Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 juin 2002, n° 26874
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 juin 2002, n° 26874 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/06-12-26874))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 12 juin 2002 trouve son origine dans la rupture de la relation statutaire et professionnelle liant un praticien hospitalier à un établissement public de santé monégasque.
Monsieur M. C., docteur en médecine, a été initialement recruté au sein du Centre hospitalier Princesse Grace (ci-après « CHPG ») en qualité d'assistant généraliste à compter du 1er février 1995. Au fil de l'exercice de ses fonctions au sein de cet établissement, sa situation professionnelle a évolué, lui permettant d'atteindre la fonction d'assistant spécialiste. C'est dans cet état de sa carrière qu'est intervenue une réforme substantielle du cadre normatif régissant le personnel médical de l'établissement. Sont ainsi entrées en vigueur, de manière concomitante le 29 décembre 1998, l'Ordonnance souveraine (mentionnée dans les visas tantôt sous le numéro 13-839, tantôt sous le numéro 13.831) portant statut des praticiens hospitaliers du CHPG, ainsi que l'arrêté ministériel n° 98.628 portant dispositions transitoires applicables aux chefs de services, médecins adjoints et praticiens en activité ainsi qu'aux résidents en poste au CHPG au 1er janvier 1999.
Environ deux années après l'édiction de ce nouveau corpus réglementaire, la direction de l'établissement hospitalier a engagé une procédure d'éviction à l'encontre du praticien. Ainsi, le 8 décembre 2000, Monsieur M. C. s'est vu notifier une première décision prononçant son licenciement, laquelle était assortie de l'octroi d'une indemnité. Contestant le bien-fondé de cette mesure, l'intéressé a exercé un recours administratif préalable de nature gracieuse le 12 février 2001 à l'encontre de ces décisions.
Ce recours gracieux a produit un effet immédiat mais temporaire : dès le 14 février 2001, l'administration hospitalière a procédé à l'annulation de la procédure de licenciement initialement suivie. Toutefois, l'autorité administrative n'a pas renoncé à son intention de mettre fin aux fonctions du praticien. Reprenant la procédure, elle a notifié à Monsieur M. C., le 29 mars 2001, une nouvelle décision de licenciement. C'est cet acte administratif du 29 mars 2001 qui constitue le fait générateur du contentieux porté devant la haute juridiction monégasque, le requérant estimant avoir subi, du fait de cette éviction, un important préjudice tant matériel que moral.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
À la suite de la notification de son second licenciement le 29 mars 2001, le docteur M. C. a adopté une stratégie contentieuse scindée en deux procédures distinctes devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative.
D'une part, il a introduit une requête visant principalement à obtenir l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de licenciement du 29 mars 2001, procédure qui a été enregistrée au greffe sous le numéro 2008.
D'autre part, il a saisi le Tribunal Suprême d'une requête distincte, enregistrée selon les mentions du texte intégral le 25 juillet 2002 (date manifestement affectée d'une erreur matérielle de plume dans la minute pour l'année 2001, au regard de la chronologie des mémoires subséquents enregistrés dès septembre 2001), tendant exclusivement à son indemnisation à la suite de cette même décision de licenciement du 29 mars 2001. Pour fonder ce recours indemnitaire, le requérant s'est expressément référé aux moyens d'illégalité qu'il avait développés au soutien de sa requête en annulation enregistrée sous le numéro 2008.
Dans le cadre de cette instance indemnitaire, les prétentions initiales du docteur M. C. visaient la réparation intégrale du préjudice qu'il estimait avoir subi par l'effet direct de son licenciement. Il décomposait ses différents chefs de dommage en plusieurs postes : des manques à gagner calculés jusqu'à la date effective du licenciement, un préjudice financier portant sur l'allocation pour perte d'emploi, ainsi qu'un manque à gagner projeté pour l'avenir et s'étendant jusqu'à la date théorique de sa mise à la retraite. À ces préjudices patrimoniaux, le requérant ajoutait une demande de réparation au titre d'un préjudice moral. Sur le plan accessoire et de l'exécution, il sollicitait que les sommes attribuées soient assorties de l'intérêt au taux légal, que les condamnations prononcées bénéficient de l'exécution provisoire, et enfin qu'une somme lui soit allouée au titre des frais irrépétibles (dépenses non comprises dans les dépens).
