Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 05 novembre 2002, n° 26952
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 novembre 2002, n° 26952 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/11-05-26952))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à l'examen du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans l'exercice d'une mesure de police administrative des étrangers frappant un dirigeant de société établi sur le territoire monégasque depuis de nombreuses années.
Le requérant, Monsieur I. I. (également désigné sous les initiales L. I. I. dans les visas de la décision), exerçait une activité professionnelle en Principauté de Monaco depuis l'année 1984, après avoir travaillé antérieurement à cette date au sein d'un cabinet anglais installé à Monaco. Dans le cadre de ses activités, il occupait les fonctions de président-administrateur délégué d'une société anonyme monégasque dénommée « Bureau d'administration de services et d'études » (ci-après désignée sous le sigle SAM BASE).
Selon les éléments exposés par l'administration monégasque au cours de l'instruction, l'activité professionnelle de Monsieur I. I. a attiré défavorablement l'attention des services de police pendant plusieurs années en raison de faits qualifiés par l'autorité publique comme étant d'une gravité particulière. Plus précisément, le nom de l'intéressé est apparu dans des dossiers relatifs à la mise en place d'un réseau international de sociétés ayant pour objet de blanchir ou de receler des fonds provenant d'opérations frauduleuses. De manière récurrente, ce dirigeant a été mis en cause dans le cadre d'opérations de blanchiment de capitaux. Ces soupçons et implications ont conduit à ce que Monsieur I. I. soit entendu à plusieurs reprises par les autorités compétentes en exécution de commissions rogatoires internationales.
Du point de vue du requérant, ces auditions s'expliquaient par des utilisations abusives de son nom ou des structures qu'il dirigeait, sans qu'aucun rôle actif ne puisse lui être imputé. Il faisait ainsi valoir que ses interventions devant les autorités judiciaires ou policières depuis son installation en 1984 se résumaient à deux affaires distinctes :
1. En premier lieu, au cours de l'année 1997, une société immatriculée sur l'île de Man, avec laquelle il avait entretenu des relations professionnelles avant 1984 lorsqu'il exerçait au sein du cabinet anglais précité, avait fait usage à son insu de son patronyme ainsi que de l'adresse dudit cabinet. Entendu sur commission rogatoire à ce sujet, il avait manifesté son étonnement quant à son implication dans ce dossier.
2. En second lieu, au cours de la période 1999-2000, une entité dénommée société T. F. C. L., dont le contrat avec la SAM BASE avait pourtant fait l'objet d'une résiliation depuis plus d'un mois, s'était néanmoins domiciliée auprès de la SAM BASE. Cette domiciliation irrégulière avait servi à l'expédition d'un courrier adressé à l'un des correspondants de cette société afin de proposer ses services pour la constitution d'une structure *off shore*. Lors de son audition sur commission rogatoire internationale concernant cet épisode, Monsieur I. I. avait présenté des justificatifs établissant la rupture de toute relation contractuelle ou d'affaires avec la société T. F. C. L. à la date d'envoi du courrier litigieux.
Nonobstant ces explications, la persistance des renseignements défavorables recueillis par les services de police a conduit les autorités monégasques à prendre une première série de mesures administratives à l'encontre de l'intéressé le 28 avril 2000. À cette date, Monsieur I. I. s'est vu retirer sa carte de résident privilégié. Concomitamment à ce retrait de titre de séjour, l'administration lui a adressé un « avertissement solennel ». Aux termes de cette mise en garde officielle, il lui était expressément signifié qu'à défaut d'exercer désormais son activité professionnelle dans le strict respect de la légalité monégasque, une mesure de refoulement du territoire serait prononcée à son encontre.
Postérieurement à cet avertissement du 28 avril 2000, les services de police ont été avisés que Monsieur I. I. ne tenait pas compte de la mise en garde qui lui avait été adressée et qu'il poursuivait ses opérations illicites sur le territoire de la Principauté de Monaco. Considérant que la présence de cet étranger constituait dès lors une menace pour l'ordre public, le Ministre d'État a pris, par une décision en date du 18 avril 2001, une mesure de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de Monsieur I. I., sur le fondement de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de cette mesure d'éloignement, Monsieur I. I. a saisi le Tribunal suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête initiale a été enregistrée au greffe général le 20 juillet 2001. Elle tendait à l'annulation de la décision administrative individuelle du 18 avril 2001 par laquelle le Ministre d'État avait édicté son refoulement.
