Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2001, n° 26862
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2001, n° 26862 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige s'inscrit dans le cadre de la réforme législative et réglementaire du secteur locatif protégé en Principauté de Monaco, intéressant plus particulièrement les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Ce secteur était antérieurement régi par d'autres textes, au rang desquels la décision mentionne l'ancienne Ordonnance-loi n° 699 du 17 septembre 1959 (également citée sous le numéro 669 dans les écritures en duplique) ainsi que la loi n° 1212 du 29 décembre 1998.
L'adoption de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation a été précédée d'un processus d'élaboration impliquant plusieurs projets de loi successifs (les projets n° 700, n° 705 et n° 710). Dès le 3 août 2000, soit antérieurement au vote et à la promulgation de la loi, le Conseil de Gouvernement a délibéré sur les projets de textes réglementaires destinés à en assurer l'exécution.
Une fois la loi n° 1235 adoptée le 28 décembre 2000, les autorités exécutives ont immédiatement édicté deux actes réglementaires d'application :
- D'une part, l'Ordonnance Souveraine n° 14712 du 28 décembre 2000 fixant les modalités d'application de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation ;
- D'autre part, l'arrêté ministériel n° 2000-609 du 29 décembre 2000 portant application de la même loi.
Ces deux textes réglementaires ont été publiés au Journal de Monaco du 29 décembre 2000. Ils mettent en œuvre divers mécanismes prévus par la loi nouvelle, notamment les modalités relatives à l'allocation différentielle de loyer (prévue à l'article 34 de la loi) et à la fixation de loyers de référence par type de logement (F2, F3, F4, F5 et F6), les pouvoirs de contrôle et d'investigation de la Direction de l'habitat et des services compétents (article 8 de l'Ordonnance Souveraine), l'articulation avec l'aide nationale au logement (article 2 de l'Ordonnance Souveraine), ainsi que les conditions d'établissement du registre des personnes protégées (prévu à l'article 6 de la loi).
Contestant la légalité tant du texte législatif que de son dispositif réglementaire d'exécution, l'Association des locataires de Monaco a introduit deux recours distincts devant le Tribunal Suprême : un recours en annulation dirigé contre la loi n° 1235 elle-même (enregistré sous le numéro TS 2001-4) et le présent recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 14712 et de l'arrêté ministériel n° 2000-609.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée le 27 février 2001, l'Association des locataires de Monaco a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative et siégeant en assemblée plénière, d'une demande d'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 14712 du 28 décembre 2000 et de l'arrêté ministériel n° 2000-609 du 29 décembre 2000. L'instruction a donné lieu à un échange approfondi d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 2 mai 2001, une réplique de l'association enregistrée le 31 mai 2001, une duplique enregistrée le 6 juillet 2001, puis, sur autorisation du Président du Tribunal Suprême, une triplique enregistrée le 10 août 2001 et d'ultimes observations du Ministre d'État enregistrées le 14 septembre 2001. Par ordonnance du 8 octobre 2001, le Président a renvoyé l'affaire à l'audience du 6 novembre 2001.
Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, l'association requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne visant tantôt les deux actes conjointement, tantôt chacun d'eux spécifiquement.
S'agissant des moyens communs aux deux actes réglementaires :
- Le défaut de base légale : L'association soutenait que l'annulation de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000, demandée par la requête parallèle n° TS 2001-4, devait entraîner par voie de conséquence l'annulation de l'Ordonnance Souveraine et de l'arrêté ministériel pris pour son application.
- L'irrégularité de la procédure de délibération en Conseil de Gouvernement : Selon la requérante, les actes attaqués méconnaissaient les articles 45 et 47 de la Constitution. Leurs visas mentionnaient qu'ils avaient été pris « au vu » de délibérations du Conseil de Gouvernement du 3 août 2000. Or, d'une part, ils devaient être « délibérés » en Conseil de Gouvernement ; d'autre part, une délibération du 3 août 2000 était antérieure non seulement à la promulgation de la loi du 28 décembre 2000, mais également au dépôt même du projet de loi définitif (n° 710), la loi votée n'étant au demeurant pas identique au projet initial.
- Le défaut de consultation préalable : Les deux textes n'avaient pas été soumis pour avis à la Commission mixte d'étude sur le problème du logement, instituée par l'Ordonnance Souveraine n° 1959 du 23 février 1959, alors qu'ils s'inséraient dans un mécanisme juridique relatif au prix des loyers et à leur champ d'application.