En défense, le Centre hospitalier Princesse Grace a déposé une contre-requête enregistrée le 26 septembre 2001, concluant au rejet pur et simple de la requête. Sur le terrain de la réparation du dommage, l'établissement public soutenait que le préjudice invoqué par le docteur M. C. revêtait un caractère purement hypothétique et que ses demandes, tant sur le volet du préjudice matériel que sur celui du préjudice moral, n'étaient assorties d'aucun élément de preuve susceptible de les justifier.
L'instruction écrite s'est poursuivie par un échange nourri de mémoires, faisant évoluer de manière significative l'objet même du litige au gré des événements procéduraux extérieurs à l'instance indemnitaire :
1. **La réplique et l'invocation du pénal :** Par un mémoire en réplique enregistré le 25 octobre 2001, le docteur M. C. a persisté dans ses conclusions initiales tout en introduisant un élément nouveau. Il a fait état d'une plainte déposée devant le juge pénal pour des qualifications de faux, d'escroquerie et d'abus de confiance dirigée contre le Centre hospitalier, motivée par le défaut de son immatriculation à la Caisse de compensation des services sociaux ainsi qu'à la Caisse autonome des retraites. Se prévalant de cette action pénale, le requérant en déduisait que le Tribunal Suprême devait prononcer un sursis à statuer dans l'attente de la décision pénale à intervenir.
2. **La duplique de l'administration :** Par une duplique enregistrée le 28 novembre 2001, suivie d'un mémoire rectificatif enregistré le 6 décembre 2001, le CHPG a maintenu l'intégralité de ses réponses aux moyens précédemment formulés. Il a en outre combattu la demande de sursis à statuer en soutenant que la plainte pénale invoquée était totalement dépourvue de rapport avec la procédure administrative en cours.
3. **L'intervention de l'arrêt du 23 janvier 2002 et la triplique :** En cours d'instance, un événement procédural majeur est survenu : par une décision rendue le 23 janvier 2002 (et notifiée aux parties le 28 janvier 2002), le Tribunal Suprême a statué sur la requête n° 2008 et a rejeté le recours pour excès de pouvoir formé par le docteur M. C. contre son licenciement. Prenant acte de ce rejet, le requérant a déposé une triplique, enregistrée le 1er février 2002, par laquelle il a infléchi ses prétentions. Il a désormais conclu à la « révision pour vice de forme » (qualifiée par le Tribunal de conclusions aux fins d'annulation) de la décision juridictionnelle rendue le 23 janvier 2002 sur son recours en annulation. Il a également sollicité dans ce mémoire des mesures d'instruction complémentaires ainsi que le versement d'une provision.
4. **Les observations complémentaires finales :** Enfin, par des observations complémentaires enregistrées le 4 mars 2002, le CHPG a tiré les conséquences de droit de la décision du 23 janvier 2002. L'établissement hospitalier a soutenu que le rejet définitif du recours formé par le docteur M. C. en vue de l'annulation de son licenciement emportait, de manière nécessaire et mécanique, le rejet de son recours parallèle en indemnisation.
L'instruction étant close, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 14 mars 2002, renvoyé la cause à l'audience du 12 juin 2002, lors de laquelle l'affaire a été examinée en assemblée plénière.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Dans l'état final des écritures des parties, le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, se trouvait confronté à une double problématique juridique touchant directement à la délimitation constitutionnelle de sa compétence et à l'autorité de ses propres décisions.
En premier lieu, sur le terrain du contentieux de l'indemnisation : **le Tribunal Suprême est-il compétent et fondé à octroyer une indemnité en réparation du préjudice prétendument causé par un acte administratif individuel (en l'espèce, un licenciement), lorsque le recours pour excès de pouvoir dirigé parallèlement contre ce même acte a fait l'objet d'une décision préalable de rejet ?** Cette question revenait à interroger l'autonomie du recours en indemnisation par rapport au recours en annulation devant la juridiction administrative suprême monégasque au regard des prescriptions de l'article 90 de la Constitution.
