Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2002, n° 26955

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 novembre 2002, n° 26955 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la réforme statutaire des personnels des services judiciaires et plus particulièrement des greffiers, intervenue au tournant des années 2000. Il met en lumière les tensions susceptibles de naître lors des opérations de reclassement indiciaire consécutives à l'adoption de nouvelles normes statutaires régissant la fonction publique.

Madame E., épouse Z., fonctionnaire au sein des services judiciaires monégasques, a été nommée à l'emploi de Secrétaire général du Parquet général par l'Ordonnance souveraine n° 13.988 du 6 mai 1999. Postérieurement à cette nomination, le législateur monégasque est intervenu pour refondre le cadre statutaire applicable à cette catégorie d'agents publics en adoptant la loi n° 1228 du 10 juillet 2000 portant statut des greffiers. Ce texte législatif traite à la fois des greffiers et de la fonction de Secrétaire général du Parquet général. Cette architecture législative a été complétée par une mesure réglementaire d'application, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 14893 du 29 mai 2001 définissant les fonctions afférentes aux catégories d'emploi des greffiers.

À la suite de l'entrée en vigueur de ce nouveau dispositif normatif, la situation administrative et financière de Madame Z. a été déterminée par l'autorité gestionnaire. Elle s'est vue classer, en fonction du nouveau texte, dans l'échelle indiciaire correspondant au grade de Greffier en Chef adjoint. Estimant que la loi nouvelle du 10 juillet 2000 avait pour effet juridique de placer sur un strict pied d'égalité les fonctions de Greffier en Chef et celles de Secrétaire général du Parquet général, l'intéressée a contesté ce positionnement indiciaire qu'elle jugeait inférieur à celui auquel ses fonctions lui donnaient droit.

C'est dans ces circonstances que, le 6 décembre 2000, Madame Z. a formellement saisi le Directeur des Services Judiciaires d'une demande tendant à obtenir son reclassement dans l'échelle indiciaire supérieure, à savoir celle des Greffiers en Chef. Il convient de relever une particularité procédurale et factuelle notable : cette requête administrative initiale a été présentée sous le couvert du supérieur hiérarchique direct de la fonctionnaire, le Procureur général, lequel avait pris soin d'assortir la demande de son avis le plus favorable.

Malgré ce soutien hiérarchique éminent au sein du ministère public, l'autorité investie du pouvoir de direction administrative des services judiciaires n'a pas fait droit à la sollicitation de l'agent. Par une lettre en date du 27 novembre 2001, soit près d'une année après la demande initiale, Monsieur le Directeur des Services Judiciaires a opposé une décision explicite de refus. Pour motiver ce rejet, l'autorité administrative a indiqué que le nouveau texte législatif n'impliquait pas nécessairement le classement dans la même échelle indiciaire du Greffier en Chef et du Secrétaire général du Parquet général.

Soucieuse de préserver ses droits et d'épuiser les voies de recours administratifs préalables avant d'envisager la voie contentieuse, Madame Z. a formé, dès le 6 décembre 2001, un recours gracieux auprès du Directeur des Services Judiciaires afin de solliciter le retrait ou l'abrogation de la décision de refus du 27 novembre 2001. Ce recours administratif n'a pas davantage prospéré. L'autorité administrative a maintenu sa position initiale en rejetant explicitement le recours gracieux. Il est à noter que le texte de la décision commentée comporte une légère divergence matérielle quant à la date exacte de ce rejet gracieux : l'exposé des faits et prétentions de la requête mentionne un rejet intervenu le 28 mars 2002, tandis que le premier considérant de la motivation de l'arrêt fait état d'un rejet en date du 26 mars 2002. Quoi qu'il en soit de cette différence de deux jours sans incidence sur le fond du droit, il est établi que cette décision explicite de rejet du recours gracieux a été formellement remise à l'intéressée le 2 avril 2002, cristallisant ainsi définitivement le différend administratif et ouvrant le délai de recours contentieux.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien du refus de reclassement indiciaire, Madame Z. a porté le litige devant le juge administratif suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe général le 17 mai 2002 sous le numéro TS 2002-5, elle a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision du Directeur des Services Judiciaires du 27 novembre 2001 rejetant sa demande de reclassement dans l'échelle des greffiers en chef, ensemble le rejet de son recours gracieux. La saisine étant intervenue moins de deux mois après la notification du rejet du recours gracieux effectuée le 2 avril 2002, la recevabilité temporelle de la requête ne souffrait d'aucune contestation au regard des règles régissant la procédure devant la Haute Juridiction.

