Tribunal Suprême, 3 décembre 2002, Sieurs R. G., J.-L. N. et J.-M. R. c/ Ministre d'État

Résumé

# Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2002, n° 26957 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2002, n° 26957 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2002/12-03-26957)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'adoption de la loi du 2 avril 2002 portant révision constitutionnelle a profondément remanié la composition et les modalités de désignation de l'assemblée délibérante de la Principauté de Monaco. Aux termes de la nouvelle rédaction de l'article 53, alinéa 1er, de la Constitution, le Conseil National comprend désormais vingt-quatre membres, élus pour une durée de cinq ans au suffrage universel direct et au scrutin de liste, selon les conditions déterminées par le législateur ordinaire. Afin de mettre le droit électoral positif en conformité avec cette nouvelle prescription constitutionnelle, le législateur est intervenu par la loi n° 1.250 du 9 avril 2002, venue modifier la loi n° 839 du 23 février 1968 relative aux élections nationales et communales. Sous l'empire de l'ancienne législation de 1968, l'article 20 prévoyait que l'assemblée, alors composée de dix-huit membres, était élue au suffrage universel et direct, selon un scrutin plurinominal majoritaire à deux tours, assorti d'une faculté de panachage et exclusif de tout vote préférentiel. Ce régime antérieur se caractérisait par l'absence de tout seuil minimal de candidats requis pour la constitution d'une liste, ce qui autorisait, en pratique, la présentation de candidatures individuelles indépendantes ou de listes restreintes composées d'un faible nombre de postulants. La réforme opérée par la loi n° 1.250 du 9 avril 2002 a refondu cette architecture autour de deux dispositions centrales : les articles 8 et 9. D'une part, l'article 8 de la loi nouvelle a modifié l'article 20 de la loi du 23 février 1968. Son quatrième alinéa dispose désormais que les élections au Conseil National se déroulent au scrutin de liste, plurinominal, à un seul tour, avec maintien de la possibilité de panachage et interdiction du vote préférentiel. Surtout, le texte instaure une condition stricte de recevabilité des listes : celles-ci doivent obligatoirement comporter un nombre de candidats au moins égal au chiffre de la majorité absolue au sein de l'assemblée nouvellement élargie à vingt-quatre sièges, soit un minimum de treize candidats, lesquels doivent être classés par ordre alphabétique. Ce faisant, la loi exclut de facto les candidatures isolées ainsi que les listes incomplètes de moins de treize noms. D'autre part, l'article 9 de la loi du 9 avril 2002 a inséré un article 20-1 au sein de la loi du 23 février 1968, instituant un mode de scrutin mixte combinant une dominante majoritaire et une dose de représentation proportionnelle. Selon ce nouveau mécanisme, les deux tiers des sièges du Conseil National, soit seize sièges, sont attribués au scrutin majoritaire aux seize candidats ayant recueilli le plus grand nombre de voix (avec départage au bénéfice du plus âgé en cas d'égalité de suffrages). Le tiers restant, correspondant à huit sièges, est réparti entre les listes en présence ayant franchi un seuil minimal de 5 % des suffrages valablement exprimés, selon les modalités de la représentation proportionnelle. La méthode de calcul retenue par l'article 20-1 repose sur la détermination d'un quotient électoral, obtenu en divisant le nombre total des suffrages valablement exprimés par le nombre de sièges à pourvoir à la proportionnelle (huit). Chaque liste se voit attribuer autant de sièges que le quotient électoral est contenu dans le total des suffrages valablement exprimés en faveur de l'ensemble des candidats qui la composent. Les sièges éventuellement non pourvus à l'issue de cette première opération sont répartis selon la règle de la plus forte moyenne (calculée en ajoutant un siège fictif aux sièges déjà obtenus au scrutin proportionnel par chaque liste et en divisant le total des voix de la liste par ce nombre augmenté). Enfin, à l'intérieur de chaque liste, les sièges ainsi gagnés à la proportionnelle sont dévolus aux candidats non encore élus, dans l'ordre décroissant des suffrages individuels qu'ils ont personnellement recueillis, l'âge départageant là encore d'éventuelles égalités. Ce dispositif articule donc le maintien du panachage individuel avec une comptabilisation globale des suffrages par liste pour la répartition proportionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe le 7 juin 2002, trois personnes physiques, MM. R. G., J.-L. N. et J.