Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26720
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 février 2000, n° 26720 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à l'appréciation du Tribunal Suprême de Monaco trouve son origine dans le contrôle technique et administratif auquel sont assujettis les véhicules automobiles circulant en Principauté.
Le 6 août 1997, lors de la visite technique obligatoire d'un véhicule automobile appartenant à Monsieur R. G., les agents chargés de l'inspection constatent que les vitres latérales avant de l'automobile comportent un montage regardé comme non réglementaire, matérialisé par l'apposition de films plastiques teintés dits antisolaires. En conséquence de cette anomalie technique constatée au procès-verbal de visite, la mise en circulation du véhicule est refusée.
Souhaitant continuer à faire usage de son véhicule, Monsieur R. G. sollicite, le 1er septembre 1997, la délivrance d'une autorisation provisoire de circuler. Par une décision du 4 septembre 1997, le chef du service du contrôle technique et de la circulation lui oppose un refus formel. À l'appui de cette décision négative, l'autorité administrative énonce que, par application de l'article 64 de l'ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1957, « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales avant et sur le pare-brise d'un véhicule ».
Monsieur R. G. conteste cette position dès le 16 septembre 1997. Néanmoins, l'autorité administrative persiste dans son appréciation : par courriers en date des 10 novembre et 18 décembre 1997, adressés à l'entreprise Curti — société commerciale ayant procédé à la pose desdits films plastiques —, le chef du service de la circulation confirme la doctrine administrative du Gouvernement princier proscrivant l'apposition de films plastiques sur les surfaces vitrées avant des véhicules.
La situation s'aggrave sur le plan administratif le 27 février 1998, date à laquelle le service du contrôle technique et de la circulation procède au retrait pur et simple du certificat d'immatriculation du véhicule litigieux.
Face à cette mesure d'éviction du véhicule des voies publiques, Monsieur R. G. engage une série de démarches gracieuses : il saisit successivement le Conseiller de Gouvernement pour les travaux publics et les affaires sociales, puis le Ministre d'État, et enfin Son Altesse Sérénissime le Prince Souverain. L'ensemble de ces recours gracieux fait l'objet de décisions de rejet. En particulier, le recours gracieux adressé au Ministre d'État le 16 avril 1998 est explicitement rejeté par une décision ministérielle du 8 mai 1998.
Par la suite, le 16 décembre 1998, Monsieur R. G. forme un nouveau recours gracieux. Parallèlement, sa mère, Madame L., agissant en qualité de mandataire de son fils en vertu d'une procuration générale consentie le 19 août 1992, intervient auprès du chef du service de la circulation par plusieurs démarches successives formulées les 18 mars, 16 juin et 30 juin 1999. Elle y fait notamment valoir que le véhicule avait été soumis le 26 mai 1999 à un contrôle technique favorable sur le territoire français.
En réponse à ces diligences, le chef du service des titres de circulation adresse à Madame L., le 16 juin 1999 (mentionné également comme le 16 septembre 1999 dans un des considérants de la décision), une correspondance l'informant qu'il se propose de reconsidérer la situation. Toutefois, à l'issue de cet ultime examen, le chef de service notifie le 13 juillet 1999 le maintien de l'interdiction d'apposer des films plastiques sur les vitres latérales avant et le pare-brise, tout en réitérant le refus de réimmatriculer le véhicule de Monsieur R. G.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
C'est dans ce contexte que Monsieur R. G. saisit le Tribunal Suprême d'une requête contentieuse enregistrée au greffe général le 6 septembre 1999. Cette requête tend à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision administrative du 13 juillet 1999, ainsi qu'à la réparation pécuniaire des préjudices subis.
L'argumentation du requérant s'articule autour d'une double hiérarchisation de ses conclusions et de ses moyens :
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À titre principal, Monsieur R. G. fonde son recours en annulation sur l'article 90 A 2° de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, invoquant une atteinte directe aux libertés et droits fondamentaux garantis par le titre III de la Constitution, et plus particulièrement à l'article 9 constitutionnel, lequel consacre la garantie de la liberté et de la sûreté individuelles.