En second lieu, sur le terrain des voies de recours contre les décisions juridictionnelles : **une partie est-elle recevable, à l'occasion d'un mémoire produit dans une instance en cours (une triplique dans une instance indemnitaire), à demander au Tribunal Suprême l'annulation ou la révision pour vice de forme d'une décision précédemment rendue par ce même Tribunal (l'arrêt rejetant le recours en annulation) ?** Cette seconde interrogation invitait la Haute Juridiction à préciser l'étendue et le caractère limitatif des voies de rétractation ou de réformation ouvertes à l'encontre de ses propres arrêts en vertu de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter l'intégralité des prétentions du docteur M. C., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement d'une grande rigueur formelle, structuré en deux temps correspondant aux deux chefs de conclusions principaux : les conclusions aux fins d'indemnisation d'une part, et les conclusions aux fins d'annulation de sa précédente décision du 23 janvier 2002 d'autre part. La motivation se caractérise par une application stricte et littérale des textes constitutionnels et organiques régissant son office, rendant inopérantes ou sans objet les autres demandes accessoires du requérant (telles que le sursis à statuer lié à la plainte pénale, les mesures d'instruction ou la demande de provision, sur lesquelles le juge n'a même pas besoin de statuer expressément dès lors que l'action principale est radicalement fermée).
#### 1. Le rejet des conclusions indemnitaires par application de la règle de l'accessoire constitutionnel
Pour écarter la demande de réparation financière formulée par le praticien licencié, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridique implacable fondé sur le texte même de la Constitution du 17 décembre 1962.
La majeure du syllogisme est posée par le rappel de la norme suprême : « *Considérant qu'en vertu de l'article 90 B 1 de la Constitution, le Tribunal Suprême ne peut octroyer des indemnités que si elles résultent d'une annulation pour excès de pouvoir* ». Par cet attendu de principe, la Haute Juridiction rappelle la singularité du contentieux administratif devant elle : elle ne dispose pas d'une compétence générale de pleine juridiction en matière de responsabilité administrative extracontractuelle ou statutaire qui serait autonome du contentieux de la légalité. Sa compétence indemnitaire est strictement conditionnée et subordonnée ; l'octroi d'une indemnité n'est juridiquement concevable que comme la conséquence directe (« *que si elles résultent* ») du prononcé préalable ou concomitant d'une annulation pour excès de pouvoir.
La mineure du syllogisme consiste en une constatation factuelle et procédurale objective tirée de sa propre jurisprudence : le Tribunal relève que « *par décision du 23 janvier 2002 notifiée aux parties le 28 janvier 2002, le Tribunal Suprême a rejeté le recours pour excès de pouvoir du Docteur C. contre la décision prononçant son licenciement* ». L'acte administratif du 29 mars 2001 n'ayant pas été annulé, sa légalité est définitivement purgée de toute contestation devant le juge de l'excès de pouvoir.
La conclusion s'impose alors d'elle-même (« *que par suite* ») : la condition constitutionnelle *sine qua non* faisant défaut, la demande du requérant tendant à l'indemnisation du dommage qui lui aurait été causé par ce licenciement « *ne peut qu'être rejetée* ». Le juge n'a donc nullement besoin d'examiner la réalité, le caractère certain ou hypothétique du préjudice, ni le lien de causalité, pas plus que les éléments de preuve débattus par le CHPG dans sa contre-requête : l'obstacle est d'ordre public et tient à la structure même de la compétence du Tribunal.
#### 2. Le rejet des conclusions dirigées contre la décision juridictionnelle du 23 janvier 2002
Cherchant manifestement à contourner l'obstacle dirimant créé par l'arrêt du 23 janvier 2002, le requérant avait tenté, dans sa triplique du 1er février 2002, d'obtenir la « *révision pour vice de forme* » de cet arrêt de rejet. Le Tribunal Suprême requalifie d'ailleurs souverainement cette prétention dans son intitulé de section en « *conclusions aux fins d'annulation de la décision du Tribunal Suprême du 23 janvier 2002* ».
Là encore, la réponse de la juridiction repose sur un syllogisme textuel d'une parfaite netteté, adossé cette fois à son texte organique, l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.
Le juge énonce la règle de droit applicable en visant l'article 38, dernier alinéa, de ladite Ordonnance : en vertu de cette disposition, « *aucune voie de recours autre que la tierce opposition n'est admise contre les décisions du Tribunal Suprême sinon pour rectification d'une erreur matérielle* ». Ce texte consacre l'autorité absolue et le caractère définitif des arrêts rendus par la juridiction suprême de la Principauté. Le législateur monégasque a strictement verrouillé les possibilités de remise en cause des décisions du Tribunal Suprême en n'ouvrant que deux voies de droit extrêmement spécifiques et limitées :
- La tierce opposition (qui, par définition, n'est ouverte qu'aux tiers à l'instance initiale et non aux parties) ;
- Le recours en rectification d'erreur matérielle (qui ne permet que de corriger une inexactitude matérielle manifeste sans jamais remettre en cause le raisonnement juridique, la régularité formelle ou le bien-fondé de la chose jugée).
