Résumé éditorial

# Tribunal Suprême de Monaco, 13 mars 2002, n° 26871 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 13 mars 2002, n° 26871 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/03-13-26871)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue le 13 mars 2002 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, s'inscrit dans le domaine régalien de la police des étrangers et, plus particulièrement, des mesures d'éloignement du territoire national prises par l'autorité exécutive. Les éléments factuels propres à la situation personnelle du requérant, tels qu'ils ressortent du texte de la décision, sont exposés avec une grande sobriété, caractéristique du contentieux objectif de l'excès de pouvoir. Le litige trouve son origine directe dans l'édiction d'un acte administratif individuel pris le 18 avril 2001 par le Ministre d'État de la Principauté de Monaco. Par cette décision, la haute autorité administrative a prononcé à l'encontre de Monsieur I. I., ressortissant étranger (dont la nationalité exacte et les conditions antérieures d'établissement ou de séjour ne sont pas précisées dans la décision), une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette mesure administrative d'éloignement, qui enjoint à l'intéressé de quitter le territoire de la Principauté, a été prise sur le fondement des prérogatives de police générale des étrangers conférées au Ministre d'État par le premier alinéa de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Il ressort des écritures mentionnées dans les visas de l'arrêt que l'acte administratif du 18 avril 2001 a été édicté sans comporter l'énoncé formel des motifs de droit et de fait qui en constituaient le soutien. Par ailleurs, la contre-requête de l'administration laisse apparaître que Monsieur I. I. a préalablement formé un recours gracieux à l'encontre de cette mesure (dont la date exacte et la date de rejet ne sont pas précisées dans la décision), cadre dans lequel il a pu exposer les arguments militant contre son éloignement, avant de porter le différend sur le terrain juridictionnel. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité juridique de l'acte d'éloignement pris à son encontre, Monsieur I. I. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête initiale, enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 20 juillet 2001, tendait à l'annulation de la décision de refoulement du 18 avril 2001. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, structuré autour des quatre mémoires classiques de la procédure administrative écrite : à la requête introductive d'instance a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 24 septembre 2001, suivie d'une réplique du requérant enregistrée le 29 octobre 2001, et enfin d'une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 30 novembre 2001. Par une ordonnance du 24 janvier 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 13 mars 2002, lors de laquelle ont été entendus le rapport de M. Michel Bernard, membre du Tribunal Suprême, les observations orales de Maître Escaut, avocat-défenseur pour Monsieur I. I., celles de Maître Molinie, avocat pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur Général. L'argumentation développée par les parties au fil de l'instruction révèle une confrontation directe entre deux conceptions des garanties procédurales et juridictionnelles attachées aux mesures de police des étrangers. Dans le premier état de ses écritures, Monsieur I. I. articulait sa demande d'annulation autour d'un moyen central relevant de la légalité externe de l'acte : le défaut de motivation de la décision de refoulement. Conscient de l'état de la jurisprudence administrative monégasque — le requérant rappelant lui-même que, dans des décisions rendues entre 1949 et 1982, le Tribunal Suprême avait jugé que les décisions du Ministre d'État enjoignant à un étranger de quitter le territoire n'avaient pas à être motivées —, il invitait solennellement la haute juridiction à opérer un revirement jurisprudentiel pour tenir compte de « l'évolution qui s'est produite depuis un demi-siècle ». Au soutien de cette demande d'évolution, le requérant avançait quatre séries d'arguments : 1. Un argument de droit comparé, tiré de ce que « dans le pays voisin », de telles décisions administratives doivent désormais être formellement motivées. 2. Un argument de droit international conventionnel, fondé sur l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, rendu exécutoire à Monaco par l'ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Ce texte garantit à l'étranger se trouvant légalement sur le territoire d'un État partie le droit de ne pouvoir en être expulsé qu'en vertu d'une décision prise conformément à la loi et, sauf raisons impérieuses de sécurité nationale, d'avoir la possibilité de faire valoir les raisons militant contre son expulsion et de faire examiner son cas par l'autorité compétente. Le requérant soutenait que la réserve ou déclaration émise par le Gouvernement princier lors de l'introduction de ce texte, visant à exclure toute atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée, au séjour et à l'expulsion des étrangers, ne saurait lui être valablement opposée. 3. Un argument tiré de l'évolution institutionnelle et législative en cours, soulignant que dans sa déclaration relative au processus d'adhésion de la Principauté de Monaco au Conseil de l'Europe, le Gouvernement princier avait annoncé la préparation d'un projet de loi introduisant l'obligation pour l'administration de motiver ses actes. 