- Au soutien de cette branche constitutionnelle, le requérant expose que l'usage de films antisolaires ne fait l'objet d'aucune prohibition expresse au sein de l'ordonnancement juridique monégasque.
- Il allègue l'existence d'une rupture d'égalité et d'une discrimination injustifiée entre propriétaires de véhicules neufs et propriétaires de véhicules anciens : seuls ces derniers étant assujettis aux visites périodiques de contrôle technique, ils seraient les seuls empêchés en pratique d'apposer et de conserver des films antisolaires.
- Il argue de ce que son véhicule a subi avec succès un contrôle technique en France le 26 mai 1999 et cite la jurisprudence de plusieurs juridictions françaises ayant considéré que l'usage de tels films n'était pas prohibé par les textes applicables.
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À titre subsidiaire, le requérant sollicite l'annulation de la décision litigieuse sur le terrain du recours pour excès de pouvoir régi par l'article 90 B 1° de la Constitution.
- Il soutient que l'administration a commis une erreur de droit en fondant son refus sur l'article 64 de l'ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1957. Selon le requérant, ni cette disposition, ni les articles 3 bis et 65 de ladite ordonnance, n'interdisent le collage de films transparents sur les vitres latérales avant.
- Il invoque une atteinte au principe d'impartialité ou d'égalité de traitement, affirmant que le véhicule de son épouse, pourvu d'un équipement rigoureusement identique, a obtenu une autorisation de circuler le 6 mars 1996, et qu'un tiers, Monsieur C., aurait également bénéficié d'une autorisation semblable émanant du service des titres de circulation.
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, le requérant sollicite la condamnation de l'État à lui verser une somme de 200 000 francs en réparation du préjudice matériel et de jouissance résultant de l'immobilisation de son automobile, préjudice calculé à partir de la valeur locative d'un véhicule de remplacement équivalent.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 8 novembre 1999, le Ministre d'État soulève à titre principal l'irrecevabilité absolue de la requête :
- L'administration soutient que la décision attaquée du 13 juillet 1999 présente un caractère purement confirmatif. Elle ne ferait que confirmer, d'une part, la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux initial du 1er septembre 1997 relatif à l'interdiction des films, et, d'autre part, la décision expresse du 8 mai 1998 ayant rejeté le recours gracieux formé contre le retrait du certificat d'immatriculation.
- Le Ministre d'État soutient que les recours gracieux ultérieurs formés par le requérant auprès du Prince Souverain, ou par l'intermédiaire de sa mère Madame L., n'ont pu emporter prorogation ni réouverture du délai de recours contentieux de deux mois fixé par l'article 13 de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, nonobstant la circonstance que l'intervention de Madame L. ait donné lieu à un réexamen ou à une instruction nouvelle.
- À titre subsidiaire, le Ministre d'État conclut au défaut de fondement de la requête. Il argue de ce qu'une décision administrative unilatérale susceptible d'un recours pour excès de pouvoir sous l'article 90 B de la Constitution ne peut relever du contentieux constitutionnel de l'article 90 A. Sur le fond, il défend la légalité de la décision en affirmant que l'appréciation portée par le service administratif compétent sur la réduction de visibilité provoquée par les films solaires relève d'une évaluation technique soumise à un contrôle juridictionnel restreint, exempte en l'espèce de toute erreur manifeste d'appréciation.
Par une réplique enregistrée le 5 décembre 1999, Monsieur R. G. maintient l'ensemble de ses prétentions. Il réplique que la décision du 13 juillet 1999 n'est pas purement confirmative dans la mesure où le chef de service avait officiellement annoncé son intention de réexaminer la situation. Il soutient la recevabilité de son cumul de voies de droit constitutionnelle et administrative, et réitère les griefs tirés de la rupture d'égalité au regard du précédent constitué par la situation de Monsieur C. et des mandats accordés à sa mère.
Par duplique du 7 janvier 2000, le Ministre d'État confirme sa position, soulignant notamment que les pièces versées aux débats établissent que Monsieur C. s'était vu opposer un refus administratif identique à celui infligé à Monsieur R. G.
