Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 novembre 2001, n° 26864
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 novembre 2001, n° 26864 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2001/11-07-26864))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre de la réalisation d'un ouvrage d'envergure sur le territoire monégasque : les travaux de construction du Centre Culturel et des expositions dénommé « Forum Grimaldi ».
Pour les besoins de cette opération de travaux publics, un marché public a été conclu et notifié le 10 août 1998 à la société dénommée Compagnie française Eiffel construction métallique. Aux termes de cet engagement contractuel, l'entreprise s'est vue confier la réalisation du lot n° 3A, spécifiquement intitulé « Charpente métallique - structure tridimensionnelle ». L'exécution de ce marché était régie par un ensemble de stipulations contractuelles, au premier rang desquelles figurait un cahier des clauses et conditions générales organisant notamment les modalités de règlement des différends financiers susceptibles de naître entre le titulaire du marché et l'administration contractante au cours du chantier.
Au fil de l'avancement des opérations de construction de la charpente métallique et de sa structure tridimensionnelle, la Compagnie française Eiffel construction métallique a estimé que l'exécution normale de ses prestations contractuelles se trouvait gravement perturbée par la survenance de diverses difficultés techniques et matérielles. Selon l'analyse développée par l'entreprise titulaire du lot n° 3A, ces difficultés revêtaient le caractère de sujétions imprévues, c'est-à-dire d'obstacles matériels imprévisibles lors de la conclusion du contrat et extérieurs à la volonté des parties, lesquels l'avaient contrainte à mettre en œuvre des techniques plus onéreuses que celles initialement envisagées ou à procéder à la réalisation de travaux supplémentaires non prévus dans l'économie initiale du marché.
La société requérante a ainsi dressé un inventaire précis et chiffré des différents chefs de préjudices qu'elle soutenait avoir subis au cours de l'exécution du chantier du « Forum Grimaldi ». Ces surcoûts s'articulaient autour de sept postes distincts, tous évalués hors taxes :
- Premièrement, un poste majeur d'un montant de 3 533 315 francs résultant de la nécessité de procéder à une modification de la méthode de montage de la structure métallique ;
- Deuxièmement, une somme de 415 875 francs correspondant aux difficultés inhérentes à l'état général du chantier ;
- Troisièmement, un surcoût évalué à 1 349 344 francs généré par les opérations spécifiques de contrôle des nœuds moulés composant la structure ;
- Quatrièmement, une dépense supplémentaire de 132 525 francs imputée aux contraintes particulières du site d'implantation de l'ouvrage ;
- Cinquièmement, une charge financière de 630 740 francs relative aux opérations de contrôle des soudures ;
- Sixièmement, un montant de 939 840 francs exposé au titre des mesures d'accélération imposées pour le déroulement des travaux ;
- Septièmement, enfin, une somme de 379 187 francs réclamée au titre d'une erreur matérielle ainsi que de divers frais financiers.
L'addition de ces différents postes de réclamation faisait apparaître, selon le décompte présenté dans l'exposé des moyens de la requête, un total mentionné à hauteur de 7 389 826 francs hors taxes, bien que les conclusions formelles aux fins d'indemnisation aient arrêté la demande principale de condamnation pécuniaire à la somme précise de 7 380 826 francs hors taxes.
Face à ces surcoûts qu'elle refusait de conserver à sa charge définitive, la Compagnie française Eiffel construction métallique a entrepris de mettre en œuvre la procédure de réclamation administrative préalable instituée par le cahier des clauses et conditions générales applicable au marché. Dans un premier temps, se conformant aux prescriptions de l'article 50 dudit cahier, l'entreprise a formulé ses réclamations indemnitaires auprès du maître d'œuvre, puis auprès de l'ingénieur en chef. Ces démarches initiales n'ayant donné lieu à aucune réponse de la part de ces autorités techniques, la société titulaire du marché a franchi l'étape procédurale suivante prévue par les stipulations contractuelles.
En application des dispositions de l'article 51 du même cahier des clauses et conditions générales, la Compagnie française Eiffel construction métallique a formalisé, en date du 10 août 2000, une réclamation officielle adressée à l'ingénieur en chef aux fins de transmission au Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Cette réclamation tendait expressément à l'octroi d'une indemnité destinée à réparer l'intégralité du préjudice financier qu'elle estimait avoir subi du fait des sujétions imprévues rencontrées lors de l'exécution du lot n° 3A.