S'agissant des moyens de légalité interne propres à l'Ordonnance Souveraine n° 14712 :
- La détermination de l'allocation différentielle de loyer : L'association soutenait qu'en retenant, pour le calcul de l'allocation prévue à l'article 34 de la loi, des loyers de référence fondés sur une valeur locative moyenne ne correspondant pas à l'augmentation effective des loyers (estimée par la requérante à 26 % sur deux ans, ou 13 % par an sur cinq ans) et en omettant de prévoir une indexation sur les taux effectifs, l'ordonnance était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et violait l'article 11-1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) du 16 décembre 1966 ainsi que les articles 21 et 22 de la Constitution, faute d'assurer une juste conciliation entre le droit au logement et le droit de propriété.
- Les pouvoirs d'investigation et de refus de l'administration : L'article 8 de l'ordonnance était critiqué en ce qu'il permettait à la Direction de l'habitat de procéder à des investigations (visites domiciliaires, intrusions dans la vie privée, croisement de fichiers auprès d'organismes) attentatoires à la dignité humaine, à l'inviolabilité du domicile et à la vie privée, mesures relevant du seul domaine de la loi. En outre, la faculté pour l'administration de refuser ou suspendre l'allocation sur le fondement d'un simple « doute » (ou « doute persistant ») ouvrait la voie à l'arbitraire administratif.
- Le régime de l'aide nationale au logement : En prévoyant que l'allocation différentielle est versée aux personnes ne pouvant bénéficier de l'aide nationale au logement, l'ordonnance conférait indûment un fondement réglementaire à cette dernière, en méconnaissance des limites du pouvoir réglementaire.
S'agissant du moyen propre à l'arrêté ministériel n° 2000-609 : L'association faisait valoir que cet arrêté, relatif au registre des personnes protégées prévu par l'article 6 alinéa 1 de la loi, était entaché d'une lacune illégale faute de préciser les critères d'inscription, les conditions d'opposition ou de refus du Ministre d'État, ainsi que les modalités de notification et de contestation des décisions de refus.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête :
- Sur la base légale, il soutenait que la loi n° 1235 était parfaitement conforme au titre III de la Constitution.
- Sur la procédure de délibération, il exposait que les articles 45 et 47 de la Constitution n'imposent aucun moment précis dans la procédure législative pour la délibération du Conseil de Gouvernement. Les dispositions des articles 6 et 34 de la loi avaient été votées dans des termes identiques à ceux du projet de loi n° 710, eux-mêmes repris des projets n° 700 et n° 705 connus et débattus en Conseil de Gouvernement dès le 3 août 2000. L'ordonnance ayant été signée le jour même de la loi et l'arrêté le lendemain, la procédure préalable était régulière.
- Sur la consultation de la Commission mixte d'étude du problème du logement, celle-ci n'était obligatoire que pour les textes relatifs « aux prix des loyers », ce qui n'était pas l'objet des actes attaqués.
- Sur l'allocation différentielle de loyer, ni la loi n° 1212 du 29 décembre 1998 ni la loi n° 1235 n'imposaient une stricte indexation. Les loyers de référence, fixés annuellement selon la valeur locative moyenne (en corrigeant la surévaluation antérieure des logements F2 à F4 et la sous-évaluation des F5 et F6), étaient très largement supérieurs aux loyers constatés sous l'empire de l'Ordonnance-loi de 1959 et couvraient largement la charge effective des locataires.
- Sur l'article 8 de l'ordonnance, il ne prévoyait que de simples contrôles sur pièces d'informations non couvertes par le secret, à l'exclusion de toute perquisition ou visite domiciliaire, et la faculté de refus (et non de suspension ou de retrait) en cas de « doute persistant » répondait à l'exigence de sincérité des déclarations.
- Sur l'aide nationale au logement, l'ordonnance ne faisait pas œuvre de réglementation à son égard.
- Enfin, sur l'arrêté ministériel, les critères d'inscription des personnes protégées étant intégralement définis par la loi (qui institue une compétence liée), le Ministre d'État n'avait pas à les préciser davantage.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le Tribunal Suprême était conduit à résoudre une série de questions touchant à l'articulation entre la loi et le règlement ainsi qu'au respect des droits fondamentaux dans le contentieux de l'excès de pouvoir :
-
Sur la légalité externe et le fondement des actes :
- Quelle est l'incidence de l'annulation partielle d'une loi pour inconstitutionnalité sur la validité des actes réglementaires pris pour son application ?