La procédure devant le Tribunal suprême a connu une étape préalable déterminante, révélatrice des exigences probatoires de la haute juridiction en matière de police des étrangers. En effet, le dossier initialement soumis ne permettant pas au juge d'exercer pleinement son office — très probablement en raison d'une absence de motivation formelle de l'acte attaqué ou d'une insuffisance des éléments communiqués en défense par l'administration dans un premier temps (les premières conclusions de rejet du Ministre d'État étant mentionnées indirectement dans les visas) —, le Tribunal suprême a rendu une décision avant dire droit le 13 mars 2002.
Par cette décision avant dire droit du 13 mars 2002, la juridiction a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification de ladite décision, « tous éléments permettant au Tribunal suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Cette mesure d'instruction ordonnée par le juge administratif suprême a relancé le débat contradictoire entre les parties.
Déférant à cette invitation juridictionnelle, le Ministre d'État a déposé de nouvelles observations, enregistrées au greffe général le 12 avril 2002, soit dans le délai d'un mois imparti. Par ce mémoire, le représentant de l'État persistait dans ses conclusions antérieures tendant au rejet de la requête en annulation. Au soutien de la légalité de sa décision du 18 avril 2001, le Ministre d'État exposait de manière détaillée les motifs de fait ayant justifié l'éloignement du requérant :
* La qualité de président-administrateur délégué de la SAM BASE de Monsieur I. I. ;
* Sa mise en cause récurrente dans des opérations de blanchiment de capitaux ;
* La citation de son nom dans l'établissement d'un réseau international de sociétés destiné au blanchiment ou au recel de fonds d'origine frauduleuse ;
* Ses multiples auditions effectuées en exécution de commissions rogatoires internationales ;
* L'existence de l'avertissement solennel du 28 avril 2000 couplé au retrait de sa carte de résident privilégié, le menaçant explicitement de refoulement s'il n'exerçait pas son activité dans le respect de la légalité monégasque ;
* Le fait que l'intéressé ait ignoré cet avertissement et que les services de police aient été informés de la poursuite de ses opérations illicites à Monaco.
En réplique à ces observations ministérielles, le requérant a déposé un mémoire en réponse, enregistré le 15 mai 2002. Maintenant ses conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir par les mêmes moyens que ceux développés dans sa requête initiale, Monsieur I. I. s'attachait à réfuter la matérialité et l'interprétation des faits avancés par l'administration. Ses prétentions s'articulaient autour de la contestation de ce qu'il qualifiait d'« affirmations erronées de l'État » :
* Il détaillait les circonstances des deux seules affaires (celle de la société de l'île de Man en 1997 et celle de la société T. F. C. L. en 1999-2000) dans lesquelles il affirmait être intervenu depuis le début de son activité à Monaco en 1984 ;
* Il soutenait avoir démontré lors des commissions rogatoires internationales qu'il n'avait joué aucun rôle actif dans ces deux dossiers, ayant été victime d'usurpations de nom, d'adresse ou de domiciliation post-résiliation contractuelle ;
* Surtout, sur le terrain de la charge de la preuve et de la réalité des motifs postérieurs à la mise en garde administrative, il arguait qu'en l'absence de toute précision apportée par le mémoire du Ministre d'État sur la nature des activités postérieures au 28 avril 2000, « aucun fait nouveau » ne pouvait être retenu à sa charge depuis l'avertissement solennel dont il avait fait l'objet.
L'instruction étant close par le dépôt de ces écritures et des pièces jointes au dossier, le Président du Tribunal suprême a, par une ordonnance du 13 septembre 2002, renvoyé l'affaire à l'audience publique du 5 novembre 2002. Lors de cette audience, le Tribunal suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a entendu le rapport de Monsieur Michel Bernard, membre du Tribunal, les plaidoiries de Maître Escaut, avocat-défenseur pour Monsieur I. I., et de Maître Molinié, avocat aux Conseils pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La présente affaire posait au Tribunal suprême une question classique mais fondamentale du contentieux administratif de la police des étrangers, touchant à la fois à l'étendue du contrôle juridictionnel et au régime probatoire applicable aux mesures de refoulement prises pour des motifs d'ordre public :
**Dans quelle mesure et selon quelles modalités de preuve le juge de l'excès de pouvoir contrôle-t-il la légalité interne d'une décision de refoulement du territoire monégasque fondée sur des renseignements de police faisant état de l'implication récurrente et persistante d'un ressortissant étranger dans des opérations de blanchiment de capitaux, lorsque l'intéressé conteste l'exactitude matérielle des faits ainsi que l'existence de faits nouveaux postérieurs à un avertissement administratif préalable ?**
Cette problématique principale se décomposait en deux sous-questions techniques que la haute juridiction devait successivement trancher :
1. Sur le plan de l'établissement des faits (contrôle de l'exactitude matérielle) : les informations issues des services de police et invoquées par le Ministre d'État en cours d'instance suffisent-elles à établir la matérialité des agissements reprochés au requérant, ou les dénégations circonstanciées de ce dernier permettent-elles de démontrer l'inexactitude matérielle des motifs de l'acte ?