Toutefois, le Ministre d'État a gardé le silence sur cette réclamation transmise le 10 août 2000. L'écoulement d'un délai de plus de quatre mois sans qu'aucune réponse expresse ne soit notifiée à l'entreprise a fait naître, conformément aux règles régissant le contentieux administratif monégasque, une décision implicite de rejet de la demande d'indemnisation. C'est précisément cette décision administrative négative qui a cristallisé le litige et conduit l'entreprise à saisir la juridiction suprême de l'ordre administratif.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Prenant acte du refus implicite opposé par l'autorité gouvernementale, la Compagnie française Eiffel construction métallique a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par le dépôt d'une requête enregistrée au greffe général le 12 février 2001. Pour assurer la défense de ses intérêts lors de l'audience publique, la société requérante était représentée par Maître Michel, suppléant Maître Renaud Dubois, avocat à la Cour d'appel de Paris.
Aux termes de sa requête introductive d'instance, la société demanderesse formulait deux chefs de conclusions étroitement liés, articulant une demande d'annulation et une demande pécuniaire :
- En premier lieu, elle sollicitait l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé pendant plus de quatre mois par le Ministre d'État sur sa réclamation du 10 août 2000 présentée sur le fondement de l'article 51 du cahier des clauses et conditions générales ;
- En second lieu, et par voie de conséquence, elle demandait au Tribunal Suprême de prononcer la condamnation de l'État de Monaco à lui verser, d'une part, une indemnité principale de 7 380 826 francs hors taxes en réparation de son préjudice, et, d'autre part, une somme de 80 000 francs au titre des frais irrépétibles engagés pour les besoins de l'instance.
Au soutien de ses prétentions, la Compagnie française Eiffel construction métallique développait une argumentation de fond reposant intégralement sur les principes gouvernant le droit des contrats administratifs et, plus spécifiquement, sur la théorie jurisprudentielle des sujétions imprévues. Elle soutenait qu'en vertu de cette théorie, le titulaire d'un marché public dispose d'un droit à être intégralement indemnisé des surcoûts qui résultent pour lui de sujétions présentant le double caractère d'être imprévisibles au moment de la conclusion du contrat et extérieures aux parties contractantes, dès lors que ces sujétions ont impliqué le recours à des techniques d'exécution plus onéreuses ou ont rendu nécessaire la réalisation de travaux supplémentaires. Appliquant cette grille de lecture théorique aux faits de l'espèce, la requérante affirmait que de telles sujétions avaient effectivement affecté l'exécution du marché notifié le 10 août 1998 pour le chantier du « Forum Grimaldi », justifiant ainsi l'allocation de l'indemnité réclamée après l'accomplissement régulier mais infructueux des procédures préalables prévues aux articles 50 et 51 du cahier des clauses et conditions générales.
En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Sabarrato, avocat-défenseur pour l'État de Monaco, a déposé une contre-requête enregistrée au greffe général le 13 avril 2001. La stratégie défensive de l'administration monégasque s'est structurée de manière classique en deux volets hiérarchisés, opposant à titre principal une exception d'incompétence juridictionnelle et discutant, à titre purement subsidiaire, le bien-fondé des réclamations financières de l'entreprise.
À titre principal, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête comme ayant été portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. L'argumentation développée au soutien de ce déclinatoire de compétence reposait sur l'analyse de la nature juridique du litige et sur la délimitation constitutionnelle des attributions du Tribunal Suprême. Selon l'État de Monaco, la demande d'indemnité formulée par la Compagnie française Eiffel construction métallique se rattachait directement et exclusivement à l'exécution d'un marché de travaux publics. Or, un tel différend contractuel relève par nature de la compétence du juge du contrat. Il ne saurait, dès lors, être soumis au Tribunal Suprême, lequel, en vertu des dispositions limitatives de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque, ne dispose d'une compétence d'attribution en matière administrative que pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir ainsi que des demandes d'indemnité qui résultent directement de l'excès de pouvoir constaté.