- Le Conseil de Gouvernement peut-il régulièrement délibérer, au titre des articles 45 et 47 de la Constitution, sur des projets d'Ordonnance Souveraine et d'arrêté ministériel plusieurs mois avant le vote et la promulgation de la loi qu'ils appliquent, sur la base d'un simple projet de loi ?
- Des textes réglementaires fixant les conditions de location, le registre des personnes protégées et l'allocation différentielle de loyer constituent-ils des dispositions « relatives aux prix des loyers » soumises à la consultation obligatoire de la Commission mixte instituée par l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1959 ?
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Sur la légalité interne et la protection des droits fondamentaux :
- Comment s'opère le contrôle juridictionnel de la conciliation entre le droit au logement (article 11-1 du PIDESC) et le droit de propriété (article 24 de la Constitution) s'agissant de la fixation réglementaire des loyers de référence et de l'absence d'indexation de l'allocation différentielle de loyer ?
- Les pouvoirs d'investigation et de contrôle conférés à l'administration par voie réglementaire méconnaissent-ils l'inviolabilité du domicile (article 21 de la Constitution), le respect de la vie privée (article 22) et les secrets protégés par la loi ?
- La simple mention d'une aide préexistante dans une ordonnance souveraine équivaut-elle à l'édiction illégale de son statut juridique, et l'absence de rappel, dans un arrêté d'application, des critères légaux et des voies de recours de droit commun entache-t-elle cet acte d'illégalité ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique en distinguant les moyens communs aux deux actes, ceux propres à l'Ordonnance Souveraine, et ceux dirigés contre le seul arrêté ministériel.
1. L'examen des moyens communs à l'Ordonnance Souveraine et à l'arrêté ministériel
En premier lieu, sur le défaut de base légale : Le Tribunal Suprême opère une stricte corrélation avec sa décision rendue le même jour (6 novembre 2001) sur le recours dirigé contre la loi n° 1235 du 28 décembre 2000. Par cette décision concomitante, la Haute Juridiction a rejeté la requête en annulation de la loi, à la seule exception de l'alinéa 2 de son article 6, qu'elle a annulé. Tirant les conséquences mécaniques de cette annulation partielle, le juge administratif énonce que les actes réglementaires attaqués conservent leur base légale, sauf en ce qui concerne leurs dispositions trouvant leur fondement précis dans l'alinéa 2 de l'article 6 annulé. Constatant que l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 14712 a été pris pour l'application directe de cet alinéa 2 de l'article 6, le Tribunal en prononce l'annulation par voie de conséquence.
En deuxième lieu, sur l'irrégularité de la délibération du Conseil de Gouvernement : Le Tribunal valide la pratique de la délibération anticipée. Il relève que les dispositions de la loi du 28 décembre 2000 mises en œuvre par les actes des 28 et 29 décembre 2000 « figuraient déjà dans un projet de loi au regard duquel ces actes ont pu faire l'objet d'une délibération du Conseil de Gouvernement le 3 août 2000 ». Dès lors qu'il y avait identité matérielle entre les dispositions du projet de loi examinées en août et celles de la loi finalement promulguée en décembre pour ce qui intéresse les mesures d'application, le Conseil de Gouvernement n'était pas tenu de procéder à une nouvelle délibération postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi.
En troisième lieu, sur le défaut de consultation de la Commission mixte d'étude du problème du logement : Le juge procède à une interprétation stricte du texte instituant l'organisme consultatif. Citant l'article 1er b) de l'Ordonnance Souveraine n° 1959 du 23 février 1959, qui impose la consultation sur les dispositions « relatives aux prix des loyers », le Tribunal opère une distinction nette entre les « conditions de location de locaux à usage d'habitation » (objet des actes attaqués) et les « prix des loyers ». Les textes litigieux ne comportant pas de dispositions fixant le prix des loyers eux-mêmes, la consultation n'était pas obligatoire.
2. L'examen des moyens dirigés contre la seule Ordonnance Souveraine
En premier lieu, sur l'allocation différentielle de loyer et le droit au logement (article 6 et annexe de l'ordonnance) : Le Tribunal Suprême pose tout d'abord un principe directeur de conciliation des normes fondamentales : le droit au logement, reconnu par l'article 11-1 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, « doit être concilié avec le droit de propriété proclamé par l'article 24 de la Constitution ». Exerçant ensuite un contrôle restreint à l'erreur manifeste d'appréciation sur les paramètres techniques retenus par le pouvoir réglementaire, le juge estime que la fixation des loyers de référence servant au calcul de l'allocation n'est pas entachée d'une telle erreur et ne méconnaît pas le droit au logement. Quant au grief tiré de l'absence d'indexation, le Tribunal juge que s'il incombe au pouvoir réglementaire de fixer annuellement les bases de calcul en tenant compte de l'évolution des loyers, aucune norme supérieure ne l'oblige à adopter un mécanisme d'indexation automatique.