-M. R., ont saisi le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière constitutionnelle sur le fondement de l'article 90.A.2° de la Constitution, d'un recours tendant à l'annulation des articles 8 et 9 de la loi n° 1.250 du 9 avril 2002. L'instruction a donné lieu à un échange approfondi d'écritures : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 29 juillet 2002, une réplique des requérants le 30 août 2002, et enfin une duplique gouvernementale le 2 octobre 2002, avant le renvoi de l'affaire à l'audience du 3 décembre 2002 par ordonnance présidentielle du 16 octobre 2002. Au soutien de leurs conclusions en annulation dirigées contre l'article 8 de la loi, les requérants invoquaient au premier chef la violation de l'article 23, alinéa 1er, de la Constitution, qui garantit « la liberté de manifester ses opinions en toutes matières ». Selon eux, l'obligation nouvelle de réunir au moins treize candidats pour constituer une liste valide empêchait certains citoyens monégasques de briguer un mandat, portant ainsi atteinte à la liberté d'opinion sous un double aspect : celui des candidats potentiels privés du droit de se présenter, et celui des électeurs privés de la faculté de voter pour les candidats de leur choix afin d'exprimer leurs convictions personnelles. Contestant l'exposé des motifs de la loi, les requérants faisaient valoir qu'il n'était nullement indispensable que des listes disposent des moyens de défendre un programme majoritaire, dès lors que le régime constitutionnel monégasque n'est pas un régime parlementaire : le gouvernement n'émane pas du Conseil National, ne peut être renversé par lui, et une loi peut être adoptée avec une seule voix favorable en l'absence de prise en compte des abstentions. Ils soutenaient que le but réel de la réforme, confirmé par la suppression du second tour visant à empêcher les alliances stratégiques, était de figer les habitudes électorales pour favoriser la reconduction des élus sortants. Ils en déduisaient que le seuil de treize candidats ne répondait ni à une logique institutionnelle, ni à une logique de technique de vote, ni à une logique liée au mode de scrutin, mais visait uniquement à entraver la liberté d'opinion, tous les courants politiques devant pouvoir concourir indépendamment de leurs effectifs. En réplique, ils ajoutaient que l'interprétation des droits fondamentaux devait intégrer le contexte institutionnel et historique local — à l'instar de la prise en compte par le Tribunal Suprême du critère géographique en matière de droit de propriété — et récusaient toute comparaison avec les élections municipales françaises en raison de la différence d'enjeu démocratique. S'agissant de l'article 9 de la loi, les requérants excipaient d'une violation combinée de l'article 23, alinéa 1er (liberté d'opinion) et de l'article 17 de la Constitution (« les Monégasques sont égaux devant la loi »). Leur critique se concentrait sur le maintien du panachage dans la phase proportionnelle du scrutin, qualifié d'« hérésie ». Ils expliquaient que lorsqu'un électeur utilise le panachage pour voter en faveur d'un candidat isolé issu d'une autre liste, ce suffrage individuel vient automatiquement alimenter le total des voix de la liste d'appartenance de ce candidat pour le calcul de la représentation proportionnelle, alors même que l'électeur n'a précisément pas souhaité soutenir cette liste dans son ensemble. Ce mécanisme constituait, selon la requête, une déviation et un détournement du sens du vote, lésant la liberté de l'électeur de manifester son opinion politique et rompant l'égalité devant la loi entre l'électeur usant du panachage et celui n'en usant pas, ainsi qu'entre les candidats. Enfin, dans leur mémoire en réplique, les requérants soulevaient deux moyens additionnels à l'encontre des articles 8 et 9 : d'une part, la violation de l'article 53 de la Constitution, au motif que l'exigence de listes de treize noms n'était pas imposée par la notion constitutionnelle de « scrutin de liste » et que le volet proportionnel constituait en réalité un « scrutin majoritaire déguisé » aux effets proportionnels quasi nuls ; d'autre part, l'inintelligibilité du nouveau système électoral pour les électeurs. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête. Sur l'article 8, il rétorquait que la loi assurait la simple mise en conformité de la législation électorale avec le nouvel article 53 de la Constitution imposant le scrutin de liste, formule plus exigeante que l'ancien scrutin plurinominal et excluant par nature les candidatures isolées. Qualifiant d'artifice le moyen tiré de la liberté d'opinion dès lors que le suffrage universel n'était pas remis en cause, il soutenait qu'aucun système électoral n'est inconditionné et que la loi se bornait à aménager les modalités de candidature sans priver quiconque du droit de vote ou de la liberté de former des listes. Le seuil de treize candidats visait à concilier pluralisme et efficacité parlementaire en assurant la stabilité de la politique législative par l'émergence d'une majorité apte à mettre en œuvre un programme, observation confortée par l'exemple des communes françaises de taille comparable où l'opposition parvient toujours à constituer des listes. Surtout, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de l'office du juge : les arguments relatifs aux logiques institutionnelles, politiques ou électorales relevaient d'une appréciation de pure opportunité échappant au contrôle de constitutionnalité défini à l'article 90.A de la Constitution. Sur l'article 9, le représentant de l'Exécutif défendait la cohérence du scrutin mixte, distinguant le mode d'élection (scrutin de liste) du mode de répartition des sièges (majoritaire pour seize sièges, proportionnel pour huit sièges). Il exposait que l'affectation à sa liste d'origine de la voix obtenue par un candidat via le panachage traduisait la solidarité politique inhérente au scrutin de liste constitutionnellement garanti, sans atteinte à la liberté d'opinion. Le principe d'égalité était pleinement sauvegardé puisque tous les électeurs votaient selon des modalités identiques et que tous les candidats étaient soumis aux mêmes règles de décompte. Quant au grief d'inintelligibilité, le Ministre d'État le jugeait à la fois inopérant — l'article 53 fixant un mode de scrutin et non un objectif, et le Tribunal Suprême n'ayant jamais consacré la notion d'objectif de valeur constitutionnelle — et infondé en fait, le dispositif étant novateur mais clair. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était ainsi conduit à résoudre une question juridique complexe touchant tant à la délimitation de sa propre compétence matérielle en contentieux constitutionnel qu'à la substance des droits politiques fondamentaux : Dans quelle mesure le juge constitutionnel monégasque, saisi sur le fondement de l'article 90.A.2° de la Constitution d'un recours direct contre une loi électorale, est-il compétent pour contrôler l'opportunité technique et institutionnelle du mode de scrutin ainsi que sa conformité à l'article 53 de la Constitution et à un principe de clarté de la loi, et, au fond, l'instauration d'un scrutin de liste mixte imposant un seuil minimal de treize candidats par liste et comptabilisant les suffrages issus du panachage au profit des listes d'origine des candidats pour la répartition proportionnelle des sièges porte-t-elle atteinte à la liberté de manifester ses opinions (article 23) et au principe d'égalité devant la loi (article 17) ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureusement structuré qui opère un tri strict entre les moyens recevables et opérants au regard de sa compétence d'attribution, et l'examen au fond de la conformité de la loi aux seuls droits et libertés du Titre III de la Constitution. En premier lieu, examinant la constitutionnalité de l'article 8 de la loi du 9 avril 2002 (obligation de présenter des listes d'au moins treize candidats), la Haute Juridiction pose le principe d'interprétation de l'article 23 de la Constitution en matière électorale : « seul un système électoral ayant pour effet d'empêcher la manifestation des opinions serait contraire à la liberté garantie par l'article 23 de la Constitution ». Cette formule liminaire fixe un seuil de contrôle restreint. Le Tribunal combine ensuite cette exigence avec le renvoi législatif opéré par l'article 53 de la Constitution, lequel impose l'élection du Conseil National « au scrutin de liste dans les conditions prévues par la loi ». Le juge en déduit qu'en exigeant des listes d'au moins treize candidats, le législateur n'a fait qu'exercer sa compétence constitutionnelle de fixation des conditions du scrutin de liste, et que cette modalité « n'a ni pour objet ni pour effet d'empêcher quiconque de manifester ses opinions ». Le grief tiré de la violation de l'article 23 est donc écarté au fond. Immédiatement après, le Tribunal Suprême décline sa compétence pour connaître des critiques portant sur la pertinence politique et technique de ce seuil de treize candidats. Il juge que les moyens tirés de la violation de la « logique institutionnelle », de la « logique de technique de vote » et de la « logique liée au mode de scrutin » sont étrangers à toute atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution et, par conséquent, « ne relèvent pas de la compétence du Tribunal Suprême ». En second lieu, se penchant sur l'article 9 de la loi (instauration de la dose proportionnelle avec maintien du panachage), le Tribunal analyse le mécanisme même du panachage pour réfuter l'accusation de détournement de suffrage. Il définit juridiquement le panachage comme l'acte par lequel « les électeurs manifestent leur volonté de substituer aux candidats figurant sur une liste ceux d'une autre liste ». Dès lors, le fait d'additionner l'ensemble des suffrages recueillis par les candidats d'une même liste — qu'ils aient été obtenus sur la liste entière ou par voie de panachage sur une autre liste — a pour unique objet et pour seul effet de déterminer le total réel des voix acquises par chaque liste. Le juge constitutionnel affirme que ces dispositions, « loin de détourner la volonté des électeurs, (...) en établissent un compte exact ». Concluant sur le respect du principe d'égalité (article 17), le Tribunal relève une identité parfaite de traitement juridique : « le vote de tous les électeurs, les voix obtenues par chaque candidat et le total des voix obtenues par chaque liste sont traités de la même manière ». Les moyens tirés des articles 17 et 23 sont ainsi déclarés mal fondés. En troisième et dernier lieu, le Tribunal Suprême écarte par deux considérants laconiques et tranchants les moyens soulevés par les requérants dans leur mémoire en réplique. D'une part, le moyen pris du « manque de clarté et d'intelligibilité de la loi » est déclaré, « en toute hypothèse, inopérant ». D'autre part, le moyen tiré de la violation directe de l'article 53 de la Constitution (organisation institutionnelle du Conseil National) est écarté comme non invocable, le Tribunal jugeant qu'il « n'est pas de ceux qui peuvent être invoqués à l'appui d'un recours exercé en vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution ». ### C. Le dispositif À l'issue de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes suivants : > « Décide : > La requête est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de MM. G., N. et R. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne *(Il convient de relever à titre liminaire que le texte intégral de la décision commentée ne comporte aucune citation de précédents jurisprudentiels nationaux précis ni aucune référence à la Convention européenne des droits de l'homme ou à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ; l'analyse qui suit s'attache donc exclusivement aux constructions juridiques et aux principes qui se dégagent du texte même de l'arrêt du 3 décembre 2002).* La décision rendue le 3 décembre 2002 par le Tribunal Suprême s'impose comme un arrêt de principe majeur du droit constitutionnel monégasque, tant par la rigueur avec laquelle il circonscrit le périmètre des normes de référence du contrôle de constitutionnalité des lois que par la liberté d'appréciation qu'il reconnaît au législateur en matière électorale. #### 1. La stricte délimitation du bloc de constitutionnalité invocable au titre de l'article 90.A.2° L'apport théorique le plus saillant de la décision réside dans la lecture restrictive mais littérale que fait le Tribunal Suprême de sa compétence d'attribution en matière constitutionnelle. En vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution, visé par l'arrêt, le Tribunal Suprême statue souverainement sur les recours en annulation ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution. Contrairement à d'autres juridictions constitutionnelles disposant d'une compétence générale pour assurer le respect de l'intégralité du texte constitutionnel par la loi, le juge constitutionnel monégasque voit son office spécialisé dans la protection des droits fondamentaux garantis par ce seul Titre III. Cette spécificité procédurale emporte trois conséquences majeures dans l'arrêt commenté : Premièrement, elle conduit à l'exclusion des dispositions purement institutionnelles de la Constitution du champ des normes de référence invocables à titre principal. Lorsque les requérants soutiennent, dans leur réplique, que le mode de scrutin adopté méconnaît l'article 53 de la Constitution (situé hors du Titre III et relatif à la composition et à l'élection du Conseil National) en ce qu'il dénaturerait la notion de scrutin de liste par un « scrutin majoritaire déguisé », le Tribunal Suprême leur oppose une fin de non-recevoir radicale : ce moyen « n'est pas de ceux qui peuvent être invoqués à l'appui d'un recours exercé en vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution ». Il faut toutefois noter la subtilité dialectique du raisonnement du juge : si l'article 53 ne peut être invoqué par les requérants comme norme de contrôle autonome pour obtenir l'annulation de la loi, il est en revanche utilisé par le Tribunal lui-même comme norme d'habilitation constitutionnelle pour justifier le rejet du moyen tiré de l'article 23. En effet, le juge relève qu'en fixant le seuil de treize candidats, le législateur n'a fait qu'édicter « une des conditions prévues par l'article 53 de la Constitution ». L'article 53 est donc ininvocable comme moyen d'annulation, mais opérant comme fondement de la compétence du législateur pour aménager l'exercice d'une liberté du Titre III. Deuxièmement, cette limitation du bloc de constitutionnalité justifie le refus catégorique d'ériger le principe de clarté et d'intelligibilité de la loi au rang de norme de contrôle. Alors que le Ministre d'État, dans sa duplique, invitait déjà le Tribunal à constater qu'il n'avait jamais consacré la notion d'« objectif constitutionnel », la Haute Juridiction tranche la question en déclarant le moyen tiré du manque de clarté et d'intelligibilité « en toute hypothèse, inopérant ». L'emploi de la locution « en toute hypothèse » dispense le juge de vérifier si la loi électorale était effectivement complexe ou obscure en fait : quand

Compétence Contentieux constitutionnel - Recours en annulation - Dispositions législatives Droits et libertés constitutionnels Loi n ° 1.250 du 9 avril 2002 modifiant la loi n ° 839 du 23 février 1968 relative aux élections nationales et communales - Mode de scrutin Droits et libertés constitutionnels Droits et libertés fondamentaux : logique institutionnelle (non) - logique de technique de vote (non) - logique liée au mode de scrutin (non) - Atteinte à la liberté d'opinion (non) - Violation du principe d'égalité (non) - Manque de clarté et d'intelligibilité de la loi (moyen inopérant) - Violation de l'article 53 de la Constitution (moyen non invocable en matière constitutionnelle) Le Tribunal Suprême, Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière constitutionnelle, Vu la requête, enregistrée le 7 juin 2002, de MM. R. G., J.-L. N., J.