L'affaire a été examinée par le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière à l'audience du 29 février 2000, après audition du rapport de Monsieur Michel Bernard, des observations orales de Maître Mullot pour le requérant, de Maître Molinie pour l'État de Monaco, et des conclusions du Procureur Général.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'instance soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême appelait la résolution de trois questions de droit distinctes, touchant à la compétence juridictionnelle, à la recevabilité temporelle de l'action administrative et aux limites du pouvoir indemnitaire
Compétence Contentieux constitutionnel - Moyen tiré d'une atteinte aux libertés et droits constitutionnels visant un acte administratif Incompétence du Tribunal Suprême Contentieux administratif - Acte d'une autorité administrative - Refus d'autorisation provisoire de circulation - Recours en annulation - Recevabilité du recours Procédure Délai du recours - Irrecevabilité du recours pour tardiveté Le Tribunal Suprême Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière constitutionnelle et en matière administrative, Vu la requête présentée par Monsieur R. G., enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco, le 6 septembre 1999 et tendant à l'annulation pour excès de pouvoir d'une décision en date du 13 juillet 1999 par laquelle le chef du service des titres de circulation lui a interdit d'apposer des films plastiques antisolaires sur les vitres latérales avant de son véhicule automobile et a refusé d'immatriculer à nouveau ce véhicule ; CE FAIRE : Attendu que lors de la visite technique du 6 août 1997 la mise en circulation du véhicule a été refusée au motif que ses vitres latérales avant comportaient un montage non réglementaire ; que l'autorisation provisoire de circuler demandée par l'intéressé le 1er septembre 1997 lui a été refusée par une lettre du 4 septembre 1997, selon laquelle, en application de l'article 64 de l'ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1957, « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales avant et sur le pare-brise d'un véhicule » ; que le requérant a contesté cette décision le 16 septembre 1997 ; que le chef du service de la circulation a confirmé la position du Gouvernement princier en matière d'apposition de films plastiques sur les pare-brises par des courriers des 10 novembre et 18 décembre 1997 adressés à l'entreprise Curti, qui avait installé ces films ; que, le 27 février 1998, le service du contrôle technique et de la circulation a procédé au retrait du certificat d'immatriculation du véhicule de M. G. ; que celui-ci a adressé au Conseiller de Gouvernement pour les travaux publics et les affaires sociales, puis au Ministre d'État et enfin à SAS le Prince Souverain des recours gracieux qui ont été rejetés ; que les 18 mars, 16 juin et 30 juin 1999, Mme L., mère du requérant, est intervenue auprès du chef du service de la circulation, en faisant notamment valoir que le véhicule de M. G. avait fait l'objet d'un contrôle technique favorable en France ; que, par lettre du 16 juin 1999, le chef du service des titres de circulation a informé Mme L. qu'il se proposait de reconsidérer sa situation ; que néanmoins il a, par courrier du 13 juillet 1999, maintenu l'interdiction d'apposer des films plastiques sur les vitres avant et le pare-brise du véhicule et refusé de l'immatriculer à nouveau ; que la requête introduite dans le délai de deux mois à compter de la décision du 13 juillet 1999, qui a rejeté le recours gracieux formé, conformément à l'article 15 de l'ordonnance du 16 avril 1963 ; que M. G. demande l'annulation de cette décision, à titre principal, sur le fondement de l'article 9 de la Constitution, qui garantit la liberté et la sûreté individuelle ; que l'usage des films antisolaires n'est interdit par aucune disposition expresse ; que le véhicule de M. G. a été jugé satisfaisant lors du contrôle technique en France ; que la position de l'administration monégasque crée une discrimination entre les propriétaires de véhicules neufs et ceux de véhicules anciens, ces derniers étant seul soumis au contrôle technique et par suite seuls empêchés d'utiliser des films antisolaires ; que, subsidiairement, le requérant demande l'annulation de la décision attaquée pour excès de pouvoir, que l'administration a fondé à tort sa décision sur l'article 64 de l'ordonnance n° 1691 du 17 décembre 1997, qui, non sans que les articles 3 bis et 65, n'interdit l'apposition de films