Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 2002, n° 26869

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 février 2002, n° 26869 (Lire sur source officielle)

La présente ordonnance rendue le 12 février 2002 par le Président du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, M. Roland Drago, illustre avec une remarquable concision les mécanismes procéduraux régissant l'extinction anticipée de l'instance dans le cadre du contentieux administratif monégasque. Bien que le texte de la décision soit d'une extrême brièveté — caractéristique propre aux décisions de donné acte de désistement —, il n'en révèle pas moins l'articulation rigoureuse des règles d'organisation et de fonctionnement de la haute juridiction monégasque, telles qu'issues de l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963.

En matière de recours en annulation dirigé contre des actes administratifs individuels, l'office du juge constitutionnel et administratif monégasque se trouve strictement délimité par l'étendue de la saisine des parties. Dès lors que le requérant manifeste de manière non équivoque sa volonté de renoncer à l'instance qu'il a lui-même introduite, et que cette renonciation ne comporte aucune réserve susceptible d'en altérer la portée, la juridiction se trouve dessaisie du fond du litige. L'intérêt majeur de cette décision réside dans la mise en œuvre des prérogatives propres du Président du Tribunal Suprême, habilité par l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 à constater, par voie d'ordonnance présidentielle et sans qu'il soit besoin de réunir la formation collégiale de jugement, l'extinction de l'action contentieuse par l'effet d'un désistement pur et simple dûment accepté par l'autorité administrative défenderesse.

L'examen approfondi de cette ordonnance présidentielle commande d'analyser, dans un premier temps, la genèse factuelle et la séquence procédurale ayant conduit à l'abandon des prétentions initiales du requérant (I), avant d'étudier la qualification juridique opérée par le Président du Tribunal Suprême ainsi que la solution qui en découle (II), pour enfin dégager la portée théorique et les implications pratiques de cette jurisprudence constante pour les praticiens du droit public monégasque (III).

I. Le contexte factuel et procédural

L'affaire ayant donné lieu à l'ordonnance du 12 février 2002 s'inscrit dans le cadre classique du contentieux de l'excès de pouvoir devant le Tribunal Suprême, mettant aux prises un particulier résidant dans la Principauté et la plus haute autorité exécutive de l'État monégasque. Si la trame factuelle demeure largement occultée par l'issue purement procédurale du litige (A), le déroulement de l'instance révèle en revanche un respect scrupuleux du contradictoire et des formes prescrites jusqu'à la clôture de l'instruction (B).

A. Les faits à l'origine du litige

Comme il est d'usage dans les décisions juridictionnelles se bornant à prendre acte d'un désistement intervenu en cours d'instance, l'ordonnance commentée se montre particulièrement laconique quant à la substance matérielle du différend ayant opposé les parties. Le texte de la décision nous renseigne uniquement sur l'identité et la domiciliation du requérant, M. D. A., lequel demeure à Monaco (l'adresse exacte étant occultée dans la publication officielle).

À l'origine du contentieux se trouve une série de quatre décisions administratives émanant de l'exécutif monégasque, adoptées successivement sur une période s'étendant sur plus d'une année :

• une première décision administrative en date du 19 juillet 2000 ;
• une deuxième décision administrative en date du 4 avril 2001 ;
• une troisième décision administrative en date du 14 août 2001 ;
• une quatrième et dernière décision administrative en date du 18 septembre 2001.

La nature exacte de ces quatre mesures successives, leur objet matériel (police administrative, fonction publique, urbanisme, ou encore matière sociale ou fiscale), ainsi que les motifs de droit et de fait qui les sous-tendaient ne sont nullement exposés dans les visas ou les motifs de l'ordonnance (non précisé dans la décision). Tout juste le chapeau analytique accompagnant la décision permet-il de confirmer que le litige relevait du « Contentieux administratif » et portait plus spécifiquement sur un « Recours en annulation » dirigé contre un « Acte administratif individuel » (ou, plus exactement en l'espèce, une pluralité d'actes administratifs individuels).

On peut néanmoins déduire de la chronologie rapprochée des actes attaqués — particulièrement ceux des 14 août et 18 septembre 2001 — et de l'introduction de la requête dès le mois d'octobre 2001, que M. D. A. entendait contester un ensemble de mesures individuelles lui faisant grief, probablement liées entre elles par un rapport de connexité ou constituant les étapes successives d'une même procédure administrative individuelle menée par les services placés sous l'autorité du Ministre d'État.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Si l'arrière-plan factuel reste dans l'ombre, la chronologie procédurale de l'affaire est en revanche retracée avec une grande précision par les visas de l'ordonnance présidentielle, offrant un tableau complet du déroulement d'une instruction devant le Tribunal Suprême avant qu'elle ne s'achève par un désistement.