L'instruction écrite s'est déroulée dans le strict respect du principe du contradictoire, donnant lieu à un échange nourri de quatre mémoires : la requête initiale du 17 mai 2002, une contre-requête déposée par le Directeur des Services Judiciaires le 15 juillet 2002, un mémoire en réplique présenté par la requérante le 1er août 2002, et enfin un mémoire en duplique enregistré pour l'administration le 16 août 2002. Par une ordonnance du 13 septembre 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 6 novembre 2002, lors de laquelle l'affaire a été examinée en assemblée plénière.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation et de condamnation de l'État aux dépens, Madame Z., représentée par Maître Licari, avocat-défenseur, a développé une argumentation juridique structurée autour de deux moyens principaux de légalité interne : la violation de la loi doublée d'une rupture du principe d'égalité, d'une part, et l'erreur manifeste d'appréciation, d'autre part.

En premier lieu, sur le terrain de la violation directe de la norme supérieure et du principe d'égalité devant la loi, la requérante soutenait que la loi n° 1228 du 10 juillet 2000, et tout particulièrement son article 3 (invoqué dans la réplique), avait entendu mettre les fonctions de Greffier en Chef et de Secrétaire général du Parquet général sur un strict pied d'égalité. Selon elle, cette parité statutaire se manifestait par une double similitude : celle du mode de nomination des deux emplois et celle de l'étendue des pouvoirs conférés à leurs titulaires respectifs. Elle faisait valoir dans sa réplique que les textes ne permettaient nullement d'assimiler le Secrétaire général du Parquet général, qui a la qualité de chef de service, à un simple Greffier en Chef adjoint. Le législateur ayant expressément distingué le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet des autres emplois permanents du Greffe général ou du Secrétariat général, l'application de la grille indiciaire de Greffier en Chef adjoint se trouvait dépourvue de toute justification légale. À défaut d'une égalité de classement indiciaire reflétant cette parité statutaire, Madame Z. s'estimait victime d'une rupture caractérisée de l'égalité devant la loi.

En second lieu, sur le terrain du contrôle de l'appréciation administrative, la requérante arguait que la décision de refus était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Elle reprochait à la Direction des Services Judiciaires de s'être fondée sur un critère quantitatif tiré du nombre de subordonnés placés sous l'autorité respective des deux chefs de service. Pour la requérante, ce critère numérique était totalement absent de la réglementation en vigueur et devait demeurer indifférent au classement indiciaire, lequel ne doit dépendre que de la nature intrinsèque de la fonction et du grade attribué. Dans sa réplique, elle précisait que cette approche quantitative, selon laquelle le nombre de subordonnés ferait le grade, traduisait une confusion juridique entre les notions distinctes de grade et d'emploi, tout en méconnaissant la réalité judiciaire qui justifiait amplement le reclassement sollicité. Sur un plan plus factuel, elle ajoutait dans sa réplique avoir demandé à plusieurs reprises un rendez-vous au Directeur des Services Judiciaires sans qu'aucune suite ne fût donnée à ses démarches.

En défense, le Directeur des Services Judiciaires, représenté par Maître Molinié, avocat aux Conseils, concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement l'ensemble des moyens adverses.

Sur la légalité textuelle et le principe d'égalité, l'autorité administrative soutenait qu'il ne ressortait nullement des dispositions en vigueur qu'elle fût tenue d'appliquer à l'emploi de Secrétaire général du Parquet général le même classement indiciaire que celui attribué au Greffier en Chef. Ni la loi n° 1228, ni l'Ordonnance souveraine d'application ne posaient le principe d'une égalité hiérarchique entre ces deux emplois. L'administration opérait ici une distinction théorique fondamentale en droit de la fonction publique : une position statutaire et une échelle indiciaire ne dépendent pas du mode de nomination de l'agent, mais résultent exclusivement du statut applicable à l'emploi et au grade concernés. Ainsi, le fait que ces postes relèvent de la notion d'« emploi supérieur réservé » n'implique aucune égalité hiérarchique entre leurs différents titulaires. De même, la circonstance que les deux agents exercent un pouvoir de notation sur leurs subordonnés n'induit aucune parité hiérarchique entre eux. Dans sa duplique, le Directeur des Services Judiciaires précisait la portée exacte des textes : ceux-ci imposent seulement que la direction des services administratifs du Parquet général soit assurée par un fonctionnaire appartenant à la catégorie A, condition parfaitement remplie par le grade de Greffier en Chef adjoint détenu par la requérante.