-M. R., tendant à l'annulation des articles 8 et 9 de la loi n ° 1250 du 9 avril 2002, modifiant l'article 20 de la loi n ° 839 du 23 février 1968 sur les élections nationales et communales et insérant un article 20-1 dans la même loi ; Ce faire : Attendu que les élections nationales sont régies par la loi n ° 839 du 23 février 1968 ; que son article 20 prévoyait que les dix-huit membres du Conseil National sont élus au suffrage universel et direct, au scrutin plurinominal à deux tours, avec panachage et sans vote préférentiel, et n'imposait aucun nombre minimum de candidats sur une même liste pour pouvoir se présenter, ce qui permettait la présentation de candidats indépendants ou de listes composées de peu de candidats ; Que la loi n ° 839 du 9 avril 2002 modifie la loi du 23 février 1968 : d'une part, par son article 8, modifiant l'article 20, dont le quatrième alinéa dispose que « les élections au Conseil National se font au scrutin de liste, plurinominal, à un tour, avec possibilité de panachage et sans vote préférentiel. Les listes en présence doivent comporter un nombre de candidats au moins égal à celui correspondant au chiffre de la majorité absolue au sein de cette assemblée soit treize, classés par ordre alphabétique » ; d'autre part, par son article 9, créant un article 20-1 organisant un nouveau mode de scrutin, dont la partie proportionnelle est réglée comme suit : « Les huit sièges restants sont attribués aux listes en présence, ayant obtenu au moins cinq pour cent des suffrages valablement exprimés, selon les modalités de la représentation proportionnelle. Chaque liste obtient un nombre de sièges égal en nombre de fois où le quotient électoral est contenu dans le total des suffrages valablement exprimés en faveur de l'ensemble de ses candidats. Le quotient électoral est obtenu en divisant le nombre total de suffrages valablement exprimés par le nombre de sièges à pourvoir à la proportionnelle » ; Attendu que l'article 8 de la loi du 9 avril 2002 viole l'article 23 de la Constitution dont l'alinéa 1 garantit « la liberté de manifester ses opinions en toutes matières » ; que la nouvelle exigence d'un nombre minimum de candidats sur une liste, en empêchant certains Monégasques de se présenter aux élections, porte atteinte à la liberté d'opinion aussi bien des candidats privés de la possibilité de se présenter que des électeurs privés de la possibilité de voter pour eux ; Que, contrairement à l'exposé des motifs, il n'est ni « indispensable » ni « la moindre des choses » que des listes se présentent avec le moyen de défendre le programme qu'elles soutiennent puisque le régime monégasque n'est pas un régime parlementaire ; Que le but avéré de la loi est « de ne pas bouleverser les habitudes du Code électoral », afin de reconduire les sortants, ce que confirme notamment la suppression du second tour de scrutin pour éviter les alliances stratégiques dont la solidité serait aléatoire et source d'instabilité, alors que des majorités peuvent se dégager sur le vote de chaque texte ; Que l'exigence d'un nombre minimum de candidats, ne répondant ni à une logique institutionnelle, ni à une logique de technique de vote, ni à une logique liée au mode de scrutin, a pour seule logique d'entraver la liberté d'opinion du peuple monégasque ; Attendu que l'article 9 de la loi du 9 avril 2002 viole l'article 17 de la Constitution qui dispose que « les Monégasques sont égaux devant la loi », ainsi que l'article 23 alinéa 1 déjà cité ; Que l'article 9, en sa partie proportionnelle, maintient le panachage, qui est une hérésie pour un scrutin proportionnel et revient à attribuer une voix à la liste de laquelle est issu le candidat pour lequel l'électeur a voté au moyen du panachage, alors que précisément l'électeur n'a pas voulu voter pour cette liste, ce qui constitue une déviation du vote portant atteinte à la liberté de l'électeur de manifester son opinion politique en votant pour les candidats de son choix et entraînant rupture de l'égalité entre l'électeur qui aura utilisé le panachage et celui qui ne l'aura pas utilisé ; Vu la contre-requête, enregistrée le 29 juillet 2002, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les motifs : que la modification de la loi n ° 839 du 23 février 1968 est intervenue pour la mise en conformité de la norme législative avec la prescription constitutionnelle résultant du nouvel article 53 de la Constitution selon lequel « le Conseil National comprend vingt-quatre membres élus pour cinq ans au suffrage universel et au scrutin de liste dans les conditions prévues par la loi » ; qu'elle résulte d'une proposition de loi reprise dans un projet de loi ; que s'agissant de l'article 8, le moyen tiré de la liberté d'opinion pour contester le mode de scrutin constitue un artifice puisque n'est pas en cause la garantie du suffrage universel comme mode de désignation des représentants des citoyens ; que la disposition critiquée ne prive pas les Monégasques du droit d'exprimer leur conviction personnelle à l'occasion des élections au Conseil National, aménageant seulement les modalités de candidature, et permettant de concilier les exigences de pluralisme et d'efficacité indispensables au fonctionnement de tout parlement démocratique ; qu'en exigeant