En deuxième lieu, sur les pouvoirs de contrôle et d'investigation (article 8 de l'ordonnance) : Pour écarter le grief de violation des articles 21 (inviolabilité du domicile) et 22 (respect de la vie privée et familiale) de la Constitution, le Tribunal Suprême utilise la technique de l'interprétation neutralisante (ou réserve d'interprétation constructive). Il juge que les alinéas 2 et 3 de l'article 8, bien qu'autorisant la Direction de l'habitat à diligenter « toutes investigations complémentaires auprès des organismes compétents » et les services à effectuer « des contrôles à tout moment », n'ont « ni pour objet ni pour effet » d'habiliter l'administration à procéder à des perquisitions ou visites domiciliaires. Le pouvoir conféré se limite exclusivement à des « contrôles sur pièces ». De même, ce texte n'autorise pas l'obtention d'informations en violation des secrets protégés par la loi. Ainsi strictement circonscrite dans sa portée, la disposition réglementaire est jugée légale. (On notera que le Tribunal ne consacre pas de considérant autonome au grief tiré du refus ou de la suspension pour « doute persistant », rejetant implicitement cet argumentaire dans le cadre global de la légalité du dispositif).
En troisième lieu, sur l'aide nationale au logement (article 2 de l'ordonnance) : Là encore, le juge s'attache à l'objet et à l'effet réel de la norme. En mentionnant l'existence de l'aide nationale au logement (pour articuler son non-cumul avec l'allocation différentielle), l'article 2 s'est borné à prendre en compte un dispositif existant sans avoir « ni pour objet ni pour effet d'en déterminer le statut juridique ». Le pouvoir réglementaire n'a donc pas excédé sa compétence.
3. L'examen des moyens dirigés contre le seul arrêté ministériel
Pour rejeter le grief tiré du caractère lacunaire de l'arrêté ministériel n° 2000-609, le Tribunal Suprême rappelle la répartition des compétences normatives et l'applicabilité d'office des règles générales du droit administratif :
- D'une part, les critères d'identification des personnes protégées ayant été directement et intégralement fixés par les articles 3 à 7 de la loi du 28 décembre 2000, l'arrêté ministériel d'exécution n'avait pas à les préciser ;
- D'autre part, les règles gouvernant la notification et la contestation des décisions administratives de refus d'inscription relevant du « droit commun », l'auteur de l'arrêté n'était nullement tenu de les rappeler dans son texte.
C. Le dispositif
Au terme de son analyse, le Tribunal Suprême prononce une annulation très circonscrite et rejette l'essentiel du recours, tout en partageant les dépens :
« DÉCIDE :
- L'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 14712 du 28 décembre 2000 est annulé.
- Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
- Les dépens sont partagés par moitié entre les parties.
- Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 6 novembre
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif réglementaire Recours pour excès de pouvoir Disposition réglementaire prise en exécution d'une disposition législative elle-même annulée - Annulation - Défaut de délibération du Conseil de Gouvernement - Vice de procédure entachant l'acte réglementaire - Moyen manquant en droit - Défaut de consultation de la Commission mixte d'étude du problème du logement - Vice de procédure entachant l'acte réglementaire - Moyen manquant en droit - Mode de détermination de l'allocation différentielle de logement non entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, ni d'une erreur de droit Le Tribunal Suprême Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, Vu la requête, enregistrée le 27 février 2001, de l'Association des locataires de Monaco tendant à l'annulation ; 1° de l'Ordonnance Souveraine n° 14712 du 28 décembre 2000 fixant les modalités d'application de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation ; 2° de l'arrêté ministériel n° 2000-609 du 29 décembre 2000 portant application de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation, publiées au Journal de Monaco du 29 décembre 2000 ; Ce faire : Attendu que les décisions attaquées doivent être annulées pour les motifs suivants : l'annulation de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 qu'a demandée l'Association requérante par une requête enregistrée sous le numéro TS 2001-4 doit entraîner par voie de conséquence celle de l'Ordonnance souveraine et de l'arrêté ministériel pris pour son application, que l'annulation de cette loi prive de base légale, l'ordonnance et l'arrêté ont été pris sur une procédure irrégulière, car ils l'ont été, selon leurs visas, au vu de délibérations du Conseil de Gouvernement du 3 août 2000, alors que, d'une part, ils auraient dû, selon les articles 45 et 47 de la Constitution, être délibérés en Conseil de Gouvernement, et que, d'autre part, la délibération du 3 août 2000 est antérieure à la loi du 28 décembre 2000 pour l'application de laquelle ils sont pris ; ces deux textes n'ont pas été soumis préalablement, pour avis, à la Commission mixte d'étude sur le problème du logement instituée par l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1959. l'ordonnance attaquée est également entachée de vices de légalité interne : en retenant, pour l'allocation différentielle de loyer prévue par l'article 34 de la loi du 28 décembre 2000, des loyers de référence ne correspondant pas à l'augmentation des taux effectifs de loyers et en ne prévoyant pas l'indexation des loyers de référence sur les taux effectifs, ce qui est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnaît l'article 11-1 du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que les articles 21 et 22 de la Constitution ; en permettant à la Direction de l'habitat de procéder à des investigations qui sont attentatoires à la dignité humaine et à l'inviolabilité du domicile, et qui ne pouvaient être autorisées qu'en vertu d'une loi ; - en donnant un fondement réglementaire au régime de l'aide nationale au logement, exclusive de l'allocation différentielle de loyer ; - en permettant à l'Administration de refuser cette allocation en se prévalant seulement d'un doute, l'arrêté attaqué, relatif aux conditions d'établissement du registre des personnes protégées prévu par l'article 6 alinéa 1 de la loi du 28 décembre 2000, ne précise pas les critères de cette inscription et les conditions dans lesquelles le Ministre d'État peut s'opposer à celle-ci, ce qui constitue une lacune contraire aux exigences de la loi ; Vu la contre-requête enregistrée le 2 mai 2001 par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les motifs que : la loi n° 1235 du 28 décembre 2000, sur le fondement de laquelle ont été pris l'ordonnance et l'arrêté attaqués, n'encourant aucun grief d'atteinte aux libertés et droits proclamés par le titre III de la Constitution, leur donne base légale ; si l'ordonnance et l'arrêté attaqués ont été pris au vu de délibérations antérieures à la loi du 28 décembre 2000, la procédure d'élaboration de ces actes a pu être légalement commencée avant la promulgation et la publication de cette loi, dès lors que l'ordonnance a été prise le même jour que la loi et l'arrêté le lendemain ; les dispositions dont les actes attaqués assurent l'exécution, en l'occurrence les articles 6 et 34 de la loi, ont été votées dans les mêmes termes que le projet de loi n° 710, eux-mêmes puisés dans les projets n° 700 et 705, et ces projets ayant été débattus en Conseil de Gouvernement, celui-ci était à même de délibérer sur les actes réglementaires subséquents, avant même la promulgation de la loi ; la délibération du Conseil de Gouvernement avant la promulgation et l'entrée en vigueur de celle-ci est dépourvue de toute incidence sur la régularité de la procédure ; la Commission mixte d'étude du problème de logement instituée par l'Ordonnance Souveraine du 23 février 1959, n'ayant à être consultée que « sur les dispositions législatives ou réglementaires relatives aux prix des loyers », n'avait pas à