Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 1997, n° 26393
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 février 1997, n° 26393 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/1997/02-19-26393))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 19 février 1997 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en section administrative, trouve son origine dans la situation statutaire et patrimoniale d'un haut fonctionnaire détaché. M. H. G., fonctionnaire français, a exercé, par la voie du détachement, les fonctions de directeur des Services Fiscaux de la Principauté de Monaco à compter de l'année 1982, et ce jusqu'à son admission à la retraite intervenue le 15 mars 1994.
En sa qualité de fonctionnaire exerçant au sein de l'administration monégasque, l'intéressé se prévalait des dispositions de l'article 47 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 sur les pensions de retraite des fonctionnaires, des magistrats et de certains agents publics. Selon l'analyse présentée par le requérant, ce texte législatif lui ouvrait droit, lors de son admission à la retraite, au bénéfice d'une pension monégasque dont le calcul reposait sur une cotisation assise sur le différentiel existant entre le traitement indiciaire monégasque et le traitement indiciaire français.
La détermination des droits financiers de M. H. G. s'inscrivait toutefois dans une perspective comparative complexe entre le déroulement de carrière en France et les avantages octroyés à Monaco. L'intéressé exposait en effet que, dans l'hypothèse où il serait demeuré au sein de l'administration française, il aurait eu vocation à accéder, vers l'âge de 58 ans, à un emploi de conservateur des hypothèques, fonction qu'il qualifiait de « financièrement attractif ». Dans cette optique, il estimait nécessaire de pouvoir bénéficier, au sein de la Principauté, d'avantages comparables tant durant sa période d'activité qu'au moment de la liquidation de ses droits à la retraite.
Cependant, la réalisation de cette équivalence financière se heurtait à un obstacle juridique issu du droit de son État d'origine, à savoir la règle édictée par l'article 46 de la loi française du 11 janvier 1984 portant statut des fonctionnaires de l'État. Afin d'atténuer la rigueur des effets produits par ce texte sur la situation de l'agent, le ministre français du Budget est intervenu par une décision en date du 6 novembre 1992, prévoyant qu'il serait fait application à M. H. G. des dispositions de l'article L. 87 du Code français des pensions civiles et militaires. Parallèlement, du côté monégasque, et afin de garantir à ce haut fonctionnaire des avantages équivalents à ceux auxquels il aurait pu prétendre s'il avait poursuivi sa carrière en France, le Conseil de Gouvernement de la Principauté avait décidé, dès le 10 novembre 1986, d'accorder une majoration spécifique. Dans ces conditions, lors de son départ à la retraite en mars 1994, M. H. G. a pu percevoir une pension monégasque majorée d'une allocation correspondant à cette décision gouvernementale de 1986.
Cet équilibre financier et juridique a néanmoins été remis en cause postérieurement à l'admission à la retraite de l'intéressé. En effet, le législateur monégasque a adopté la loi n° 1175 du 13 décembre 1994, venue modifier l'article 47 de la loi n° 1049 du 28 juillet 1982 précitée. Tirant les conséquences de cette évolution législative, le Conseil de Gouvernement a pris la décision, le 13 décembre 1995, de procéder au gel des pensions monégasques servies à M. H. G. Cette mesure gouvernementale a été formalisée et portée à la connaissance de l'intéressé par une décision du Directeur du Budget et du Trésor en date du 12 février 1996, laquelle a ensuite été confirmée le 15 mars 1996. C'est précisément cette décision administrative prononçant le gel de ses pensions qui constitue le nœud factuel du litige porté devant la juridiction suprême monégasque.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la régularité de la mesure affectant ses droits financiers, M. H. G. a saisi le Tribunal Suprême par une requête présentée le 15 mai 1996. Aux termes de cet acte introductif d'instance, le requérant sollicitait, à titre principal, l'annulation de la décision du Directeur du Budget et du Trésor du 12 février 1996, confirmée le 15 mars 1996, ayant prononcé le gel de ses pensions monégasques. Au soutien de ses conclusions en annulation, M. H. G. développait trois moyens de légalité interne visant à démontrer l'illégalité de la décision attaquée qui lui notifiait la mesure du Conseil de Gouvernement : premièrement, la méconnaissance du principe de la non-rétroactivité des lois ; deuxièmement, la violation par le Conseil de Gouvernement des dispositions de la loi du 28 juillet 1982 ; et troisièmement, l'atteinte portée au principe de l'intangibilité des droits à pension. Outre ce volet relatif à l'excès de pouvoir, le requérant formulait des conclusions indemnitaires tendant à la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 15 000 francs en réparation du préjudice qu'il estimait avoir subi du fait de cette décision.