que le nombre de candidats figurant sur chaque liste atteigne la majorité absolue des sièges au Conseil National, elle conduit chaque liste à se présenter avec les moyens de défendre le programme qu'elle soutient au cas où elle recueillerait la majorité ; que dans le pays voisin, où plusieurs milliers de communes moins peuplées que Monaco ont un conseil municipal de taille comparable à celle du Conseil National, jamais une liste d'opposition ne fait défaut ; que l'argumentation selon laquelle l'exigence d'un minimum de treize candidats ne répondrait ni à une logique institutionnelle, ni à une logique de technique de vote, ni à une logique liée au mode de scrutin, est de pure opportunité, et ne peut relever de l'office du Tribunal Suprême statuant en matière constitutionnelle en vertu de l'article 90 A de la Constitution ; que par la stabilité que garantit la formation d'une majorité parlementaire n'est pas au premier chef celle du Gouvernement, mais celle de la politique législative ; que l'existence d'une majorité est nécessaire au fonctionnement de toute assemblée politique ; que le législateur a voulu que la liste gagnante, quelle que soit sa tendance, soit à même de mettre en œuvre son programme ; que l'article 53 de la Constitution prévoit expressément que les membres du Conseil National sont élus au scrutin de liste, ce qui est plus exigeant que l'ancienne formule de scrutin plurinominal et exclut les candidatures isolées ; que, s'agissant de l'article 9, introduisant par l'article 20-1 nouveau de la loi du 23 février 1968 la représentation proportionnelle pour la désignation de huit des vingt-quatre membres du Conseil National, la requête ne peut démontrer la violation des articles 17 et 23 de la Constitution qu'elle invoque ; que si sont combinés deux modes de scrutin, le scrutin majoritaire avec panachage et la représentation proportionnelle, ils s'appliquent à la désignation de sièges distincts : les seize premiers tout d'abord, les huit restants ensuite ; qu'après que sont proclamés élus les seize candidats ayant obtenu le plus de voix, il est pourvu à la représentation proportionnelle pour les huit autres sièges en fonction du total des suffrages exprimés en faveur de l'ensemble des candidats composant chacune des listes en présence, ce qui est conforme à un système de scrutin de liste ; que le total des suffrages exprimés correspond au total des voix recueillies par chaque candidat, ces suffrages étant additionnés par listes pour obtenir le score obtenu par chacune d'elles et établir en fonction du quotient électoral le nombre de sièges qu'elle emporte ; que si l'électeur usant du panachage pour un seul candidat apporte de surcroît, pour la partie proportionnelle du scrutin, une voix à la liste à laquelle ce candidat est rattaché, tous les candidats sont membres d'une liste et le vote porté sur leur nom doit bénéficier à la liste dont ils sont politiquement solidaires, ce qui correspond au scrutin de liste inscrit dans la Constitution ; qu'il n'est porté atteinte ni à la liberté d'opinion, ni à l'égalité des citoyens, ni à aucun droit garanti par le titre III de la Constitution ; Vu la réplique, enregistrée le 30 août 2002, par laquelle MM. G., N. et R. persistent en leurs conclusions, par les motifs que : sur l'article 8, celui-ci prive les Monégasques, ou au moins certains d'entre eux, du droit d'exprimer leur conviction personnelle puisqu'ils ne pourront voter pour les candidats de leur choix qui, en raison de l'exigence de listes d'au moins treize candidats, ne peuvent se présenter ; cette exigence ne constitue pas une simple modalité de candidature ; il n'y a aucun rapport entre scrutin de liste et formation d'une majorité, le scrutin pouvant être entièrement proportionnel ; tous les courants doivent pouvoir se présenter aux élections, indépendamment du nombre de candidats qu'ils peuvent réunir ; la vocation de l'opposition à devenir majoritaire est hors de propos puisque la liberté d'opinion n'a rien à voir avec la majorité et que le régime monégasque n'est pas un régime parlementaire ; la comparaison entre les élections communales dans un pays voisin et les élections nationales dans l'État ne peut être faite puisque l'enjeu démocratique n'est pas le même et que les ressortissants d'un État ne peuvent être privés de la liberté d'exprimer leur opinion politique par le vote ; pour interpréter les articles de la Constitution relatifs aux droits fondamentaux, il faut tenir compte du contexte institutionnel et historique, comme l'a fait le Tribunal Suprême en prenant en compte le critère géographique à propos du droit de propriété ; la constitution d'une majorité au Conseil National est un faux problème, puisque le gouvernement n'est pas issu de cette majorité et ne peut être renversé par elle et qu'une loi peut être votée avec une seule voix favorable, les abstentions n'étant pas comptées ; la nouvelle rédaction de l'article 53 n'a rien changé en ce qui concerne « le scrutin de liste », qui figurait déjà dans l'ancienne rédaction ; la formule n'impose pas que la liste doit être entière ou comporter un minimum de candidats ; sur l'article 9, l'invocation des articles 17 et 23 de la Constitution