En premier lieu, il convient de relever une particularité notable tenant à la représentation en justice du requérant. Préalablement à l'introduction même du recours, M. D. A. a bénéficié d'une mesure permettant d'assurer l'effectivité de son droit d'accès au juge : par une ordonnance rendue le 8 octobre 2001 par le Premier Président de la Cour d'appel de Monaco, Maître Frédéric Sangiorgio, avocat-défenseur, a été « désigné d'office à titre de postulant » pour représenter les intérêts du requérant. Cette désignation d'office témoigne de la garantie accordée au justiciable monégasque pour satisfaire à l'obligation du ministère d'avocat-défenseur devant la haute juridiction.

Fort de cette désignation, Maître Frédéric Sangiorgio a déposé, le 12 octobre 2001, soit quatre jours seulement après l'ordonnance du Premier Président de la Cour d'appel, une requête introductive d'instance au nom de M. D. A. devant le Tribunal Suprême. Les prétentions initiales du requérant tendaient formellement à « l'annulation des décisions administratives du 19 juillet 2000, du 4 avril 2001, du 14 août 2001 et 18 septembre 2001 ».

Dès l'enregistrement de cette requête, la mécanique procédurale régie par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 s'est enclenchée avec célérité :

1. La désignation du rapporteur : Par une ordonnance en date du 17 octobre 2001, soit cinq jours après le dépôt du recours, le Président du Tribunal Suprême a nommé M. Delvolvé, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur chargé de diriger l'instruction de l'affaire.
2. La défense de l'administration : Conformément au principe du contradictoire et aux délais impartis par les textes organiques, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par son avocat-défenseur, Maître Karczag-Mencarelli, a déposé une contre-requête le 17 décembre 2001, soit exactement deux mois après la désignation du rapporteur. Bien que le contenu des moyens de défense développés dans cette contre-requête ne soit pas reproduit (non précisé dans la décision), il est manifeste que l'argumentation soulevée par l'État — qu'elle ait porté sur d'éventuelles fins de non-recevoir (telles que la tardiveté à l'égard des décisions les plus anciennes de juillet 2000 et avril 2001) ou sur le bien-fondé des mesures attaquées — ou encore une évolution extra-juridictionnelle de la situation du requérant, a exercé une influence déterminante sur la suite de l'instance.
3. Le tournant procédural de la réplique : Disposant d'un délai d'un mois pour répliquer à la contre-requête ministérielle, le conseil du requérant, Maître Sangiorgio, a déposé le 18 janvier 2002 un acte intitulé « réplique et requête en désistement » au nom de M. D. A. C'est par cet acte procédural hybride que le requérant a exprimé sa volonté de mettre un terme à l'instance tout en formulant possiblement certaines observations ou conclusions accessoires dans le corps de sa réplique.
4. L'acceptation du défendeur : Informé de cette volonté de renonciation, le Ministre d'État, par le ministère de Maître Karczag-Mencarelli, a déposé une « acceptation de désistement » dès le 25 janvier 2002, soit sept jours seulement après le dépôt de la réplique.
5. La clôture de l'instruction : L'échange des mémoires étant ainsi parvenu à son terme, le Greffier en Chef du Tribunal Suprême a dressé le procès-verbal de clôture le 1er février 2002. Enfin, conformément aux prescriptions régissant la procédure devant la juridiction suprême, Monsieur le Procureur Général a été appelé à formuler son avis sur le dossier.

C'est en cet état de la procédure que l'affaire a été soumise à l'examen de M. Roland Drago, Président du Tribunal Suprême, assisté de son Greffier, en vue du prononcé de l'ordonnance du 12 février 2002.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Saisi d'une requête en annulation suivie, au stade de la réplique, d'une demande de désistement acceptée par la partie adverse, le Président du Tribunal Suprême devait déterminer les conséquences juridiques et procédurales de cet accord des volontés sur le sort de l'instance et des éventuelles conclusions subsistantes (A). Par une motivation d'une grande sobriété, il qualifie la nature du désistement pour écarter tout examen au fond (B), avant de prononcer les mesures d'extinction de l'instance et d'imputation des frais dans son dispositif (C).