2. Sur le plan de la qualification juridique et de l'adéquation de la mesure (contrôle de l'appréciation administrative) : à supposer les faits matériellement établis, le Ministre d'État a-t-il commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que la présence de l'intéressé constituait une menace pour l'ordre public justifiant son refoulement du territoire ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal suprême dans sa décision du 5 novembre 2002 se caractérise par sa concision, sa structure syllogistique rigoureuse et son rattachement direct à la mesure d'instruction préalablement ordonnée le 13 mars 2002. La motivation s'articule en quatre temps distincts au sein d'un unique considérant.
#### 1. Le rappel du cadre probatoire instauré par la décision avant dire droit
Le Tribunal suprême débute sa motivation en faisant expressément référence à sa décision avant dire droit du 13 mars 2002 par laquelle il avait invité le Ministre d'État à produire tous les éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité sur la mesure de refoulement.
En procédant ainsi, la juridiction rappelle implicitement mais nécessairement le principe selon lequel le pouvoir discrétionnaire dont dispose l'autorité administrative en matière de police des étrangers ne saurait faire obstacle au contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir, garanti par l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque visé par l'arrêt. Si l'administration n'est éventuellement pas tenue de motiver formellement l'acte de refoulement lors de son édiction, elle a l'obligation, face à une contestation contentieuse, de révéler au juge administratif les motifs de fait et de droit qui constituent le fondement de sa décision.
#### 2. La synthèse des motifs factuels produits par l'autorité administrative
Dans un deuxième temps, le juge prend acte de la réponse apportée par l'exécutif à son injonction d'instruction. Il relève que le Ministre d'État « a fait savoir qu'il ressort des renseignements en possession des services de police » trois séries d'éléments factuels cumulatifs concernant Monsieur I. I. :
* L'ancienneté et la gravité du comportement : l'intéressé a, « depuis quelques années », attiré défavorablement l'attention des services de police à l'occasion de « faits d'une gravité particulière » ;
* La nature spécifique des activités reprochées : il a été mis en cause « de manière récurrente dans le cadre d'opérations de blanchiment de capitaux » ;
* La persistance du comportement malgré une mise en garde : en dépit de l'avertissement solennel qui lui avait été adressé le 28 avril 2000, il a « poursuivi ses opérations illicites à Monaco ».
On observe ici que le Tribunal suprême accepte de prendre en considération des « renseignements en possession des services de police » tels qu'exposés par le Ministre d'État dans ses écritures contentieuses pour identifier les motifs de l'acte attaqué.
#### 3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et l'attribution de la charge de la preuve
Le troisième temps du raisonnement constitue le pivot de la décision sur le plan probatoire. Ayant exposé les faits allégués par l'administration et disposant par ailleurs des dénégations du requérant (qui soutenait n'avoir été mêlé à son insu qu'à deux affaires anciennes et niait tout fait nouveau postérieur au 28 avril 2000), le Tribunal suprême tranche le conflit de preuves par une formule lapidaire mais techniquement très précise :
« Considérant [...] qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que ces faits soient matériellement inexacts ; »
Par cette formulation négative (« il ne ressort pas [...] que ces faits soient matériellement inexacts »), la haute juridiction exerce un plein contrôle sur l'exactitude matérielle des faits ayant motivé la décision administrative. Toutefois, la manière dont ce contrôle est opéré révèle une dialectique de la preuve favorable à l'administration dès lors que celle-ci a satisfait à son obligation de communication des motifs.