n'est pas faite pour la forme, le mode de scrutin contesté ayant pour effet de porter atteinte à la liberté d'opinion ; la représentation proportionnelle peut fonctionner avec des candidatures individuelles, comme le montrent d'autres systèmes électoraux ; ce qui est contesté est le mélange du scrutin majoritaire et de la représentation proportionnelle pour les huit sièges qui doivent être attribués à la proportionnelle ; les articles 8 et 9 sont contraires à l'article 53 de la Constitution en ce que, pour la partie proportionnelle du scrutin, le mode de scrutin n'est pas un scrutin de liste, mais un scrutin majoritaire déguisé, les effets proportionnels du système étant quasiment nuls, et le système étant au surplus inintelligible pour l'électeur, et portant atteinte à l'égalité entre électeurs et entre candidats ; Vu la duplique, enregistrée le 2 octobre 2002, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les motifs que : si l'éligibilité et le droit de vote peuvent être considérés comme des manifestations de la liberté d'opinion, une loi électorale les régissant n'y est pas attentatoire ; il n'existe jamais de système électoral totalement inconditionné ; si le suffrage universel garantit le droit de vote à tous les citoyens, il n'est pas incompatible avec l'organisation d'un scrutin de liste et ne postule pas un droit à la candidature isolée ; la loi n'empêche personne de voter et subordonne seulement la présentation des candidatures à la constitution de listes se formant librement pour refléter les opinions librement formées ; le scrutin de liste est le choix opéré par le Constituant ; le scrutin proportionnel est une forme, parmi d'autres, du scrutin de liste ; le scrutin de liste est un mode d'élection des candidats, la proportionnelle, un mode de répartition des sièges, comme le mode majoritaire ; l'existence d'une majorité au Conseil National est une question qui relève d'une appréciation de pure opportunité politique, et est nécessaire pour faire aboutir certaines idées, orienter l'action politique ; les arguments tirés des logiques politiques, institutionnelles, électorales sont des considérations de pure opportunité qui ne peuvent être retenues au titre du contrôle de constitutionnalité ; l'article 53 de la Constitution imposant l'élection du Conseil national au scrutin de liste, la loi met en œuvre ce principe en prévoyant la constitution d'une liste de treize noms et ne pouvant admettre des candidatures isolées ; la référence à d'autres systèmes électoraux est sans portée dès lors que le système monégasque est conforme à la Constitution ; chaque nom mentionné sur un bulletin de vote correspond à un suffrage qui, après avoir déterminé l'attribution des seize premiers sièges (scrutin pluri-nominal majoritaire), est affecté à la liste de candidats sur laquelle il figure pour déterminer l'élection à la proportionnelle des huit sièges restants, selon un ordre établi en fonction des voix recueillies par chacun des candidats ; le total des suffrages obtenus par la liste détermine l'élection suivant le mode de la représentation proportionnelle ; ainsi est mis en œuvre un scrutin de liste ; la prétendue inintelligibilité du dispositif électoral est inopérant en tant que l'article 53 fixe un mode de scrutin et non un objectif à atteindre et que le Tribunal Suprême n'a jamais consacré la notion d'objectif constitutionnel, et inconsistant puisque, pour être mixte et novateur, le mode de scrutin contesté n'a rien d'inintelligible ; le principe d'égalité est respecté tant pour les électeurs, qui sont tous appelés aux urnes suivant les mêmes modalités de scrutin, que pour les candidats, qui sont tous assujettis aux mêmes règles ; Vu les dispositions attaquées ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 17, 23, 53 et 90.A.2° ; Vu la loi n° 839 du 23 février 1968 sur les élections nationales et communales ; Vu l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance du 16 octobre 2002 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du Tribunal Suprême du 3 décembre 2002 ; Ouï M. Pierre Delvolvé, membre du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Licari, avocat-défenseur, pour MM. G., N. et R. ; Ouï Maître Molinié, avocat aux Conseils, pour le Ministre d'État ; Ouï Monsieur le Procureur général en ses conclusions ; Après en avoir délibéré, Considérant que l'article 53 alinéa 1 de la Constitution, tel qu'il a été modifié par la loi du 2 avril 2002 dispose : « Le Conseil National comprend vingt-quatre membres élus pour cinq ans au suffrage universel direct et au scrutin de liste dans les conditions prévues par la loi » ; Que pour l'application de ces dispositions, la loi n° 1250 du 9 avril 2002 modifie la loi n° 839 du 23 février 1968 sur les élections nationales et communales, en donnant, par son article 8, une nouvelle rédaction de l'article 20, et en lui ajoutant par son article 9, un article 20-1 ; Que, selon le quatrième alinéa de l'article 20 dans sa nouvelle rédaction, « Les élections au Conseil National se font au scrutin de liste, plurinominal, à un tour, avec possibilité de panachage et sans vote préférentiel. Les listes en présence doivent comporter un nombre de