L'instruction de l'affaire a toutefois connu un rebondissement majeur du fait de l'évolution de la position de l'administration monégasque en cours d'instance. Par une contre-requête déposée le 22 juillet 1996, le Ministre d'État a informé le Tribunal Suprême que, par une nouvelle décision intervenue le 21 juin 1996, le Directeur du Budget et du Trésor avait décidé de rétablir, à titre personnel, le requérant dans ses droits à pension. Le Ministre d'État en déduisait que la décision litigieuse du 12 février 1996 avait été purement et simplement retirée de l'ordonnancement juridique.
Loin de mettre un terme immédiat au différend, cette annonce du retrait de l'acte attaqué a suscité la méfiance du requérant. Dans une réplique déposée le 8 août 1996, M. H. G. a soutenu que la position adoptée par l'Administration demeurait « ambiguë et de portée incertaine ». Estimant que ses droits n'étaient pas suffisamment garantis par cette mesure intervenue en cours d'instance, il a expressément déclaré maintenir tant sa demande d'annulation de la décision initiale du 12 février 1996 que ses conclusions à fin de condamnation de l'État au versement d'une indemnité de 15 000 francs pour le préjudice subi, prenant soin de fonder juridiquement cette demande indemnitaire sur les dispositions de l'article 90 B de la Constitution (Ordonnance Constitutionnelle du 19 décembre 1962).
Cependant, postérieurement à la clôture de ces échanges de mémoires écrits, le requérant a modifié sa stratégie contentieuse. Par une simple lettre datée du 2 octobre 1996 et adressée directement au Président du Tribunal Suprême, M. H. G. a déclaré se désister du recours qu'il avait déposé le 15 mai 1996. Par une ordonnance en date du 6 janvier 1997, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 19 février 1997. Lors de cette audience, après le rapport de Monsieur Roland Drago, Vice-Président du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Pastor, avocat-défenseur pour M. H. G., et de Maître Escaut, avocat-défenseur pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Monsieur le Procureur Général, le désistement a fait l'objet d'une confirmation formelle à la barre dans les conditions prévues par les textes régissant la juridiction.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Si le litige soulevait initialement d'importantes questions de fond relatives au droit de la fonction publique et au droit des pensions — touchant notamment à l'application dans le temps de la loi n° 1175 du 13 décembre 1994, au principe de non-rétroactivité et à l'intangibilité des droits à pension liquidés —, l'évolution procédurale du dossier a entièrement déplacé le centre de gravité juridique de l'affaire vers une problématique stricte de procédure contentieuse administrative.
Le problème de droit central auquel le Tribunal Suprême devait répondre lors de sa séance du 19 février 1997 concernait la validité formelle et les conditions de recevabilité d'un désistement d'instance. Plus précisément, la haute juridiction devait déterminer quelle valeur juridique il convenait d'accorder à une déclaration de désistement formulée par le requérant au moyen d'une simple lettre missive adressée au Président de la juridiction, en méconnaissance des règles formelles de représentation et d'introduction des actes de procédure prescrites par l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (notamment ses articles 17 et 27), et si une telle irrégularité substantielle pouvait être purgée par une confirmation ultérieure dudit désistement intervenant oralement lors de l'audience publique.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher cette question procédurale, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, articulé autour de trois considérants d'une extrême concision, qui témoignent du caractère formaliste de la procédure suivie devant la juridiction suprême monégasque.
Dans un premier temps, le Tribunal constate l'existence matérielle de la manifestation de volonté du requérant visant à mettre fin à l'instance. Il relève ainsi que, par un courrier en date du 2 octobre 1996 adressé au Président du Tribunal Suprême, M. H. G. a exprimé sa décision de se désister du recours initialement introduit le 15 mai 1996.