4. Un argument de droit constitutionnel, fondé sur la combinaison des articles 32 et 19 de la Constitution monégasque, en vertu desquels l'étranger jouit dans la Principauté, à l'instar du national, de la liberté et de la sûreté individuelles. En défense, dans sa contre-requête du 24 septembre 2001, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple du recours en opposant une lecture stricte de l'état du droit positif monégasque. L'administration relevait d'abord l'absence totale de disposition législative ou réglementaire imposant la motivation des décisions de refoulement en Principauté, soulignant qu'en France, cette obligation résulte d'un texte spécifique dépourvu d'équivalent à Monaco. Sur le terrain conventionnel, après avoir incidemment noté que le Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux est dépourvu d'effet direct à l'égard des particuliers, le Ministre d'État soutenait que la décision attaquée respectait l'article 13 du PIDCP puisqu'elle avait été prise « conformément à la loi ». Surtout, il opposait la déclaration interprétative assortissant l'engagement de la Principauté, selon laquelle l'application de l'article 13 ne saurait porter atteinte aux textes internes régissant l'entrée, le séjour et l'expulsion des étrangers. Il ajoutait, à titre surabondant, que l'intéressé avait pu, par le biais de son recours gracieux, faire valoir les raisons militant contre son éloignement conformément aux exigences dudit article 13. Enfin, le Ministre d'État écartait toute invocabilité d'un simple projet de loi non encore intégré au droit positif et relevait que le requérant ne précisait nullement en quoi les articles 19 et 32 de la Constitution auraient été méconnus. C'est au stade de la réplique, enregistrée le 29 octobre 2001, que le débat contentieux a connu une inflexion décisive, glissant du terrain de la légalité externe (l'obligation formelle de motivation) vers celui de la légalité interne (le contrôle de l'exactitude matérielle des faits). Monsieur I. I. a en effet fait valoir que le Ministre d'État reconnaissait implicitement dans sa contre-requête que la décision de refoulement était motivée par des faits précis retenus à sa charge. Dès lors, le requérant soutenait être fondé à demander au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle de ces faits. Face à ce nouveau moyen de légalité interne, le Ministre d'État a adopté, dans sa duplique du 30 novembre 2001, une posture de défense radicale. Tout en réitérant l'opposabilité de la déclaration interprétative relative à l'article 13 du PIDCP, l'autorité administrative a soutenu que « le moyen tiré de l'inexactitude matérielle des faits ayant servi de fondement à la décision attaquée est inopérant dès lors que cette décision n'avait pas à être motivée ». Selon la thèse gouvernementale, l'absence d'obligation d'exprimer formellement les motifs dans le corps de l'acte administratif dispensait également l'administration d'avoir à justifier de l'existence et de l'exactitude de ces motifs devant le juge de l'excès de pouvoir, paralysant ainsi tout contrôle juridictionnel au fond. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La configuration du litige soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une double interrogation juridique d'une importance fondamentale pour l'équilibre entre les prérogatives de puissance publique en matière de police des étrangers et la garantie juridictionnelle des droits : En premier lieu, sur le plan de la légalité externe, l'état du droit positif monégasque — tant interne qu'international — impose-t-il au Ministre d'État de motiver formellement la décision par laquelle il prononce, sur le fondement de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, le refoulement d'un étranger du territoire de la Principauté, notamment au regard de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ? En second lieu, et de manière plus cruciale encore sur le plan de la légalité interne et de l'office du juge, l'absence d'obligation légale ou réglementaire de motiver formellement une décision administrative de refoulement a-t-elle pour conséquence de rendre inopérant le moyen tiré de l'inexactitude matérielle des faits et de soustraire ainsi les motifs réels de cet acte au contrôle du juge de l'excès de pouvoir, ou l'autorité administrative est-elle, au contraire, tenue de communiquer au Tribunal Suprême les éléments de fait et de droit fondant sa décision afin de lui permettre d'en contrôler la légalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher cette double problématique, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux en deux temps, marqué par une distinction fondamentale entre l'exigence formelle de motivation de l'acte administratif (qu'il écarte) et l'existence substantielle de motifs légaux soumis au contrôle juridictionnel (qu'il consacre avec force). Cette dialectique s'exprime avec une clarté remarquable dans la structure même des motifs de la décision, articulée autour de l'opposition entre les deux premiers « Considérant » et le troisième, introduit par la locution adversative « Mais considérant ». #### 1. Le maintien de l'absence d'obligation de motivation formelle Dans un premier mouvement, la haute juridiction examine le cadre normatif régissant la forme des décisions d'éloignement. Elle cite d'abord expressément la base légale de la mesure attaquée, à savoir le premier alinéa de l'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Procédant à une lecture stricte des textes internes, le Tribunal Suprême constate que « ni ce texte, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision par laquelle il enjoint à un étranger de quitter le territoire monégasque ». Le juge administratif monégasque refuse ainsi de créer de manière prétorienne une obligation générale ou spéciale de motivation formelle sans texte, écartant implicitement mais nécessairement les arguments du requérant tirés de l'évolution du droit comparé ou de l'existence d'un projet de loi non encore adopté dans le cadre du processus d'adhésion au Conseil de l'Europe. Le Tribunal Suprême examine ensuite l'incidence du droit international conventionnel invoqué par Monsieur I. I., et plus précisément l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, rendu exécutoire par l'ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Sur ce point, le juge fait pleinement produire effet à la limitation formulée par l'État monégasque lors de l'introduction de la norme conventionnelle dans l'ordre interne. Il