Dès lors, aucune voie d'annulation, de cassation ou de « révision pour vice de forme » n'existe dans l'ordonnancement juridique monégasque à l'encontre d'une décision du Tribunal Suprême. Le docteur M. C., qui était partie à la décision du 23 janvier 2002 et qui n'invoquait pas une simple erreur matérielle mais un prétendu vice de forme pour en obtenir l'anéantissement, exerçait une voie de recours légalement inexistante. Par suite, le Tribunal juge que ces conclusions doivent être purement et simplement rejetées.
### C. Le dispositif
En conséquence de cette double motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
> « DÉCIDE :
> - Le recours intenté par M. M. C. est rejeté ;
> - Les dépens sont mis à la charge de M. M. C. ;
> - Expédition de la présente décision sera transmise à M. le Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 12 juin 2002 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême constitue un arrêt de principe fondamental au sein du droit du contentieux administratif et constitutionnel monégasque. Sa portée doctrinale et jurisprudentielle s'apprécie à un double niveau : elle illustre avec une clarté exemplaire la physionomie singulière du recours indemnitaire devant le Tribunal Suprême (1) et réaffirme avec force le principe de l'immutabilité des décisions rendues par les juridictions suprêmes en l'absence de texte instituant une voie de rétractation (2).
#### 1. L'articulation stricte entre légalité et responsabilité : la nature accessoire du contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême
Le premier enseignement majeur de l'arrêt réside dans l'interprétation et l'application rigoureuse de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962. Aux termes de cette disposition constitutionnelle, en matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement sur « *les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent* ».
La formulation retenue par le constituant monégasque (« *qui en résultent* ») a institué un système de répartition des compétences et de structuration du contentieux administratif profondément original. Contrairement au modèle français classique issu de la justice retenue puis déléguée, où le juge administratif ordinaire cumule la plénitude du contentieux de l'annulation (recours pour excès de pouvoir) et du contentieux de pleine juridiction (recours de plein contentieux indemnitaire autonome), l'ordre juridictionnel monégasque opère une scission. Les tribunaux judiciaires ordinaires (Tribunal de première instance, Cour d'appel, Cour de révision) demeurent les juges de droit commun de la responsabilité de la puissance publique. Le Tribunal Suprême, quant à lui, ne détient en matière administrative qu'une compétence d'attribution, centrée sur le contrôle de légalité par la voie du recours pour excès de pouvoir.
Ce n'est que par prorogation constitutionnelle de compétence, dans un souci de bonne administration de la justice et d'économie procédurale visant à éviter au justiciable ayant obtenu l'annulation d'un acte illégal de devoir saisir ensuite le juge judiciaire pour obtenir réparation, que l'article 90-B-1° confère au Tribunal Suprême le pouvoir d'accorder des indemnités. Mais ce pouvoir indemnitaire demeure ontologiquement un **contentieux de l'accessoire** ou de la conséquence.
L'arrêt *Sieur M. C. c/ CHPG* du 12 juin 2002 tire la conséquence logique la plus absolue de cette architecture constitutionnelle : le lien de dépendance entre l'annulation et l'indemnisation est unilatéral et indéfectible. Si le requérant a choisi, comme en l'espèce, de dissocier formellement ses demandes en introduisant deux requêtes distinctes (l'une en annulation sous le n° 2008, l'autre en indemnisation), cette autonomie procédurale de pure forme ne saurait créer une autonomie substantielle de compétence.
Dès lors que la requête en annulation est rejetée (ce qui fut le cas par la décision du 23 janvier 2002), le fondement constitutionnel permettant au Tribunal Suprême de connaître de la demande indemnitaire s'effondre intégralement. Il ne s'agit pas seulement de dire qu'en l'absence d'illégalité, il n'y a pas de faute de l'administration susceptible d'engager sa responsabilité ; le raisonnement du Tribunal se situe en amont, sur le terrain même de son office constitutionnel : « *le Tribunal Suprême ne peut octroyer des indemnités que si elles résultent d'une annulation pour excès de pouvoir* ». Sans annulation préalable ou concomitante, le pouvoir d'indemnisation du Tribunal Suprême n'existe tout simplement pas. La demande indemnitaire perd son support légal et se heurte à une fin de non-recevoir ou à un motif