Dans un deuxième temps, la juridiction procède à la qualification juridique de ce courrier au regard des textes gouvernant sa procédure, à savoir l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, expressément visée dans la décision (en ses articles 17, 27 et 36). Le juge énonce une censure de principe quant à la forme empruntée par cette démarche : la lettre du 2 octobre 1996 est jugée « contraire aux dispositions des articles 17 et 27 de l'Ordonnance du 16 avril 1963 modifiée ». En vertu de ces dispositions qui régissent le ministère obligatoire d'avocat-défenseur et le formalisme des actes de la procédure écrite, une simple missive envoyée par la partie elle-même, hors des formes légales, est dépourvue de toute valeur procédurale autonome. Le Tribunal affirme ainsi avec force que cette lettre « n'aurait pu constituer un acte de procédure » si elle était demeurée en l'état. En l'absence de régularisation, le juge aurait donc été contraint d'ignorer ce courrier et de statuer sur le fond du recours (ou sur un éventuel non-lieu à statuer tiré du retrait de l'acte).
Toutefois, dans le même mouvement, le Tribunal Suprême identifie le mécanisme juridique ayant permis de sauver la volonté de désistement de l'écueil de l'irrecevabilité formelle. Il relève que cette lettre a été « confirmée par un désistement à l'audience intervenu dans les conditions prévues à l'article 27, alinéa 3, précité ». Ainsi, c'est l'intervention régulière à l'audience, par le truchement de l'avocat-défenseur du requérant (Maître Pastor, dont la présence et l'audition sont mentionnées dans les visas), conformément aux prescriptions spécifiques de l'alinéa 3 de l'article 27 de l'Ordonnance de 1963, qui confère rétroactivement ou substitutivement son efficacité juridique à l'intention de se désister.
Dans un troisième et dernier temps, une fois la régularité formelle de l'acte de procédure acquise grâce à cette confirmation à la barre, le Tribunal Suprême vérifie la nature intrinsèque du désistement. Constatant que « ce désistement est pur et simple », c'est-à-dire qu'il n'est assorti d'aucune réserve ni condition susceptible d'en altérer la portée, la juridiction en tire la conséquence logique qu'« il y a lieu d'en donner acte ». Par application des règles générales du contentieux, mentionnées au visa de l'article 36 de l'Ordonnance de 1963, le prononcé du donné acte du désistement entraîne la mise à la charge des dépens de l'instance au détriment du requérant qui se désiste.
### C. Le dispositif
Le Tribunal Suprême met un terme au litige par le dispositif suivant :
> « DÉCIDE :
> - Il est donné acte à M. H. G. de son désistement ;
> - Les dépens sont mis à la charge de M. H. G. ;
> - Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 19 février 1997 par le Tribunal Suprême de Monaco s'impose comme un arrêt de principe en matière de procédure contentieuse administrative monégasque, ainsi qu'en témoigne d'ailleurs le descripteur officiel « Procédure / Désistement-Forme » placé en exergue du texte. Son intérêt majeur réside dans l'articulation stricte qu'elle opère entre le principe du formalisme procédural, garant de la sécurité juridique et de la bonne administration de la justice, et la prise en compte de la volonté réelle des parties quant à la conduite de l'instance.
Au sein de l'ordre juridique monégasque, la procédure devant le Tribunal Suprême, régie par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, se caractérise par une exigence élevée de solennité et de technicité. Les articles 17 et 27 de ce texte encadrent rigoureusement la manière dont les requêtes, mémoires et actes de procédure doivent être présentés, en imposant notamment le recours au ministère d'un avocat-défenseur inscrit au barreau de Monaco. Le principe du parallélisme des formes irrigue classiquement le droit du contentieux : l'acte par lequel un requérant renonce à son action (le désistement) doit, en règle générale, obéir aux mêmes exigences formelles que l'acte par lequel il a saisi la juridiction (la requête introductive) ou déposé ses mémoires ultérieurs (telle la réplique).
En jugeant fermement que la lettre adressée le 2 octobre 1996 par M. H. G. au Président du Tribunal Suprême était « contraire aux dispositions des articles 17 et 27 » et qu'elle « n'aurait pu constituer un acte de procédure » à elle seule, la Haute Juridiction réaffirme l'existence d'une frontière étanche entre une simple correspondance administrative ou privée envoyée au juge et un véritable « acte de procédure » apte à produire des effets de droit sur le lien d'instance. Une lettre signée par le seul requérant et envoyée par voie postale hors du canal de son avocat-défenseur est frappée d'une inexistence procédurale ou, à tout le moins, d'une nullité absolue qui interdit au juge d'en tirer directement la conclusion que l'instance est éteinte. Cette rigueur protège d'ailleurs le justiciable lui-même contre des renonciations hâtives ou mal éclairées, en garantissant que tout acte grave de disposition du procès passe par le filtre du conseil juridique obligatoire.