A. Le problème juridique posé

La question de droit soumise au Président du Tribunal Suprême comportait une double dimension, à la fois substantielle (quant à la portée de l'acte de procédure du requérant) et organique (quant à la compétence pour statuer).

En premier lieu, il s'agissait de savoir quelle qualification juridique devait être attribuée à l'acte déposé le 18 janvier 2002 par le requérant, intitulé « réplique et requête en désistement », et quelles en étaient les conséquences sur l'office du juge. Plus précisément, dès lors qu'un requérant dépose un mémoire combinant une « réplique » — susceptible de contenir diverses conclusions ou argumentations (« ses autres conclusions ») — et une « requête en désistement », comment le juge administratif doit-il articuler ces éléments ? La renonciation à l'instance présente-t-elle un caractère conditionnel ou, au contraire, un caractère « pur et simple » privant d'objet l'examen de toute autre prétention formulée par le demandeur ?

En second lieu, sur le terrain de la compétence interne au sein de la haute juridiction, se posait la question de savoir si les conditions légales posées par l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et spécialement son article 27, étaient réunies pour permettre au Président du Tribunal Suprême de statuer seul, par voie d'ordonnance, pour donner acte de ce désistement et régler le sort des dépens, après avis du Procureur Général et clôture de l'instruction.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Président Roland Drago repose sur un syllogisme juridique d'une rigueur absolue, ancré dans les textes fondamentaux régissant la justice constitutionnelle et administrative à Monaco.

Dans un premier temps, le juge fonde sa compétence normative en visant expressément deux textes majeurs :

• d'une part, « l'Ordonnance Constitutionnelle du 17 décembre 1962 », texte fondateur qui institue et consacre le rôle du Tribunal Suprême tant en matière constitutionnelle qu'en matière de contentieux administratif (notamment par son article 90) ;
• d'autre part, « l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment son article 27 ». La mention expresse de cet article 27 est fondamentale : c'est cette disposition spécifique qui confère au Président du Tribunal Suprême le pouvoir propre de régler par ordonnance certains incidents ou modes d'extinction de l'instance, au premier rang desquels figure le donné acte de désistement, allégeant ainsi le rôle des formations collégiales de jugement.

Dans un second temps, l'ordonnance procède à l'appréciation souveraine de la portée de l'acte déposé par le requérant le 18 janvier 2002. Le premier considérant énonce ainsi : « Considérant que le désistement de M. D. A. est pur et simple ; qu'il n'y a donc pas lieu de statuer sur ses autres conclusions ; »

Ce motif, bien que lapidaire, est particulièrement riche d'enseignements au regard de la formulation des visas. En effet, les visas mentionnaient le dépôt d'une « réplique et requête en désistement ». La présence du terme « réplique » et la référence faite dans le considérant aux « autres conclusions » de M. D. A. indiquent que le mémoire du 18 janvier 2002 (ou la requête initiale non entièrement abandonnée dans sa lettre) comportait des demandes additionnelles ou subsidiaires (par exemple, des conclusions relatives aux frais, à des mesures d'instruction, ou des arguments sur le fond du droit).

Toutefois, le Président du Tribunal Suprême relève que la volonté de se désister manifestée par M. D. A. présente un caractère « pur et simple ». En droit processuel administratif, un désistement est qualifié de pur et simple lorsqu'il n'est assorti d'aucune condition suspensive ou résolutoire et qu'il exprime une renonciation totale et sans réserve au bénéfice de l'instance engagée (voire à l'action). Par une relation de cause à effet directe, marquée par la conjonction « donc », le juge en tire la conséquence logique implacable : le désistement pur et simple anéantit rétroactivement la saisine de la juridiction quant au principal, ce qui entraîne par voie de conséquence un non-lieu à statuer sur l'ensemble des « autres conclusions » présentées par le requérant. Celles-ci deviennent sans objet du seul fait que le demandeur renonce au litige principal.

