Tribunal Suprême de Monaco, 10 juin 2003, n° 26963

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 10 juin 2003, n° 26963 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans un différend d'ordre technique et réglementaire opposant un propriétaire de véhicule automobile, M. R. G., à l'administration monégasque en charge des transports, plus précisément le service du contrôle technique et de la circulation. Ce litige, d'apparence ordinaire en ce qu'il a trait à l'équipement d'un véhicule particulier, pose néanmoins des questions fondamentales relatives à l'étendue du pouvoir réglementaire, à la légalité des directives administratives internes et à la rigueur de l'interprétation des textes de police administrative.

Il résulte des constatations factuelles opérées par la haute juridiction que M. R. G. a fait procéder à l'apposition, par collage, de films plastiques teintés (également qualifiés de « films solaires » dans les écritures du requérant) sur les vitres latérales avant de son véhicule automobile. Selon les éléments versés aux débats et notamment les écritures de l'État, ces films avaient pour effet de ne laisser passer que 70 % de la lumière, tandis qu'un constat d'huissier produit par le requérant établissait qu'à travers lesdites vitres latérales, « la vision est normale, mais la lumière atténuée ». Par ailleurs, le requérant faisait valoir que son véhicule avait fait l'objet en France d'un contrôle technique positif assorti d'une autorisation de circuler, et que les véhicules de son épouse et de sa mère, équipés de films semblables ou même plus foncés, avaient été autorisés à circuler par les services de contrôle monégasques.

Toutefois, lors de la présentation du véhicule de M. R. G. à la visite technique périodique en Principauté, le 6 août 1997, l'examen a abouti à un constat défavorable. Le procès-verbal dressé à l'issue de cette visite technique du 6 août 1997 a expressément mentionné que ce montage de films plastiques teintés n'était pas réglementaire et qu'une telle non-conformité entraînait l'interdiction de circuler.

Cherchant à obtenir un aménagement ou un délai face à cette interdiction, M. R. G. a sollicité la délivrance d'une autorisation provisoire de circuler tout en conservant les films litigieux sur les vitres de son véhicule. Par une première décision formelle en date du 4 septembre 1997, le chef du service du contrôle technique et de la circulation a opposé un refus à cette demande d'autorisation provisoire. Il ressort de l'instruction que, pour fonder ce refus, le chef de service s'est appuyé sur la circonstance que, pour l'application de l'article 64 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière, il avait lui-même donné au centre de contrôle technique des directives aux termes desquelles « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales ».

La situation du véhicule n'ayant pas été régularisée par son propriétaire à la suite de ce refus — M. R. G. n'ayant manifestement pas procédé au retrait des films plastiques litigieux —, l'administration a tiré les conséquences ultimes de la non-conformité constatée. Par une seconde décision en date du 27 février 1998, le même chef du service du contrôle technique et de la circulation a prononcé le retrait pur et simple du certificat d'immatriculation dont le véhicule faisait l'objet, privant ainsi définitivement le requérant du droit de faire circuler son bien sur la voie publique au titre de son immatriculation monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le parcours procédural de cette affaire présente la particularité notable de ne pas résulter d'un recours pour excès de pouvoir formé directement devant le juge administratif dans le délai de recours contentieux initial, mais d'une question préjudicielle soulevée devant le juge judiciaire. En effet, le litige a d'abord été porté devant le Tribunal de première instance de Monaco (la nature exacte de l'action principale devant cette juridiction judiciaire n'est pas précisée dans la décision). Conscient que la solution du litige dépendait de la légalité des actes administratifs individuels pris à l'encontre de M. R. G., le Tribunal de première instance a, par un jugement en date du 4 juillet 2002, sursis à statuer et renvoyé M. R. G. à saisir le Tribunal Suprême d'un recours en appréciation de validité des décisions administratives des 4 septembre 1997 et 27 février 1998.

C'est sur le fondement de ce jugement de renvoi que M. R. G. a déposé une requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 23 décembre 2002, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 19 mars 2003. Le requérant demandait au Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 3° de la Constitution et de l'article 16 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, de déclarer que les décisions des 4 septembre 1997 (refus d'autorisation provisoire de circulation) et 27 février 1998 (retrait du certificat d'immatriculation) étaient entachées d'illégalité.