Cependant, l'apport essentiel de l'arrêt du 19 février 1997 réside dans la mise en œuvre de la soupape de sécurité prévue par l'article 27, alinéa 3, de l'Ordonnance du 16 avril 1963. Si la procédure devant le Tribunal Suprême est fondamentalement écrite, l'audience publique conserve un rôle déterminant, non seulement pour le développement des plaidoiries, mais également, comme le démontre l'espèce, pour la régularisation des actes de procédure. Le texte de l'Ordonnance autorise en effet que le désistement soit valablement formulé ou confirmé à l'audience. Le Tribunal Suprême consacre ici une conception constructive de cette disposition : l'irrégularité initiale de la lettre du 2 octobre 1996 ne vicie pas irrémédiablement la démarche du requérant, dès lors qu'elle est relayée et ratifiée à la barre dans les formes légales. Le vice de forme affectant l'écrit préalable est intégralement purgé par l'acte oral accompli à l'audience.
Il est également intéressant d'observer, sous l'angle de la technique contentieuse, la manière dont le Tribunal Suprême fait prévaloir le donné acte de désistement sur d'autres issues procédurales qui auraient pu être envisagées au vu du dossier. En effet, il ressort des visas de la décision que l'Administration avait, par une décision du 21 juin 1996, rétabli le requérant dans ses droits et retiré la décision litigieuse du 12 février 1996. En droit du contentieux administratif, le retrait pur et simple de l'acte attaqué en cours d'instance prive habituellement le recours en annulation de son objet, conduisant le juge à prononcer un non-lieu à statuer. Toutefois, en l'espèce, d'une part, le requérant avait contesté la clarté de ce retrait dans sa réplique du 8 août 1996 (qualifiant la position administrative d'« ambiguë et de portée incertaine »), et d'autre part, il avait présenté des conclusions indemnitaires accessoires à hauteur de 15 000 francs sur le fondement de l'article 90 B de la Constitution, lesquelles ne devenaient pas nécessairement sans objet du seul fait du retrait de l'acte illégal. Dès lors, en constatant un désistement « pur et simple » régulièrement confirmé à l'audience, le Tribunal Suprême s'épargne l'examen délicat de la portée exacte de la décision de rétablissement du 21 juin 1996 ainsi que l'appréciation du bien-fondé de la demande de réparation du préjudice. Le désistement pur et simple éteint l'instance dans toutes ses composantes, tant en annulation qu'en indemnisation.
### B. Les implications pratiques pour les praticiens
La décision *M. H. G. c/ Ministre d'État* du 19 février 1997 recèle des enseignements pratiques de premier ordre pour les avocats-défenseurs, les avocats et les juristes intervenant devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, tant en ce qui concerne le formalisme des actes de procédure que la gestion stratégique de la fin de l'instance et de ses conséquences financières.
En premier lieu, l'arrêt constitue une mise en garde solennelle contre les initiatives personnelles des requérants en cours d'instance. Il arrive fréquemment, en pratique, qu'un justiciable, ayant obtenu satisfaction de la part de l'Administration en cours de procédure — comme ce fut le cas en l'espèce avec la décision du Directeur du Budget et du Trésor du 21 juin 1996 rétablissant M. H. G. dans ses droits à pension —, estime pouvoir mettre fin lui-même au procès en écrivant directement au Président de la juridiction pour annoncer le retrait de sa plainte. Les praticiens doivent impérativement informer leurs clients qu'une telle démarche épistolaire est dénuée de toute efficacité juridique devant le Tribunal Suprême. En vertu des articles 17 et 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, seul un acte régulier, présenté par le ministère d'un avocat-défenseur, peut saisir ou dessaisir valablement la juridiction.
En deuxième lieu, la décision illustre la marche à suivre pour le praticien confronté à une telle lettre irrégulière envoyée par son client. Si le désistement n'a pas été régularisé par le dépôt d'un mémoire écrit en bonne et due forme avant la clôture de l'instruction ou le renvoi à l'audience (prononcé ici le 6 janvier 1997), l'