transparents sur les vitres latérales ; que le véhicule de l'épouse du requérant, équipée des mêmes films que le sien, a obtenu une autorisation de circuler du 6 mars 1996 ; que le Gouvernement princier allègue que l'autorisation de circuler avec ces films serait refusée en France, alors que le véhicule de M. G. a fait l'objet, le 26 mai 1999, d'un contrôle technique positif en France ; que plusieurs juridictions françaises ont jugé que ces films n'étaient pas interdits ; qu'enfin tant en matière constitutionnelle qu'en matière administrative, M. G. est fondé à demander la réparation du préjudice qu'il a subi, qui, compte tenu du tarif de location d'un véhicule semblable, peut être évalué à 200 000 francs ; Vu la contre-requête présentée par le Ministre d'État, ladite contre-requête enregistrée comme ci-dessus le 8 novembre 1999, et tendant au rejet de la requête ; 1° Comme irrecevable, la décision attaquée étant purement confirmative, d'une part, de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé sur le recours gracieux formé le 1er septembre 1997 contre l'interdiction d'apposer des films plastiques antisolaires sur les vitres latérales du véhicule du requérant et d'autre part, de la décision du 8 mai 1998 rejetant le recours gracieux contre le retrait du certificat d'immatriculation ; que le délai de recours n'a pu être prorogé ni par le nouveau recours gracieux adressé à SAS le Prince de Monaco, ni par celui formé par la mère du requérant, alors même que ce dernier a donné lieu à une instruction nouvelle ; 2° Subsidiairement, comme non fondé, la décision attaquée, qui est susceptible de recours pour excès de pouvoir, ne pouvant faire l'objet, en vertu de l'article 90 A de la Constitution, d'un recours en matière constitutionnelle ; qu'en estimant que les films solaires étaient de nature à réduire la visibilité, le service compétent s'est livré à une appréciation d'ordre technique, sur laquelle le juge de l'excès de pouvoir n'exerce qu'un contrôle restreint ; que cette appréciation n'est pas entachée d'une erreur manifeste ; Vu, enregistrée comme ci-dessus le 5 décembre 1999, la réplique présentée par M. G. et tendant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens et en outre par les motifs que la décision attaquée, prise après que le chef du service de la circulation eut fait connaître son intention de reconsidérer la situation du requérant, n'a pas un caractère purement confirmatif ; que la décision attaquée peut être contestée tant à titre principal, par la voie du recours constitutionnel, qu'à titre subsidiaire, par celle du recours pour excès de pouvoir ; que le service des titres de circulation a autorisé M. C. à apposer sur son véhicule des films semblables à ceux dont elle avait interdit l'usage au requérant ; que Mme L., mère de M. G., a agi en vertu d'une procuration générale que son fils lui avait donnée le 19 août 1992 ; Vu, enregistrée comme ci-dessus le 7 janvier 2000, la duplique présentée par le Ministre d'État et tendant aux mêmes fins que la contre-requête, par les mêmes moyens et en outre par les motifs que la discrimination dont se plaint le requérant par rapport à M. C. n'est pas corroborée par les pièces qu'il produit, qui paraissent au contraire prouver que M. C. s'est heurté au même refus que M. G. ; Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962, notamment en ses articles 89 à 92 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la loi n° 783 du 15 juillet 1965 modifiée sur l'organisation judiciaire ; Vu l'Ordonnance du 19 janvier 2000 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 29 février 2000 ; Ouï Monsieur Michel Bernard, membre du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Mullot, avocat, pour Monsieur G. ; Ouï Maître Molinie, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco ; Ouï Monsieur le Procureur Général, en ses conclusions ; Après en avoir délibéré, Considérant que la requête de M. G. tend à l'annulation d'une décision du chef du service des titres de circulation, en date du 3 juillet 1999, sur le fondement, à titre principal, de l'article 90 A 2° de la Constitution pour atteinte aux libertés et droits fondamentaux consacrés par le titre III de la Constitution et, à titre subsidiaire, de l'article 90 B 1° pour excès de pouvoir ; que ces conclusions, tant principales que subsidiaires, sont assorties de conclusions à fin d'indemnisation du préjudice résultant de cette décision ; Sur les conclusions principales fondées sur l'article 90 de la Constitution, Considérant qu'aux termes de l'article 90 de la Constitution : « A - en matière constitutionnelle, le Tribunal Suprême statue souverainement ; ... 2° Sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution, et qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article. B - En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement : 1° sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des divers autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent... ; Considérant que cet article subordonne la compétence du Tribunal Suprême en matière constitutionnelle à la double condition que le recours ait pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution et qu'il ne soit pas visé au paragraphe B du même article ; que la décision attaquée relève de la compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative, quels que soient les moyens invoqués ; que le Tribunal Suprême est, dès lors, incompétent pour en connaître en matière constitutionnelle ; Sur les conclusions subsidiaires fondées sur l'article 90 B 1° de la Constitution, Considérant que le procès-verbal de visite technique du véhicule automobile de M. G., en date du 6 août 1997 mentionne que les vitres latérales avant ne sont pas conformes à la réglementation en vigueur ; que, par lettre du 4 septembre 1997, le chef du service du contrôle technique et de la circulation a refusé d'accorder à M. G. une autorisation provisoire de circulation avec un film plastique collé sur les vitres latérales avant de son véhicule ; que, par lettre du 27 février 1998, le même chef de service a fait connaître à l'intéressé qu'il retirait le certificat d'immatriculation de son véhicule ; que M. G. a saisi le Ministre d'État, le 16 avril 1998, d'un recours gracieux contre ces décisions ; que ce recours a été rejeté par une décision du 8 mai 1998, qui, à défaut d'accusé de réception, doit être regardée comme ayant été notifiée au requérant au plus tard le 16 décembre 1998, date à laquelle il a formé un nouveau recours gracieux ; qu'ainsi le délai de recours contentieux dont disposait M. G. pour attaquer les décision des 4 septembre 1997 et 27 février 1998 ou celles qui les ont confirmées a couru à partir du 16 décembre 1998 ; que ce délai était de deux mois en application de l'article 13 de l'ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963 ; Considérant que ce délai n'a pu être conservé ni par le nouveau recours gracieux formé le 16 décembre 1998, ni par un recours gracieux ultérieur formé par Mme L., mère et mandataire du requérant ; qu'il n'a pas non plus été rouvert par la lettre adressée à Mme L., le 16 septembre 1999, par laquelle le chef du service des titres de circulation a fait connaître à Mme L. qu'il se proposait de reconsidérer la situation, ni par celle du 13 juillet 1999, par laquelle le même chef de service a rejeté le recours gracieux formé par Mme L. et confirmé ses précédentes décisions interdisant à M. G. de circuler avec des films plastiques teintés apposés sur les vitres latérales de son véhicule et refusant d'immatriculer à nouveau ce véhicule ; que, dès lors, les conclusions à fin d'annulation de la décision du 13 juillet 1999, enregistrées au greffe du Tribunal Suprême le 6 septembre 1999, soit après l'expiration du délai de deux mois qui courait à compter du 16 décembre 1998, sont tardives et, par suite, irrecevables ; Sur les conclusions à fin d'indemnité, Considérant qu'en vertu de l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965, le Tribunal de première instance est juge de droit commun en matière administrative et statue en premier ressort sur » tous les litiges autres que ceux dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction " ; que les dispositions précitées de l'article 90 B 1° de la Constitution ne donnent compétence au Tribunal Suprême que pour l'octroi des indemnités qui résultent de l'annulation pour excès de pouvoir des décisions des diverses autorités administratives et des ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois ; qu'il s'ensuit que le Tribunal Suprême n'est pas compétent pour connaître de conclusions à fin d'indemnisation du préjudice causé par une décision dont il n'a pas prononcé l'annulation ; Considérant que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. G. contre la décision du 13 juillet 1999 sont rejetées par la présente décision, que, dès lors, le Tribunal Suprême n'est pas compétent pour connaître des conclusions du requérant tendant à l'octroi d'une indemnité en réparation du préjudice que la décision attaquée a pu lui causer ; Décide :