À l'appui de ses prétentions, M. R. G. développait une argumentation articulée autour de plusieurs moyens de légalité interne :

1. L'erreur de droit dans l'interprétation des textes réglementaires : Le requérant soutenait principalement qu'en se fondant sur l'article 64 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 pour interdire tout film solaire, le service administratif avait commis une erreur de droit. Selon lui, l'article 64 n'impose des obligations que concernant le « champ de vision » (ou « champ de visibilité », le requérant précisant dans sa réplique que ces deux termes ont la même signification), c'est-à-dire l'étendue de l'espace visible, et non la « visibilité » elle-même. Or, les films collés sur les vitres n'influent que sur leur transparence ou leur opacité, et nullement sur le champ de visibilité. En outre, analysant l'article 65 de la même ordonnance dans sa réplique, il faisait valoir que l'apposition de substances transparentes n'est réglementée que sur le pare-brise et demeure donc libre sur les vitres latérales. Si ce texte exige que toutes les vitres soient en substance transparente, un constat d'huissier démontrait que la vision restait normale à travers les vitres de son véhicule, seule la lumière étant atténuée. Il soulignait également que l'erreur de l'administration monégasque était d'autant plus manifeste qu'elle prétendait s'appuyer sur des directives similaires à celles en vigueur en France, alors même que plusieurs juridictions françaises avaient jugé que de tels films n'étaient pas interdits dès lors qu'ils ne réduisent pas la visibilité, et que son propre véhicule avait passé avec succès le contrôle technique en France.

2. La violation du principe constitutionnel d'égalité : M. R. G. invoquait la violation de l'article 17 de la Constitution consacrant l'égalité des Monégasques devant la loi. Il dénonçait un traitement discriminatoire en faisant valoir que les véhicules de sa mère et de son épouse, équipés de films similaires voire plus sombres, avaient été autorisés à circuler par les mêmes services monégasques. En réplique, face à l'objection de l'État, il précisait que l'absence de contestation de la constitutionnalité de l'article 64 lui-même ne l'empêchait nullement d'invoquer le vice propre d'inconstitutionnalité entachant les décisions individuelles prises sur le fondement d'une interprétation erronée de cet article.

3. L'erreur de qualification juridique des faits : Dans son mémoire en réplique, se prévalant de l'article 21 de l'Ordonnance n° 2984 du 16 avril 1963, le requérant soulevait un moyen nouveau tiré de l'erreur de qualification juridique des faits, soutenant que les films solaires apposés sur ses vitres latérales n'étaient concrètement pas de nature à réduire le champ de visibilité du conducteur.

En défense, le Ministre d'État, par une contre-requête enregistrée le 21 février 2003 et une duplique enregistrée le 9 avril 2003, concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens adverses :

1. Sur la légalité au regard de l'Ordonnance de 1957 et l'étendue du contrôle du juge : Le Ministre d'État soutenait que les services techniques avaient fait une exacte application de l'article 64, éclairé par les articles 3 bis et 65 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957. Selon l'administration, le législateur n'a pas entendu distinguer la « visibilité » et le « champ de visibilité », tous deux affectés par les films plastiques. L'article 65 explicitant l'article 64 exige que les vitres soient en substance transparente, ce qui ne serait plus le cas de vitres ne laissant passer que 70 % de la lumière après pose de films. L'État affirmait que la position monégasque correspondait bien à celle de l'administration française interdisant tout collage sur les vitres latérales avant sur la base d'un texte analogue à l'article 65. Surtout, le Ministre d'État avançait que les services n'avaient commis aucune confusion conceptuelle mais s'étaient livrés à une constatation des faits et à une appréciation d'ordre technique (le fait que les films réduisent la visibilité et constituent un facteur d'insécurité). Or, une telle appréciation technique ne pourrait être censurée par le juge de l'excès de pouvoir qu'en cas d'erreur manifeste d'appréciation, laquelle ne serait démontrée ni par des décisions de juridictions pénales françaises, ni par la tolérance dont auraient bénéficié d'autres véhicules à Monaco. En conséquence, le moyen nouveau tiré de l'erreur de qualification juridique des faits n'apporterait rien au débat, l'administration ne qualifiant pas les faits mais les constatant techniquement.

2. Sur l'inopérance du moyen tiré du principe d'égalité : Le Ministre d'État rétorquait que le moyen tiré de la violation de l'article 17 de la Constitution était inopérant, d'une part parce que le requérant ne contestait pas la constitutionnalité de l'Ordonnance souveraine du 17 décembre 1957 elle-même, et d'autre part parce que les décisions litigieuses faisaient une exacte application de ce texte réglementaire.

Après la clôture de l'instruction prononcée le 17 avril 2003 et le renvoi de l'affaire par ordonnance du Président du 28 avril 2003, l'audience s'est tenue le 10 juin 2003 devant le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des débats factuels sur le degré d'opacité des vitres du véhicule de M. R. G. et des comparaisons avec le droit français, le Tribunal Suprême était confronté à une question juridique précise touchant à la légalité des actes réglementaires ou quasi-réglementaires intermédiaires (les directives internes) et à l'interprétation stricte des règlements de police :

Le chef du service du contrôle technique et de la circulation pouvait-il légalement, sans commettre d'erreur de droit, édicter des directives générales interdisant par principe « tout collage de film plastique sur les vitres latérales » des véhicules automobiles et fonder sur celles-ci des décisions individuelles de refus de circuler et de retrait d'immatriculation, en se prévalant des dispositions des articles 3 bis, 64 et 65 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la police de la circulation routière ?

