Tribunal Suprême de Monaco, 10 juillet 2000, n° 26722

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 juillet 2000, n° 26722 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'organisation et la gestion des carrières au sein du service public hospitalier monégasque reposent sur un corpus de règles statutaires strictes, destinées à concilier les exigences de continuité et de qualité des soins avec la protection des agents publics. C'est au cœur de cette dialectique, et plus précisément à la frontière séparant la période probatoire de la titularisation définitive d'un praticien hospitalier, que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 10 juillet 2000.

À l'origine de cette affaire se trouve le processus de création et de structuration d'une nouvelle entité au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après « CHPG ») : le Département d'information médicale. Afin de pourvoir à la direction de cette structure en cours de mise en place, un avis de vacance d'emploi relatif au recrutement d'un médecin-chef du service d'information médicale du CHPG a été officiellement publié au Journal de Monaco dans son édition du 18 avril 1997.

M. P. P. a fait acte de candidature pour occuper ces fonctions de chef de service. Sa démarche a reçu un accueil favorable de la part des autorités gouvernementales. En effet, le 13 août 1997, le requérant a été informé par le conseiller du gouvernement pour l'Intérieur que sa candidature était retenue et qu'il était admis au poste sollicité. L'acte d'admission, matérialisé par une décision du Ministre d'État datée de ce même 13 août 1997, comportait toutefois une précision déterminante quant à la nature juridique de son engagement initial et aux modalités de sa pérennisation. Selon les termes mêmes de cette décision ministérielle, il était expressément prévu que, « conformément aux dispositions de l'Ordonnance n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical du Centre, cette nomination pourra être concrétisée par la publication d'une ordonnance souveraine au terme d'un délai de six mois ». M. P. P. entrait ainsi en fonction sous le régime juridique de la période probatoire.

Or, l'écoulement du temps a considérablement excédé le terme initialement envisagé de six mois sans qu'aucune ordonnance souveraine ne vienne concrétiser la nomination définitive de l'intéressé, ni qu'aucune décision expresse de prolongation ou d'éviction n'intervienne à l'échéance théorique du stage. Ce n'est que plus de deux années après son admission initiale que la situation administrative du praticien a connu un dénouement, lequel lui fut défavorable. Par une décision en date du 11 novembre 1999, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a fait savoir à M. P. P. que sa candidature, qui avait été admise à titre probatoire, n'avait pas fait l'objet d'une proposition favorable de la part du Conseil d'administration du CHPG auprès de l'autorité de tutelle. Tirant les conséquences de cette absence de proposition de titularisation, le Ministre d'État lui a notifié qu'il était mis fin à sa mission de chef de service du Département d'information médicale du centre hospitalier.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant que cette éviction tardive était entachée d'illégalité et lui causait un grave préjudice tant sur le plan matériel que moral, M. P. P. a saisi la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque. Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 24 janvier 2000, représenté par Maître Licari, avocat-défenseur, il a formé un recours tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 11 novembre 1999 mettant fin à sa mission et, d'autre part, à la condamnation du Centre Hospitalier Princesse Grace au versement de dommages-intérêts en réparation du préjudice matériel et moral subi.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires, rythmé par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 23 mars 2000 (représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation), d'une réplique du requérant déposée le 26 avril 2000, et enfin d'une duplique de l'autorité ministérielle enregistrée le 24 mai 2000. Par une ordonnance du 5 juin 2000, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 10 juillet 2000, au cours de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière, statuant en matière administrative, après avoir entendu le rapport de Monsieur Jean Michaud, membre du Tribunal Suprême, ainsi que les observations orales des conseils des parties.

L'argumentation développée par M. P. P. au soutien de ses conclusions en annulation et en indemnisation s'articulait autour d'une lecture combinée des dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical et assimilé du CHPG, ainsi que sur les effets juridiques qu'il convenait selon lui d'attacher au dépassement manifeste de la durée légale de sa période probatoire.

En premier lieu, le requérant soutenait qu'il relevait des dispositions de l'article 16, alinéa 3, de l'Ordonnance souveraine du 6 mars 1984. S'appuyant sur ce texte dans sa réplique, il faisait valoir que l'ensemble des dispositions du statut s'applique aux praticiens en période probatoire — à la seule exception de celles concernant le capital-décès — et qu'en particulier, les garanties procédurales prévues à l'article 60 dudit statut devaient lui bénéficier.