En effet, une fois que le Ministre d'État a exposé de manière cohérente et circonstanciée le contenu des renseignements de police (mises en cause récurrentes pour blanchiment, commissions rogatoires, avertissement de 2000, signalement policier de poursuite des activités), le juge considère que ces éléments bénéficient d'une présomption de réalité suffisante. Il appartient alors au requérant d'apporter des éléments probants susceptibles de démontrer l'inexactitude matérielle de ces faits. En l'espèce, les explications fournies par Monsieur I. I. sur les deux affaires de 1997 et 1999-2000 et sa simple dénégation quant à l'absence de faits postérieurs à avril 2000 n'ont pas été jugées suffisantes par le Tribunal pour renverser les affirmations issues des renseignements policiers. Les faits avancés par l'État sont donc tenus pour matériellement exacts.
#### 4. Le contrôle restreint de la qualification juridique et de la mesure : l'absence d'erreur manifeste d'appréciation
Dans le quatrième et dernier temps de son raisonnement, le Tribunal suprême passe du contrôle de la matérialité des faits au contrôle de l'appréciation portée par l'administration sur ces faits au regard des exigences légales de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964. Le juge énonce :
« [...] qu'en se fondant sur lesdits faits pour estimer que la présence de M. I. I. sur le territoire monégasque constituait une menace pour l'ordre public et pour prendre la mesure de refoulement attaquée, le Ministre d'État n'a pas commis une erreur manifeste d'appréciation ; »
La haute juridiction consacre ainsi l'exercice d'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, sur deux opérations intellectuelles réalisées par le Ministre d'État :
* D'une part, l'appréciation selon laquelle les faits matériellement établis (l'implication récurrente et persistante dans des opérations de blanchiment de capitaux malgré un avertissement solennel) permettent de considérer que la présence de l'étranger sur le territoire monégasque constitue une « menace pour l'ordre public » ;
* D'autre part, le choix de la mesure de police elle-même, à savoir la décision de prononcer le refoulement du territoire sur le fondement de cette menace.
Au vu de la gravité particulière des faits de blanchiment de capitaux et de l'inefficacité de la mesure intermédiaire qu'avait constituée l'avertissement solennel accompagné du retrait de la carte de résident privilégié un an plus tôt, le juge estime que l'appréciation du Ministre d'État n'est entachée d'aucune disproportion ou erreur grossière. La légalité interne de la décision du 18 avril 2001 étant ainsi entièrement validée, la requête en annulation est rejetée comme non fondée.
### C. Le dispositif
Le Tribunal suprême prononce le dispositif suivant :
> « Décide :
> La requête de M. I. I. est rejetée.
> Les dépens sont mis à la charge de M. I. I..
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision *Sieur I. I. c/ Ministre d'État* du 5 novembre 2002 constitue un jalon majeur de la jurisprudence administrative monégasque relative au droit des étrangers et au contrôle des actes de police administrative. Elle s'inscrit dans un mouvement d'approfondissement du contrôle juridictionnel tout en préservant la marge d'appréciation souveraine de l'État dans la protection de son ordre public, notamment face aux défis contemporains de la délinquance financière internationale.
#### 1. L'articulation entre l'absence de motivation formelle, l'instruction juridictionnelle et le contrôle des motifs
Pour saisir pleinement la portée de cet arrêt du 5 novembre 2002, il est indispensable de le lire en conjonction avec la décision avant dire droit du 13 mars 2002 qu'il vise expressément. En droit administratif monégasque, les mesures de police des étrangers régies par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, telles que le refoulement, ont longtemps été caractérisées par un large pouvoir discrétionnaire de l'exécutif, se traduisant notamment par l'absence d'obligation de motivation formelle dans le corps même de l'acte administratif notifié à l'intéressé.
Toutefois, l'absence d'obligation de motiver formellement un acte administratif ne signifie nullement que cet acte puisse être dépourvu de motifs légaux ou qu'il échappe au contrôle du juge de l'excès de pouvoir institué par l'article 90 B 1° de la Constitution. La présente affaire illustre avec éclat la méthode d'instruction inspirée de la jurisprudence administrative française (telle qu'issue du célèbre arrêt *Barel* du Conseil d'État français) et adaptée par le Tribunal suprême : lorsque l'administration garde le silence sur les motifs de sa décision ou se borne à des formules stéréotypées, le juge administratif utilise ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'autorité publique à dévoiler les raisons de fait et de droit qui ont présidé à son choix.
En invitant le Minist