candidats au moins égal à celui correspondant au chiffre de la majorité absolue au sein de cette assemblée soit treize, classés par ordre alphabétique » ; Que selon l'article 20-1 nouveau : « Les deux tiers des sièges au Conseil National sont attribués au scrutin majoritaire. Le tiers restant est attribué au scrutin proportionnel. Sont tout d'abord élus les seize candidats ayant obtenu le plus grand nombre de voix. En cas d'égalité des suffrages, le plus âgé des candidats est proclamé élu. Les huit sièges restants sont attribués aux listes en présence, ayant obtenu au moins cinq pour cent des suffrages valablement exprimés, selon les modalités de la représentation proportionnelle. Chaque liste obtient un nombre de sièges égal au nombre de fois où le quotient électoral est contenu dans le total des suffrages valablement exprimés en faveur de l'ensemble de ses candidats. Le quotient électoral est obtenu en divisant le nombre total des suffrages valablement exprimés par le nombre de sièges à pourvoir à la proportionnelle. Les sièges éventuellement restants sont attribués par application de la règle de la plus forte moyenne. La moyenne est déterminée pour chaque liste en ajoutant, chaque fois qu'il y a un siège restant, un siège fictif au nombre de sièges qui lui sont attribués au scrutin proportionnel et en divisant le total des voix qu'elle a obtenues par le nombre de sièges, y compris le siège fictif ajouté. Au sein de chaque liste, les sièges obtenus sont attribués aux candidats dans l'ordre du nombre de suffrages qu'ils ont obtenus. En cas d'égalité du nombre de suffrages, le plus âgé des candidats est élu » ; Sur l'article 8 de la loi du 9 avril 2002 en tant qu'il modifie l'article 20 de la loi du 23 février 1968 : Considérant que, selon les requérants, l'obligation de constituer les listes comprenant au moins treize candidats porte atteinte à la liberté de manifester ses opinions garantie par l'article 23 de la Constitution en excluant les candidatures isolées, qui étaient admises antérieurement ; Considérant que seul un système électoral ayant pour effet d'empêcher la manifestation des opinions serait contraire à la liberté garantie par l'article 23 de la Constitution ; Considérant que l'article 53 de la Constitution impose l'élection des membres du Conseil National au scrutin de liste dans les conditions prévues par la loi ; qu'en exigeant la présentation des candidatures sous forme de liste comportant au moins treize candidats, le quatrième alinéa de l'article 20 fixe une des conditions prévues par l'article 53 de la Constitution : qu'il n'a ni pour objet ni pour effet d'empêcher quiconque de manifester ses opinions que, par suite, le moyen tiré de la violation de l'article 23 de la Constitution est sans fondement ; Considérant que les moyens tirés de la violation de la logique institutionnelle, de la logique de technique de vote, de la logique liée au mode de scrutin, ne concernent pas une atteinte aux libertés et droits consacrés par le titre III de la Constitution ; qu'ils ne relèvent pas de la compétence du Tribunal Suprême ; Sur l'article 9 de la loi du 9 avril 2002, ajoutant un article 20-1 à la loi du 23 février 1968 : Considérant que, selon les requérants, la prise en compte, lors de la détermination des sièges attribués à la représentation proportionnelle, des suffrages exprimés par panachage sur une liste, pour calculer le nombre de voix obtenues par la liste de laquelle font partie les candidats dont le nom a été porté sur une autre, constitue un détournement du vote des électeurs, violant la liberté d'opinion garantie par l'article 23 et le principe d'égalité garanti par l'article 17 de la Constitution ; Considérant que par le panachage, les électeurs manifestent leur volonté de substituer aux candidats figurant sur une liste ceux d'une autre liste ; qu'en additionnant, pour obtenir le nombre total des voix obtenues par chaque liste, les voix obtenues par les candidats aussi bien par panachage avec une autre liste que sans panachage, les dispositions attaquées ont pour objet et pour effet de déterminer le total des voix obtenues par chaque liste ; que, loin de détourner la volonté des électeurs, elles en établissent un compte exact ; que le vote de tous les électeurs, les voix obtenues par chaque candidat et le total des voix obtenues par chaque liste sont traités de la même manière ; que, par suite, les moyens tirés de la violation de l'article 23 et de l'article 17 de la Constitution ne sont pas fondés ; Considérant que le moyen tiré du manque de clarté et d'intelligibilité de la loi est, en toute hypothèse, inopérant ; Considérant que le moyen tiré de la violation de l'article 53 de la Constitution n'est pas de ceux qui peuvent être invoqués à l'appui d'un recours exercé en vertu de l'article 90.A.2° de la Constitution ; Considérant, en conséquence, que les conclusions de la requête dirigées tant contre l'article 8 que contre l'article 9 de la loi du 9 avril 2002 doivent être rejetées ; Décide : La requête est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de MM. G., N. et R. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.

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