En deuxième lieu, M. P. P. invoquait la violation des articles 59 et 60 de l'Ordonnance souveraine précitée. Il exposait que l'article 59 énumère de manière limitative les différents cas dans lesquels un praticien hospitalier peut perdre sa qualité. Procédant par élimination au regard de sa situation de fait, il en déduisait que seule la rubrique « licenciement » était susceptible de s'appliquer à son éviction. Or, poursuivait-il, par application de ce même article 59, un tel licenciement ne pouvait légalement reposer que sur le motif tiré de « l'insuffisance professionnelle ». Dès lors, la décision mettant fin à ses fonctions devait impérativement être précédée de l'avis d'une commission spécifique prévue par l'article 60 de la même Ordonnance. Cette commission n'ayant pas été saisie préalablement à la décision du 11 novembre 1999, l'acte attaqué se trouvait, selon lui, entaché d'un vice de procédure substantiel justifiant son annulation.

En troisième lieu, par voie de réplique, le requérant tirait argument de l'écoulement du temps entre son admission en août 1997 et son éviction en novembre 1999. Il faisait valoir que la période probatoire était terminée depuis longtemps et qu'elle n'avait pas été régulièrement prolongée. Il en concluait que le conseil d'administration du CHPG, consulté tardivement, ne pouvait légalement émettre un avis négatif au-delà du terme de la période probatoire.

À l'opposé de cette thèse, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et, par voie de conséquence, au rejet de toute demande de dommages-intérêts. La défense gouvernementale reposait sur une distinction fondamentale et étanche entre la situation juridique du praticien titulaire et celle du praticien non titulaire (ou stagiaire).

Selon le Ministre d'État, l'article 60 de l'Ordonnance du 6 mars 1984, qui impose la consultation préalable d'une commission en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, ne s'applique qu'aux seuls praticiens titulaires. À l'inverse, les praticiens non titulaires ou stagiaires, admis à titre probatoire, sont régis exclusivement par les dispositions de l'article 17 de ladite Ordonnance en ce qui concerne l'issue de leur stage. Aux termes de cet article 17, il appartient au Ministre d'État de mettre fin sans indemnité aux fonctions des praticiens après la période probatoire si leur titularisation n'est pas proposée.

L'autorité administrative soutenait en conséquence que la décision prise à l'encontre de M. P. P. n'exigeait nullement l'avis préalable de la commission de l'article 60. Enfin, répondant à l'argument temporel du requérant, le Ministre d'État affirmait que l'expiration du délai de six mois de la période probatoire ne permettait en aucun cas d'arguer d'une quelconque « titularisation tacite », l'intéressé demeurant soumis au régime de l'article 17 jusqu'à ce qu'il soit formellement statué sur son sort.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La confrontation des thèses en présence soumettait au Tribunal Suprême une question de droit administratif de la fonction publique hospitalière d'une grande classicité théorique, mais d'une redoutable portée pratique : le maintien en fonction d'un praticien hospitalier admis à titre probatoire au-delà de l'expiration de la durée statutaire de sa période d'essai, sans prolongation régulière ni nomination par ordonnance souveraine, a-t-il pour effet de conférer à l'intéressé les garanties procédurales propres aux praticiens titulaires en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle, ou l'autorité investie du pouvoir de nomination conserve-t-elle la faculté de mettre fin à ses fonctions selon les règles propres aux agents en fin de stage, sans consultation préalable de la commission statutaire ni octroi d'indemnité ?

De manière sous-jacente, le juge constitutionnel et administratif monégasque devait déterminer la portée exacte du renvoi opéré par l'article 16, alinéa 3, de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 — selon lequel le praticien est soumis au statut du personnel médical pendant la durée de la période probatoire — et articuler cette disposition générale avec la règle spéciale de l'article 17 régissant la sortie du dispositif probatoire, tout en qualifiant l'incidence juridique du retard administratif considérable accusé par l'autorité publique pour régler la situation de l'agent.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de M. P. P., le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique rigoureux et concis, structuré en trois temps forts qui balaient successivement les arguments du requérant en procédant à une qualification exacte de sa situation statutaire initiale, à une lecture systémique des textes applicables, et enfin à la neutralisation des effets du retard administratif.