Sur le terrain du contrôle de l'appréciation et de la rémunération, le défendeur rappelait un principe cardinal du droit administratif : le Gouvernement (et par extension l'autorité administrative compétente pour les services judiciaires) dispose en matière de fixation du traitement des fonctionnaires de la compétence discrétionnaire la plus large, de sorte que le juge administratif n'exerce en la matière qu'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste. Or, selon l'administration, les griefs tirés de l'atteinte à l'égalité et de l'erreur manifeste d'appréciation étaient dénués de tout fondement en raison de l'absence d'équivalence entre deux fonctions présentant une nature, une ampleur et un degré de subordination fort différents. Par conséquent, la décision attaquée n'avait manifestement pas consacré un traitement indiciaire injustifié au regard des fonctions réellement exercées par l'intéressée. Enfin, sur le point factuel soulevé en réplique, le Directeur des Services Judiciaires tenait à préciser dans sa duplique que l'assertion de la requérante concernant un prétendu refus d'audience était entièrement fausse.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question de droit précise touchant à l'articulation entre le statut des fonctionnaires, la hiérarchie des emplois au sein des services judiciaires et l'étendue du pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative en matière de classement indiciaire.

Plus exactement, il s'agissait de déterminer si les dispositions de la loi n° 1228 du 10 juillet 2000 portant statut des greffiers et de son Ordonnance souveraine d'application n° 14893 du 29 mai 2001 imposaient à l'autorité administrative une compétence liée l'obligeant à conférer au Secrétaire général du Parquet général un classement indiciaire identique à celui du Greffier en Chef, et, à défaut d'une telle obligation textuelle, si le refus du Directeur des Services Judiciaires d'accorder cette parité indiciaire méconnaissait le principe général d'égalité de traitement des fonctionnaires ou était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la nature et de l'importance respectives de ces deux fonctions.

En filigrane, la Haute Juridiction était invitée à préciser la nature de son contrôle juridictionnel sur les décisions individuelles de classement indiciaire lorsque les textes statutaires laissent une marge de manœuvre à l'autorité de nomination quant à la correspondance entre un emploi fonctionnel de direction administrative et un grade de la grille indiciaire.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par une grande concision et une rigueur syllogistique classique, répondant point par point, en quatre considérants, à l'architecture des moyens soulevés par la requérante tout en consacrant pleinement la thèse défendue par l'administration.

Après un premier considérant purement descriptif rappelant l'objet de la demande initiale de Madame Z., le rejet du 27 novembre 2001 et le rejet subséquent du recours gracieux, le juge administratif aborde successivement les trois branches du contrôle de légalité interne : l'existence d'une obligation légale ou réglementaire (compétence liée ou pouvoir discrétionnaire), le respect du principe d'égalité, et l'absence d'erreur manifeste d'appréciation.

En premier lieu, le Tribunal Suprême procède à une analyse exégétique des normes applicables pour vérifier le moyen tiré de la violation directe de la loi. Il affirme de manière catégorique que : « ni la loi n° 1228 du 10 juillet 2000 portant statut des greffiers, ni l'Ordonnance souveraine n° 14893 du 29 mai 2001 définissant les fonctions afférentes aux diverses catégories d'emploi de greffiers, ni aucune autre disposition, n'impose de classer le fonctionnaire occupant l'emploi de Secrétaire général du Parquet général dans l'échelle indiciaire des Greffiers en Chef ».

Par cette formulation négative mais absolue (« ni..., ni..., ni aucune autre disposition »), la Haute Juridiction écarte d'emblée la thèse de la requérante selon laquelle le législateur aurait implicitement mais nécessairement aligné le régime indiciaire des deux emplois. Le juge valide ainsi la distinction opérée par la défense entre le traitement simultané de deux fonctions dans un même texte statutaire (ou la similitude de leur mode de nomination et de certaines prérogatives comme la notation) et l'existence d'une parité hiérarchique et indiciaire obligatoire. En l'absence de prescription impérative dans la loi ou le règlement, le Directeur des Services Judiciaires ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour accorder le reclassement, mais disposait d'un pouvoir d'appréciation pour déterminer l'échelle indiciaire adéquate au sein de la catégorie A, en l'occurrence celle de Greffier en Chef adjoint.