l'être sur l'Ordonnance Souveraine et l'arrêté ministériel attaqués, qui ne portent pas sur le prix des loyers ; au fond, aucune disposition de la loi n° 1212 du 29 décembre 1998 ou de la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 ne prévoit la stricte indexation de l'allocation différentielle de loyer sur l'évolution des loyers résultant des mesures de réajustement ; son évolution est déterminée avant tout par référence à la valeur locative moyenne des logements, en tenant compte de la surévaluation antérieure des loyers de référence précédemment retenus pour les logements F2, F3 et F4, et de la sous-évaluation pour les logements F5 et F6 ; ni le Pacte international du 16 décembre 1966 ni l'article 21 de la Constitution n'ont de rapport avec la question technique de l'évolution des loyers de référence ; la hausse moyenne des loyers, sur deux ans, de 26 % ne peut être opposée à des loyers de référence fixés par type de logement, qui sont ceux du secteur réglementé ; les loyers de référence définis par l'Ordonnance Souveraine attaqués sont très largement supérieurs aux loyers généralement constatés sous l'empire de l'ancienne Ordonnance-loi n° 699 du 17 septembre 1959 ; les dispositions de l'article 8 de l'ordonnance attaquée, qui ont pour seul objet de vérifier sur pièces les informations relatives aux demandes d'allocation différentielle de loyer, ne prévoient aucune visite domiciliaire, fouille ou autre perquisition, qui violerait les articles 20, 21 et 22 de la Constitution ; l'ordonnance attaquée n'a pas pour objet et pour effet de donner un fondement réglementaire à l'aide nationale au logement, car elle ne la régit pas ; les critères des personnes protégées n'avaient pas à être précisés par l'arrêté ministériel attaqué car ils le sont déjà par la loi ; le pouvoir de refuser le bénéfice de l'allocation différentielle de loyer en cas de doute persistant sur la sincérité de la déclaration du demandeur est justifié par la nécessité de produire des justificatifs sincères ; Vu la réplique enregistrée le 31 mai 2001, par laquelle l'Association requérante persiste en ses conclusions, par les motifs que : les actes attaqués sont dépourvus de base légale ; ils ont été délibérés en Conseil de Gouvernement à une date où le projet de loi n'était même pas déposé ou que, s'ils ont été remaniés au vu du projet de loi n° 710 ou encore des débats du Conseil national, ils n'ont pas été délibérés en Conseil de Gouvernement ; si les dispositions des articles 6 et 34 de la loi n° 1235 reprennent les termes du projet de loi n° 710, eux-mêmes puisés dans les premières versions de projets de loi (n° 700 et n° 705), les actes d'application d'un texte ne peuvent être conçus et délibérés avant même que le projet du texte qu'ils appliquent ait été régulièrement déposé et adopté ; la commission du logement aurait dû être consultée, les conditions dans lesquelles sont définies les personnes éligibles au régime de la loi n° 1235 et déterminées les modalités d'inscription des personnes protégées portant sur le champ d'application des loyers ; l'indexation de l'allocation différentielle de loyer aurait dû être réalisée au titre de la conciliation entre droit au logement et droit de propriété ; la référence à la valeur locative moyenne des loyers est dépourvue de justification et entraîne une minoration des taux au regard de l'augmentation subie effectivement par les locataires du secteur aidé ; les investigations que permet l'article 8 de l'ordonnance attaquée comportant intrusion dans la vie privée et le domicile des locataires sont attentatoires à la dignité de la personne humaine et ne pouvaient être définies que par la loi ; la possibilité pour l'Administration de se procurer des informations auprès de tous organismes, notamment par croisement des fichiers, est attentatoire aux libertés fondamentales et ne pouvait résulter d'une Ordonnance Souveraine, la possibilité de suspendre le bénéfice de l'allocation en cas de simple doute laisse place à l'arbitraire administratif ; en prévoyant que l'allocation différentielle de loyer est versée à ceux qui ne peuvent bénéficier de l'aide nationale au logement, celle-ci se trouve dotée d'un fondement réglementaire dont elle ne disposait pas, dans des conditions qui ne justifient pas de la légalité et de l'institution de cette aide ; l'arrêté ministériel est lacunaire sur les conditions dans lesquelles le Ministre doit mettre en œuvre les critères fixés par la loi ; Vu la duplique enregistrée le 6 juillet 2001 par laquelle le Ministre d'État conclut de nouveau au rejet de la requête, par les motifs que : l'Ordonnance Souveraine et l'arrêté d'application de la loi n° 1235 ont pu être préparés avant même la discussion du projet de loi, qui, pour ne pas être encore déposé, n'en était pas moins parfaitement connu des services ; la loi votée étant conforme au projet au vu duquel les textes d'application ont été préparés, la procédure a été régulière ; la Commission mixte d'étude du problème du logement, compétente pour les dispositions relatives aux prix des loyers, n'avait pas à être consultée car l'ordonnance et l'arrêté ne sont pas relatifs au prix des loyers ; l'indexation de l'allocation différentielle de loyer n'est pas imposée par la loi et les loyers de référence ne sont pas seulement ceux de l'ex-Ordonnance-loi n° 669 du 17 septembre 1959 ; l'examen des demandes d'allocation différentielle de loyer fait ressortir que les loyers moyens par types d'appartements sont très nettement inférieurs aux loyers de référence fixés pour les années 2000 et 2001, la charge effective des locataires de ces secteurs d'habitation se trouvant d'ores et déjà entièrement prise en compte dans le calcul de l'allocation différentielle ; l'augmentation des prix des loyers est compensée largement par cette allocation sans forcément en décharger totalement les locataires ; les contrôles prévus par l'Ordonnance attaquée sont seulement des contrôles sur pièces, les informations collectées n'étant couvertes par aucun secret ; la possibilité de refuser l'allocation différentielle de logement est fondée sur l'existence d'un doute persistant, et non d'un simple doute, et ne concerne pas la suspension ou le retrait de l'allocation ; l'arrêté ministériel n'avait pas à fixer des critères qui sont déjà fixés par la loi et qui entraînent compétence liée ; Vu la triplique, déposée après autorisation du Président du Tribunal Suprême, enregistrée le 10 août 2001, par laquelle l'Association requérante persiste en ses conclusions par les motifs que : la loi finalement votée le 28 décembre 2000 n'est pas identique au projet de loi au vu duquel les textes d'application ont été préparés, ce qui entache d'irrégularité la procédure d'élaboration de ces textes ; l'Ordonnance Souveraine et l'arrêté ministériel attaqués s'insèrent dans un mécanisme juridique qui est bien relatif au prix des loyers, pour lequel la consultation de la Commission mixte d'étude du problème du logement s'imposait ; l'absence d'indexation de l'allocation différentielle de loyer fait peser la très lourde augmentation des loyers sur les locataires et non sur la société ; la charge locative effective des locataires du secteur d'habitations protégé est loin d'être prise en compte dans le calcul de l'allocation différentielle de loyer, d'autant moins que ne sera pas répercutée l'augmentation annuelle de 13 % sur cinq ans ; il en résulte une atteinte au droit au logement ; l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine attaquée confère à la Direction de l'habitat des pouvoirs d'investigations arbitraires, de visites domiciliaires et intrusions dans la vie privée ; le « doute persistant » permet non seulement de rejeter des demandes nouvelles mais de suspendre le bénéfice d'une allocation ; si le Ministre ne peut refuser l'inscription d'une personne protégée selon les articles 3, 4 et 6 de la loi, il a un pouvoir d'appréciation ; les modalités de notification et de contestation des décisions de refus d'inscription auraient dû être précisées ; Vu les ultimes observations, en réponse à la triplique, enregistrées le 14 septembre 2001, par lesquelles le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les motifs que si les articles 45 et 47 de la Constitution imposent que les ordonnances souveraines soient délibérées en Conseil de Gouvernement, ils ne précisent pas les modalités de cette délibération, qui peut intervenir en quelque état que ce soit de la procédure législative ; les projets successifs de la loi ont tous été rédigés dans les mêmes termes au moins en ce qui concerne les dispositions déterminant le contenu des actes attaqués, comme le montre notamment le projet 705 qui est versé aux débats à titre d'illustration ; la Commission du logement n'avait pas à être consultée ; les loyers de référence devant être fixés annuellement, il n'y avait pas à fonder sur de simples hypothèses l'indexation de l'allocation différentielle de loyer ; il n'est prévu que des contrôles sur pièces ; l'arrêté ministériel n'avait pas à préciser des critères qui sont entièrement définis par la loi ; Vu les décisions attaquées ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la loi n° 1235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ; Vu le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966, et notamment son article 11-1, rendu exécutoire par l'Ordonnance Souveraine n° 1330 du 12 février 1998 ; Vu la Constitution ; Vu l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance du 8 octobre 2001, par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du Tribunal Suprême du 6 novembre 2001 ; Ouï M. Pierre Delvolvé, membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Lyon-Caen, avocat aux Conseils, pour l'Association des locataires de Monaco ; Ouï Maître Molinié, avocat aux Conseils, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Procureur Général en ses conclusions ; Sur les moyens dirigés à la fois contre l'Ordonnance Souveraine et contre l'arrêté ministériel : Sur le moyen tiré du défaut de base légale : Considérant que, par une décision en date de ce jour, le Tribunal Suprême a rejeté la requête en annulation dirigée contre la loi n° 1235 du 28 décembre 2000, à l'exception de l'alinéa 2 de l'article 6 dont il a prononcé l'annulation ; que, par suite, l'Association requérante n'est pas