1. La qualification de la situation juridique initiale du requérant

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême s'attache à définir avec précision le cadre juridique dans lequel M. P. P. a été recruté. Pour ce faire, le juge se réfère aux actes fondateurs de la relation de travail : d'une part, l'avis de vacance d'emploi publié au Journal de Monaco du 18 avril 1997 pour le poste de médecin-chef du service d'information médicale du CHPG ; d'autre part, et surtout, la décision du Ministre d'État du 13 août 1997 admettant la candidature de l'intéressé.

Le Tribunal cite expressément les termes mêmes de cette décision ministérielle d'admission, laquelle stipulait que : « conformément aux dispositions de l'Ordonnance n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical du Centre, cette nomination pourra être concrétisée par la publication d'une ordonnance souveraine au terme d'un délai de six mois ».

De cette formulation dépourvue d'ambiguïté, le juge tire une conséquence juridique immédiate quant au régime applicable : « il suit de là que M. P. était soumis aux dispositions des articles 16 et 17 de l'Ordonnance concernant les praticiens admis pour une période probatoire ». En soulignant que la nomination définitive n'était qu'une simple éventualité (« pourra être concrétisée ») subordonnée à l'intervention ultérieure d'un acte solennel du Prince (la publication d'une ordonnance souveraine) à l'issue d'un délai d'épreuve de six mois, le Tribunal Suprême verrouille la qualification initiale : M. P. P. n'est pas entré au CHPG en qualité de praticien titulaire, mais bien en qualité de praticien stagiaire soumis à une période probatoire.

2. L'articulation des articles 16 et 17 du statut : la portée limitée de l'assimilation statutaire

Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction procède à l'exégèse combinée des articles 16 et 17 de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984, répondant ainsi directement au moyen du requérant qui prétendait puiser dans l'alinéa 3 de l'article 16 le droit de bénéficier des garanties de licenciement de l'article 60.

Le Tribunal rappelle tout d'abord l'économie générale du texte : l'article 16 fixe à six mois la durée de la période probatoire, laquelle est renouvelable une fois. Il concède ensuite, conformément à la lettre de l'alinéa 3 de cet article 16, que « pendant toute la durée de cette période le praticien est soumis au statut du personnel médical du centre ». Cependant, le juge refuse de lire cet alinéa de manière isolée et absolue comme le faisait le requérant. Il le relie immédiatement, par la conjonction « et que », aux prescriptions de l'article 17 : « et que conformément à l'article 17, à l'issue de cette période, le Ministre peut proposer que le praticien soit nommé par ordonnance souveraine ou mettre fin à sa fonction sans indemnité ».

Ce faisant, le Tribunal Suprême fait application de l'adage classique d'interprétation juridique specialia generalibus derogant (les dispositions spéciales dérogent aux dispositions générales). Si le praticien en période probatoire est effectivement soumis au statut du personnel médical pendant son stage (ce qui lui confère des droits et des obligations fonctionnels quotidiens), les modalités de cessation de ses fonctions à l'issue de la période probatoire obéissent exclusivement à la règle spéciale édictée par l'article 17. À ce stade précis de la carrière, l'alternative ouverte au Ministre d'État est binaire et discrétionnaire dans sa forme : soit proposer la nomination par ordonnance souveraine (titularisation), soit mettre fin aux fonctions sans indemnité (refus de titularisation en fin de stage).

3. L'neutralisation du retard administratif et l'exclusion des garanties des titulaires

Le troisième considérant constitue le cœur doctrinal de l'arrêt, là où le Tribunal Suprême tranche la difficulté née de la pathologie temporelle du dossier. Entre le 13 août 1997 (date d'admission pour un stage de six mois, devant normalement expirer en février 1998, ou au plus tard en août 1998 en cas de renouvellement régulier) et le 11 novembre 1999 (date de la décision mettant fin aux fonctions), plus de vingt-sept mois se sont écoulés.