Dans un troisième et dernier temps, ayant constaté la régularité formelle de la procédure — notamment l'acceptation expresse du désistement par le Ministre d'État le 25 janvier 2002, rendant le désistement parfait et irrévocable dès lors qu'une contre-requête avait été déposée au fond —, le Président conclut dans son second considérant : « Considérant qu'il convient de donner à M. D. A. acte de son désistement ; »

Le juge ne « prononce » pas le désistement (lequel est l'œuvre de la volonté des parties), mais il en « donne acte », c'est-à-dire qu'il constate officiellement et revêt de l'autorité de la chose jugée l'accord intervenu pour éteindre l'instance, tout en tirant d'office la conséquence légale relative à la charge des dépens.

C. Le dispositif

Conformément à la tradition rédactionnelle des ordonnances présidentielles du Tribunal Suprême, le dispositif découle directement des deux considérants précités et se décline en trois chefs distincts :

« DÉCIDONS :

• Il est donné acte du désistement de M. D. A. ;
• Les dépens sont mis à la charge de M. D. A. ;
• Expédition de la présente Ordonnance sera transmise au Ministre d'État et à M. D. A.. »

Chacun de ces trois tirets remplit une fonction processuelle précise :

1. Le premier chef constate officiellement l'extinction de l'instance engagée le 12 octobre 2001 contre les quatre décisions administratives des 19 juillet 2000, 4 avril 2001, 14 août 2001 et 18 septembre 2001.
2. Le deuxième chef règle la question financière de l'instance en mettant l'intégralité des dépens à la charge du requérant qui se désiste, M. D. A., conformément au principe général selon lequel la partie qui renonce à son recours est réputée succombante aux fins de l'imputation des frais de justice.
3. Le troisième chef ordonne la mesure d'exécution administrative et greffière indispensable à l'opposabilité de la décision, à savoir la transmission d'une expédition officielle de l'ordonnance aux deux parties à l'instance : l'autorité exécutive défenderesse (le Ministre d'État) et le requérant (M. D. A.).

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

Bien qu'elle se présente sous les traits d'une décision de pure forme mettant fin à un litige individuel sans trancher de question de fond relative à la légalité administrative, l'ordonnance rendue le 12 février 2002 par le Président Roland Drago s'inscrit pleinement dans la tradition juridique franco-monégasque du contentieux administratif. Elle permet de mettre en lumière la cohérence de la jurisprudence du Tribunal Suprême relative au régime du désistement (A) et offre aux praticiens des enseignements précieux quant à la conduite des procédures devant la haute juridiction de la Principauté (B).

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Pour apprécier à sa juste mesure la portée de cette décision, il convient de rappeler la physionomie particulière du Tribunal Suprême de Monaco et la personnalité de l'auteur de l'ordonnance commentée. En février 2002, la présidence de la haute juridiction est assurée par le Professeur Roland Drago, éminent publiciste français, assisté en l'espèce, au stade de l'instruction, par un autre grand nom du droit administratif français, le Professeur Pierre Delvolvé, désigné comme rapporteur. Cette composition illustre les liens historiques et organiques étroits qui unissent la doctrine et la jurisprudence administratives monégasques aux principes généraux du contentieux administratif français, tout en respectant l'autonomie des textes souverains de la Principauté.

1. La mise en œuvre de l'article 27 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 : Dans l'architecture de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le principe est celui de la collégialité (le Tribunal siégeant soit en assemblée plénière, soit en section administrative). Toutefois, dans un souci de bonne administration de la justice et de célérité procédurale, l'article 27 dudit texte a institué une compétence dérogatoire au profit du seul Président du Tribunal Suprême pour statuer par voie d'ordonnance en matière de désistement, après avis du Procureur Général. L'ordonnance du 12 février 2002 constitue une application exemplaire de ce mécanisme de décongestion juridictionnelle. La chronologie de l'espèce démontre d'ailleurs que même dans le cadre d'une procédure s'achevant par une ordonnance présidentielle de l'article 27, l'ensemble des garanties procédurales formelles est respecté : nomination d'un rapporteur (le 17 octobre 2001), clôture formelle de l'instruction par procès-verbal du Greffier en Chef (le 1er février 2002) et recueil préalable de l'avis du ministère public (le Procureur Général). Ce n'est qu'au terme de ce circuit procédural complet que le Président intervient seul pour clore le dossier, onze jours seulement après la clôture de l'instruction.

2. Le bilatéralisme du désistement après liaison du contentieux : Un point particulièrement intéressant de la procédure suivie réside dans le visa de « l'acceptation de désistement déposée par Maître Karczag-Mencarelli, avocat-défenseur, au nom de S.E. Monsieur le Ministre d'État, en