En deuxième lieu, ayant établi l'existence de ce pouvoir d'appréciation de l'administration, le Tribunal Suprême exerce son contrôle sur l'usage qui en a été fait par le Directeur des Services Judiciaires dans sa décision du 27 novembre 2001. Le troisième considérant condense en une seule phrase le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation et celui du principe d'égalité : « Considérant qu'en refusant le reclassement sollicité, le Directeur des Services Judiciaires n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation, ni porté atteinte au principe d'égalité, en raison de la différence de situation entre le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet général ».

Ce considérant est le cœur battant de l'arrêt. Il révèle tout d'abord la nature du contrôle juridictionnel exercé sur le classement indiciaire : en utilisant expressément le standard de l'« erreur manifeste d'appréciation », le Tribunal Suprême confirme qu'il n'exerce qu'un contrôle restreint (ou contrôle minimum) sur l'adéquation entre le classement indiciaire retenu par l'administration et l'emploi occupé par l'agent, dès lors que les exigences minimales des textes (ici, l'appartenance à la catégorie A) sont respectées. Le juge se refuse à substituer sa propre appréciation de l'opportunité administrative ou de la valeur respective des postes à celle du Directeur des Services Judiciaires, se bornant à censurer une éventuelle disproportion flagrante et grossière qui, en l'espèce, fait défaut.

Surtout, le Tribunal Suprême articule de manière remarquable le rejet des deux moyens autour d'un pivot factuel et juridique unique : « la différence de situation entre le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet général ». Cette constatation souveraine de la différence objective de situation remplit une double fonction dans le raisonnement du juge :

1. Au regard du principe d'égalité : En droit public monégasque comme en droit comparé, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité administrative règle de façon différente des situations différentes. L'égalité de traitement entre agents publics n'est exigible qu'entre fonctionnaires appartenant à un même corps ou placés dans une situation identique au regard de l'objet de la mesure. En constatant que le Greffier en Chef et le Secrétaire général du Parquet général se trouvent dans une situation différente (ce qui renvoie implicitement aux éléments débattus lors de l'instruction concernant la nature, l'ampleur des tâches, le nombre de subordonnés et le degré de subordination propres à chaque service), le juge désamorce radicalement le grief de rupture d'égalité.
2. Au regard de l'erreur manifeste d'appréciation : Cette même différence objective de situation justifie rationnellement que l'autorité administrative ait pu, sans commettre d'erreur grossière, maintenir une différenciation indiciaire en classant le Secrétaire général du Parquet général dans la grille des Greffiers en Chef adjoints plutôt que dans celle, sommitale, du Greffier en Chef. Le critère quantitatif et structurel mis en avant par l'administration (l'ampleur différente des services) est ainsi indirectement légitimé par le juge comme élément constitutif d'une « différence de situation » pertinente.

Enfin, dans un quatrième et dernier considérant conclusif, le Tribunal tire la conséquence logique de cette double démonstration en jugeant que « la décision attaquée n'est pas entachée d'illégalité », ce qui entraîne le rejet de la requête et la condamnation de la requérante aux dépens de l'instance.

C. Le dispositif

Le Tribunal Suprême tranche le litige par le dispositif suivant :

« Décide : La requête est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de Madame E. épouse Z. Expédition de la présente décision sera transmise au Directeur des Services Judiciaires. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que l'arrêt du 6 novembre 2002 ne comporte pas de visas ou de citations expresses d'autres décisions juridictionnelles antérieures, sa structure argumentative, les concepts mobilisés et la méthodologie de contrôle retenue s'inscrivent dans une tradition jurisprudentielle de droit public parfaitement identifiable, propre au contentieux administratif monégasque tel que façonné par le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963.

1. L'autonomie du statut des services judiciaires et le pouvoir du Directeur des Services Judiciaires : Sur le plan organique, la décision illustre la spécificité de l'administration de la justice à Monaco. Le litige oppose un fonctionnaire des services judiciaires au Directeur des Services Judiciaires. Bien que le Procureur général, supérieur hiérarchique direct de la requérante au sein du Parquet général, ait émis « l'avis le plus favorable » à la demande de reclassement, cet avis ne liait aucunement le Directeur des Services Judiciaires. L'arrêt confirme implicitement la plénitude de compétence de ce dernier en matière de gestion statutaire et indiciaire du personnel affecté aux juridictions et au parquet. L'avis favorable du chef du ministère public reste un acte préparatoire purement consultatif qui ne saurait créer de droits au profit de l'agent ni restreindre le pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative investie du pouvoir de décision.

2. La conception classique du principe d