À titre subsidiaire, pour le cas où le Tribunal Suprême aurait néanmoins retenu sa compétence, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme étant dépourvue de tout fondement au fond. Le mémoire en défense s'attachait ainsi à réfuter point par point la réalité et l'imputabilité à l'administration des surcoûts invoqués par l'entreprise :
- S'agissant du poste le plus important, relatif à la modification de la méthode de montage de la charpente, l'administration faisait valoir que la compagnie requérante avait elle-même proposé cette modification sans jamais assortir sa proposition de la moindre réserve quant à un éventuel allongement des délais d'exécution ou à l'apparition d'un surcoût financier ;
- Concernant les difficultés liées à l'état du chantier, et plus particulièrement le retard pris dans la réalisation du revêtement définitif du sol, le Ministre d'État soutenait que cette circonstance n'avait matériellement pas pu gêner l'entreprise dans l'avancement normal de ses propres travaux ;
- Enfin, s'agissant des frais importants engendrés par le contrôle des nœuds moulés, la défense gouvernementale exposait que l'exigence formulée par le maître d'œuvre de recourir à un contrôle extérieur avait été directement motivée par le constat préalable d'une défaillance du système d'autocontrôle interne de la Compagnie Eiffel. Selon l'administration, l'entreprise ne s'était pas conformée aux stipulations techniques du marché, et ce en dépit des observations formelles qui lui avaient été adressées par la maîtrise d'œuvre dès que cette dernière avait eu connaissance des résultats défectueux des premiers contrôles.
L'instruction de l'affaire s'est poursuivie jusqu'à l'établissement d'un procès-verbal de clôture en date du 31 mai 2001. Par une ordonnance prise le 26 juin 2001, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience du 7 novembre 2001. Lors de cette séance plénière, le Tribunal a successivement entendu Monsieur Michel Bernard, membre du Tribunal Suprême, en la lecture de son rapport, les avocats des deux parties en leurs plaidoiries respectives, ainsi que Monsieur le Procureur général en ses conclusions, avant de mettre l'affaire en délibéré.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême par la Compagnie française Eiffel construction métallique, confrontée à l'exception d'incompétence soulevée à titre principal par le Ministre d'État, posait une question fondamentale de répartition des compétences juridictionnelles au sein de l'ordre juridique monégasque, à la frontière du contentieux de l'excès de pouvoir et du contentieux contractuel de pleine juridiction.
Le problème juridique soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême pouvait se formuler de la manière suivante : le titulaire d'un marché de travaux publics est-il recevable à saisir le Tribunal Suprême, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, d'un recours en annulation pour excès de pouvoir dirigé contre la décision administrative implicite par laquelle le Ministre d'État a rejeté sa réclamation préalable tendant à l'octroi d'une indemnité pour sujétions imprévues, ainsi que d'une demande de condamnation pécuniaire corrélative, ou un tel litige relève-t-il, par sa nature même, de la compétence exclusive du juge du contrat, à savoir les juridictions judiciaires de droit commun ?
En d'autres termes, il s'agissait pour la Haute Juridiction de déterminer si le refus opposé par une autorité administrative à une demande d'indemnisation formulée par son cocontractant en cours ou en fin d'exécution d'un marché public constitue une décision administrative susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (et d'ouvrir droit, par voie de conséquence, au contentieux indemnitaire accessoire prévu par la Constitution), ou si cet acte demeure indissociablement lié au cadre contractuel dont il émane, faisant ainsi obstacle à la compétence d'attribution du juge de l'excès de pouvoir au profit de celle du juge naturel de l'exécution du contrat.
Cette interrogation mettait directement en jeu l'interprétation de l'article 90 B 1° de la Constitution de la Principauté de Monaco, texte fondamental qui définit et circonscrit la compétence du Tribunal Suprême lorsqu'il statue en matière administrative, en le confrontant aux principes gouvernant l'organisation judiciaire monégasque tels qu'issus notamment de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 visée par la décision.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher cette question de compétence, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande sobriété formelle, structuré selon un syllogisme juridique rigoureux qui fait l'économie de tout examen au fond des prétentions indemnitaires de l'entreprise requérante. La motivation de l'arrêt s'articule en deux considérants successifs qui posent la norme constitutionnelle de référence avant de procéder à la qualification juridique précise de l'objet du litige.
Dans un premier temps, le Tribunal Suprême énonce la majeure de son syllogisme en rappelant les termes exacts de la disposition constitutionnelle qui fonde et limite tout à la fois son office de juge administratif. Il cite ainsi textuellement l'article 90 de la Constitution :
« B - En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement : 1° sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent... ».