relève en effet qu'en vertu d'une déclaration du Gouvernement princier publiée en annexe à l'ordonnance souveraine n° 13330 susvisée, l'application de l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». En validant l'opposabilité de cette déclaration annexée à l'ordonnance souveraine d'exécution, le Tribunal Suprême neutralise l'invocation de l'article 13 du Pacte en tant que source d'une éventuelle obligation de motivation venant s'ajouter aux prescriptions de l'ordonnance souveraine du 19 mars 1964. #### 2. La consécration de l'obligation de mettre le juge à même d'exercer son contrôle de légalité Si le Tribunal Suprême donne raison au Ministre d'État sur le terrain de la légalité externe, il rejette en revanche catégoriquement la thèse de la duplique gouvernementale qui prétendait déduire de l'absence de motivation formelle l'immunité juridictionnelle des motifs substantiels de l'acte. Dans son troisième et décisif considérant (« Mais considérant que... »), l'assemblée plénière pose le principe fondamental selon lequel, bien que la mesure de refoulement n'ait pas à être formellement motivée, « il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par le Ministre d'État comme étant ceux de sa décision ». Par cette affirmation de principe, la haute juridiction rappelle que tout acte administratif individuel, fût-il pris dans l'exercice d'un large pouvoir d'appréciation en matière de haute police et dispensé de motivation formelle, repose nécessairement sur des motifs de fait et de droit dont le juge de l'excès de pouvoir est le censeur naturel au titre de la Constitution (dont l'article 90 B 1° est expressément visé). Dès lors, le moyen tiré par le requérant de l'inexactitude matérielle des faits retenus à son encontre pour lui enjoindre de quitter le territoire monégasque est parfaitement opérant. Or, le Tribunal Suprême constate qu'en réponse à ce moyen précis, le Ministre d'État, « sans donner aucune indication sur ces faits, s'est borné à faire valoir que sa décision n'avait pas à être motivée ». Le juge en tire immédiatement la conséquence sur le plan de l'instruction contentieuse : en gardant le silence sur les faits ayant fondé le refoulement, l'autorité administrative « n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle sur la légalité de cette décision ». Refusant de se résigner à une carence qui viderait de sa substance le recours pour excès de pouvoir, le Tribunal Suprême mobilise ses pouvoirs inquisitoriaux d'instruction. Faisant application de l'article 32 de l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il décide de surseoir à statuer sur le fond du recours et de prescrire, par un arrêt avant dire droit, une mesure d'instruction enjoignant à l'administration de lui révéler les motifs et les éléments de fait qui soutiennent la mesure contestée. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation qui allie retenue formelle et fermeté dans l'exercice du contrôle juridictionnel, le Tribunal Suprême rend un arrêt avant dire droit dont le dispositif exact s'énonce ainsi : > « DÉCIDE : > - Le Ministre d'État est invité à produire, dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. > - Les dépens sont réservés. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 13 mars 2002 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême dans l'affaire *Monsieur I. I. c/ Ministre d'État* constitue un jalon majeur de l'histoire du droit administratif monégasque. Par la solennité de sa formation de jugement et la netteté de ses formules, elle opère une clarification théorique essentielle sur la distinction entre la forme de l'acte administratif et sa substance, tout en redéfinissant les rapports entre l'administration active et le juge de l'excès de pouvoir dans le domaine sensible de la police des étrangers. #### 1. La dissociation classique entre motivation formelle et motifs substantiels L'apport premier de l'arrêt réside dans la dissipation d'une confusion conceptuelle sur laquelle reposait toute la stratégie de défense de l'administration dans sa duplique : la confusion entre la *motivation* (obligation de forme relevant de la légalité externe, consistant à inscrire dans l'instrumentum même de l'acte les considérations de droit et de fait qui le justifient) et les *motifs* (éléments objectifs de droit et de fait, antérieurs à l'acte, qui constituent la cause juridique de son édiction et relèvent de la légalité interne). Sur le terrain de la motivation formelle, le Tribunal Suprême maintient la solution traditionnelle qu'il avait forgée, ainsi que le rappelaient les visas de la requête, entre 1949 et 1982. En vertu de ce principe classique du droit administratif général, il n'existe pas d'obligation de motiver les actes administratifs sans texte législatif ou réglementaire l'imposant expressément. L'article 22 de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 étant muet sur ce point, le juge refuse de se substituer au législateur ou au pouvoir réglementaire princier, alors même qu'un projet de loi sur la motivation des actes administratifs était annoncé dans le cadre du processus d'adhésion au Conseil de l'Europe. Cette posture témoigne d'un respect scrupuleux de la séparation des fonctions juridictionnelle et normative : le juge applique le droit positif tel qu'il existe au jour où il statue, sans anticiper sur une réforme législative en cours d'élaboration. De même, l'analyse du droit conventionnel opérée par le Tribunal Suprême illustre l'effectivité reconnue en droit interne monégasque aux déclarations et réserves formulées par le Gouvernement princier lors de la ratification des traités internationaux. En constatant que l'ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998 rendant exécutoire le Pacte international relatif aux droits civils et politiques comporte en annexe une déclaration excluant que l'article 13 dudit Pacte puisse porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée, au séjour et à l'expulsion des étrangers, la haute juridiction fixe une limite claire à