fondée à soutenir que l'Ordonnance Souveraine et l'arrêté ministériel attaqués sont privés de base légale, à l'exception de celles de leurs dispositions qui trouvent leur fondement dans l'alinéa 2 de l'article 6 ; que l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine attaquée a été pris pour l'application de l'alinéa 2 de l'article 6 ; que l'annulation de cet alinéa doit entraîner en conséquence celle de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine attaquée, Sur le moyen tiré de l'irrégularité de la délibération du Conseil de Gouvernement : Considérant que les dispositions de la loi du 28 décembre 2000 pour l'application desquelles ont été pris respectivement le 28 décembre 2000 et le 29 décembre 2000 l'Ordonnance Souveraine et l'arrêté ministériel attaqués figuraient déjà dans un projet de loi au regard duquel ces actes ont pu faire l'objet d'une délibération du Conseil de Gouvernement le 3 août 2000 ; que, dans ces conditions, ils n'avaient pas à faire l'objet d'une nouvelle délibération après l'entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2000 ; que le moyen tiré de l'irrégularité de la délibération du Conseil de Gouvernement n'est pas fondé et doit être rejeté ; Sur le moyen tiré de l'absence de consultation de la Commission mixte d'étude du problème de logement : Considérant que, selon l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 1959 du 23 février 1959 qui crée cette commission, celle-ci « sera obligatoirement consultée, donnera son avis et formulera des suggestions en matière de logement : ... b) sur les dispositions législatives ou réglementaires relatives aux prix des loyers » ; que, si l'Ordonnance Souveraine et l'arrêté ministériel attaqués se rapportent aux conditions de location de locaux à usage d'habitation, ils ne comportent pas de dispositions relatives aux prix des loyers ; que, dès lors, le moyen tiré du défaut de consultation de cette Commission n'est pas fondé et doit être rejeté ; Sur les moyens dirigés contre l'Ordonnance Souveraine seule ; Sur les moyens relatifs aux dispositions de l'article 6 et de l'annexe déterminant l'allocation différentielle de loyer, tirés de la méconnaissance du droit au logement comme étant fondées sur un niveau insuffisant du loyer de référence et comme ne comportant pas d'indexation : Considérant que le droit au logement reconnu par l'article 11-1 du Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels susvisé doit être concilié avec le droit de propriété proclamé par l'article 24 de la Constitution ; Considérant que la fixation des loyers de référence servant au calcul de l'allocation différentielle de loyer n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation et n'a pas méconnu le droit au logement ; que, s'il appartient au pouvoir réglementaire de fixer chaque année les bases de calcul de l'allocation différentielle de loyer en tenant compte de l'évolution des loyers, il n'est pas tenu d'adopter des mesures d'indexation ; que les moyens relatifs à l'allocation différentielle de loyer ne sont pas fondés et doivent être rejetés ; Sur le moyen relatif à l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine, tiré de la violation de l'article 21 de la Constitution, garantissant l'inviolabilité du domicile, et de l'article 22, garantissant le respect de la vie privée et familiale : Considérant que les alinéas 2 et 3 de l'article 8 de l'Ordonnance Souveraine, en permettant à la Direction de l'Habitat de diligenter toutes investigations complémentaires auprès des organismes compétents, et aux autres services compétents d'effectuer des contrôles à tout moment, n'ont ni pour objet ni pour effet d'habiliter la Direction de l'Habitat et les autres services compétents à procéder à des perquisitions et visites domiciliaires, mais seulement à des contrôles sur pièces ; qu'ils ne les autorisent pas non plus à obtenir des organismes compétents des informations en méconnaissance des secrets protégés par la loi ; que les moyen n'est pas fondé et doit être rejeté ; Sur le moyen relatif à l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine, tiré de la méconnaissance des limites du pouvoir réglementaire en ce qu'il donne un fondement à l'aide nationale au logement : Considérant que l'article 2 de l'Ordonnance Souveraine, en tenant compte de l'existence de l'aide nationale au logement, n'a eu ni pour objet ni pour effet d'en déterminer le statut juridique ; que le moyen n'est pas fondé et doit être rejeté ; Sur les moyens dirigés contre l'arrêté ministériel seul, tirés de l'absence de précision sur les critères d'identification des personnes protégées et sur les modalités de notification et de contestation des refus d'inscription : Considérant d'une part que les critères permettant l'identification des personnes protégées ont été fixés par les articles 3 à 7 de la loi du 28 décembre 2000 ; qu'ils n'avaient pas à être précisés par arrêté ministériel ; d'autre part que, les conditions de notification et de contestation des refus d'inscription étant régies par le droit commun, l'arrêté ministériel, n'avait pas à les rappeler ; que les moyens ne sont pas fondés et doivent être rejetés ; DÉCIDE :