Ce rappel liminaire permet de mettre en évidence l'architecture spécifique du contentieux administratif devant le Tribunal Suprême. D'une part, la compétence de cette juridiction en matière administrative est une compétence d'attribution, strictement cantonnée par le texte constitutionnel au « recours en annulation pour excès de pouvoir » dirigé contre des actes administratifs unilatéraux (décisions des autorités administratives et ordonnances souveraines d'exécution des lois). D'autre part, si le Tribunal Suprême dispose bien d'une compétence en matière indemnitaire, celle-ci n'est ni générale ni autonome : le texte constitutionnel précise expressément qu'elle ne porte que sur « l'octroi des indemnités qui en résultent », le pronom « en » renvoyant directement aux recours en annulation pour excès de pouvoir. Ainsi, la compétence indemnitaire du Tribunal Suprême est rigoureusement subordonnée à sa compétence d'annulation ; il ne peut allouer de dommages-intérêts que pour autant que le préjudice invoqué découle d'une illégalité constitutive d'un excès de pouvoir qu'il lui appartient de censurer.
Dans un second temps, le Tribunal Suprême procède à l'analyse concrète de la requête dont il est saisi afin de vérifier si elle entre dans le champ d'application ainsi délimité de l'article 90 B 1° de la Constitution. Au-delà de l'habillage procédural donné par la Compagnie française Eiffel construction métallique à sa demande — laquelle avait habilement formulé des conclusions en annulation contre la décision implicite du Ministre d'État pour tenter d'attraire le litige financier devant le juge de l'excès de pouvoir —, la Haute Juridiction s'attache à identifier la substance réelle du différend.
Le Tribunal relève ainsi que la requête « tend à l'annulation d'une décision du Ministre d'État lui refusant une indemnité en raison de sujétions imprévues lors de l'exécution d'un marché de travaux publics dont elle était titulaire ». Ce constat factuel et procédural conduit immédiatement le juge à qualifier la nature juridique du litige : il s'agit d'un différend « qui se rattache à l'exécution du marché ».
C'est sur le fondement de ce rattachement matériel et fonctionnel à l'exécution contractuelle que le Tribunal Suprême fonde sa solution d'incompétence. Dès lors que la décision attaquée n'est que la réponse négative de l'administration contractante à une réclamation financière présentée par son cocontractant sur le terrain de l'exécution du marché public (en l'occurrence selon la procédure prévue aux articles 50 et 51 du cahier des clauses et conditions générales et sur le fondement de la théorie des sujétions imprévues), cet acte ne constitue pas une décision administrative détachable susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir. Comme l'indique le sommaire de la décision en parfaite cohérence avec les visas de l'arrêt (qui mentionnent expressément l'article 12 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 portant organisation judiciaire), une telle décision est non détachable du marché public.
La conséquence qu'en tire le Tribunal Suprême est dès lors inéluctable et formulée en des termes de principe : un tel litige « relève, par sa nature, de la compétence du juge du contrat et ne peut faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême en application des dispositions précitées de l'article 90 de la Constitution ».
Par cette motivation concise mais décisive, la Haute Juridiction accueille pleinement l'exception d'incompétence soulevée à titre principal par le Ministre d'État. En jugeant que le litige ne peut faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, le Tribunal Suprême ferme simultanément la voie à la demande d'indemnisation de 7 380 826 francs hors taxes : faute de recours pour excès de pouvoir recevable, il ne saurait y avoir d'indemnité « qui en résulte » au sens de l'article 90 B 1° de la Constitution. Le juge de l'excès de pouvoir s'efface ainsi intégralement devant le juge naturel du contrat.
### C. Le dispositif
En conclusion de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant, reproduit dans son exactitude formelle :
> « DÉCIDE :
> - La requête de la Compagnie française Eiffel construction métallique est rejetée comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître.
> - Les dépens sont mis à la charge de la Compagnie française Eiffel construction métallique.
> - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt rendu le 7 novembre 2001 par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Compagnie française Eiffel construction métallique c/ Ministre d'État* constitue une décision de principe majeure pour la compréhension de l'architecture du contentieux administratif en Principauté de Monaco et, plus particulièrement, du régime contentieux applicable aux contrats et marchés publics. La portée fondamentale de cette décision résulte de la confrontation entre l'unité de juridiction qui caractérise le système judiciaire monégasque de droit commun et l'existence d'une juridiction constitutionnelle et administrative suprême dotée d'une compétence d'attribution strictement délimitée.
Pour saisir pleinement le sens et la portée de cet arrêt, il convient de le replacer à la lumière des textes fondamentaux que le Tribunal Suprême a pris soin de