Le Tribunal Suprême ne nie nullement cette anomalie temporelle ; il la qualifie même explicitement en évoquant le « retard apporté à régler la situation du requérant à l'issue de la période probatoire ». Toutefois, il juge que cette circonstance de fait est strictement sans incidence sur la qualification juridique de la situation de l'agent et sur le régime procédural de son éviction : « en dépit du retard apporté à régler la situation du requérant à l'issue de la période probatoire, celui-ci n'en relevait pas moins de l'article 17 du statut ».

Par cette affirmation tranchante, le Tribunal Suprême consacre deux principes fondamentaux :

1. L'absence de titularisation tacite par l'effet du temps : L'expiration du délai de six mois de la période probatoire sans décision expresse ne transforme pas le stagiaire en titulaire. La titularisation d'un praticien hospitalier à Monaco exigeant formellement une ordonnance souveraine sur proposition du Ministre d'État après avis du conseil d'administration, le silence ou l'inertie de l'administration au-delà du terme légal du stage laisse l'agent dans sa condition juridique initiale de praticien à l'essai parvenu à l'issue de sa période probatoire.
2. L'inapplicabilité radicale de l'article 60 aux non-titulaires : Dès lors que M. P. P. relevait toujours de l'article 17, « il pouvait être mis fin à ses fonctions sans que dût être observée la formalité de la saisine de la commission à laquelle se réfère l'article 60 qui n'est applicable qu'aux praticiens titulaires ». Le moyen tiré du vice de procédure (défaut de consultation de la commission compétente en matière de licenciement pour insuffisance professionnelle) est donc écarté comme manquant en droit, la mesure prise le 11 novembre 1999 n'étant pas un licenciement au sens de l'article 59, mais une fin de fonctions en fin de stage au sens de l'article 17.

Constatant dès lors que « la décision attaquée n'est pas entachée d'excès de pouvoir », le Tribunal Suprême rejette les conclusions en annulation. Enfin, par une stricte logique contentieuse, en l'absence d'illégalité fautive entachant la décision d'éviction et l'article 17 prévoyant expressément que la fin des fonctions intervient « sans indemnité », le juge rejette « par voie de conséquence les conclusions aux fins d'indemnité » et condamne le requérant aux dépens.

C. Le dispositif

Le Tribunal Suprême clôt sa décision par le dispositif suivant :

« Décide :

• La requête est rejetée ;
• Les dépens sont mis à la charge du requérant ;
• Expédition de la décision sera transmise au Ministre d'État ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 10 juillet 2000 dans l'affaire M. P. P. c/ Ministre d'État constitue une décision de principe majeure au sein du droit de la fonction publique monégasque, tant par la fermeté de la distinction statutaire qu'il opère que par son traitement rigoriste des délais administratifs régissant le stage probatoire.

1. La summa divisio entre praticiens titulaires et praticiens en période probatoire

La première leçon de cet arrêt réside dans la consécration d'une frontière hermétique entre la condition juridique de l'agent titulaire et celle de l'agent stagiaire (ou admis à titre probatoire) en ce qui concerne la pérennité de l'emploi et les garanties entourant la cessation des fonctions.

Dans l'économie de l'Ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 portant statut du personnel médical et assimilé du CHPG, le législateur monégasque a souhaité instaurer un sas d'évaluation avant toute intégration définitive dans les cadres hospitaliers. L'article 16 dudit statut prévoit à cet effet une période probatoire de six mois, renouvelable une fois. Pour éviter que le praticien ainsi recruté ne se trouve dans un vide juridique durant cette période d'observation, l'alinéa 3 de l'article 16 dispose que, pendant toute la durée de cette période, le praticien est soumis au statut du personnel médical du centre (à l'exclusion, comme le rappelait le requérant dans ses écritures, des dispositions relatives au capital-décès).

Toute l'habileté de l'argumentation du requérant consistait à prendre cette disposition d'assimilation au pied de la lettre pour revendiquer le bénéfice du chapitre du statut consacré à la cessation définitive de fonctions (articles 59 et 60). En effet, pour un praticien titulaire, la perte de la qualité de praticien en dehors de la démission, de la limite d'âge ou de la révocation disciplinaire, ne peut résulter que d'un licenciement pour insuffisance professionnelle (article 59), lequel est entouré de garanties procédurales protectrices, au premier rang desquelles figure la consultation obligatoire d'une commission spécialisée (