Cette question principale sous-tendait une interrogation méthodologique fondamentale opposant les parties : le refus opposé au requérant procédait-il d'une appréciation technique in concreto de la dangerosité du véhicule (soumise au seul contrôle restreint de l'erreur manifeste d'appréciation, comme le soutenait le Ministre d'État), ou découlait-il mécaniquement d'une règle générale d'interdiction posée par l'administration au prix d'une méconnaissance du sens et de la portée des textes applicables (relevant alors du contrôle normal de l'erreur de droit, comme le soutenait le requérant) ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande rigueur analytique, procédant en trois étapes successives qui le conduisent à accueillir la requête sur le terrain exclusif de l'erreur de droit, rendant ainsi superflu l'examen des autres griefs (ce que marque la formule liminaire : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête »).

1. L'identification du fondement réel des décisions attaquées

Dans un premier temps, le juge administratif s'attache à déterminer le motif exact sur lequel reposent les décisions contestées. Alors que le Ministre d'État tentait, dans ses écritures contentieuses, de présenter les décisions comme le fruit d'une appréciation technique circonstanciée de la réduction de visibilité affectant le véhicule de M. R. G., le Tribunal Suprême restitue la réalité du processus décisionnel administratif en se référant aux pièces du dossier.

Le Tribunal relève ainsi « qu'il ressort des pièces du dossier et notamment des termes mêmes de la première des deux décisions contestées » que le chef du service du contrôle technique s'est fondé sur la circonstance que, pour l'application de l'article 64 de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957, il avait donné au centre de contrôle des directives aux termes desquelles « tout collage de film plastique est interdit sur les vitres latérales ». Ce faisant, la Haute Juridiction écarte la thèse défensive de l'appréciation technique au cas par cas : l'administration ne s'est pas livrée à un examen concret de la transparence résiduelle de la vitre, mais a appliqué une règle d'interdiction absolue et générale formulée par voie de directive interne.

2. L'exégèse des dispositions de l'Ordonnance souveraine du 17 décembre 1957

Dans un deuxième temps, ayant établi que les décisions individuelles procédaient directement de cette directive d'interdiction générale, le Tribunal Suprême confronte la règle posée par le chef de service aux textes réglementaires qu'elle était censée mettre en œuvre, y compris ceux invoqués par le Ministre d'État en défense pour « éclairer » l'article 64. Le juge procède à une lecture littérale et téléologique de trois articles distincts de l'Ordonnance souveraine n° 1691 du 17 décembre 1957 :

• L'analyse de l'article 64 : Le Tribunal rappelle les termes exacts de cet article : « Tout véhicule doit être tel que le champ de visibilité du conducteur vers l'avant, vers la droite et vers la gauche, soit suffisant pour que celui-ci puisse conduire en sûreté ». Adoptant pleinement la distinction conceptuelle défendue par le requérant, le juge affirme avec netteté que « cette disposition, qui concerne uniquement le champ de visibilité du conducteur et non la transparence des vitres, n'a ni pour objet ni pour effet d'interdire tout collage de film plastique sur les vitres latérales ». Le champ de visibilité s'entend donc de la configuration géométrique et spatiale de la vision (absence d'angle mort structurel empêchant de voir vers l'avant ou sur les côtés), et non du degré de transmission lumineuse à travers le vitrage.
• L'analyse de l'article 3 bis : Examinant ensuite le premier texte appelé en renfort par le Ministre d'État, le Tribunal constate qu'une interdiction générale de collage de film plastique « ne découle pas non plus de l'article 3 bis de ladite ordonnance, qui exige seulement que le champ de vision du conducteur ne soit pas réduit par l'apposition d'objets non transparents sur les vitres ». Dès lors qu'un film plastique teinté n'est pas un « objet non transparent » (c'est-à-dire opaque) réduisant le champ de vision, ce texte ne saurait fonder une prohibition absolue.
• L'analyse de l'article 65 : Enfin, se penchant sur le second texte invoqué en défense, le Tribunal relève que l'article 65 « impose uniquement que toutes les vitres soient en substance transparente et ne soumet à homologation que les substances transparentes pour pare-brise ». Il en résulte, d'une part, que l'exigence de transparence concerne la nature même de la vitre sans proscrire par principe l'adjonction d'un film qui ne détruit pas cette transparence, et d'autre part, par un raisonnement a contrario implicite mais évident, que les substances transparentes appliquées sur les vitres autres que le pare-brise (telles les vitres latérales) échappent à l'obligation d'homologation et, a fortiori, à toute interdiction de principe.

3. La sanction de l'erreur de droit par voie de conséquence

Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire la conclusion syllogistique de cette analyse textuelle. Puisque aucun des articles 64, 3 bis ou 65 de l'Ordonnance souveraine de 1957 ne prohibe de manière générale et absolue l'apposition de films plastiques sur les vitres latérales, « les directives précitées ont fait une fausse interprétation de ces textes et sont entachées d'une erreur de droit ».

Les directives internes étant elles-mêmes illégales pour erreur de droit, les décisions individuelles contestées, qui ont été « prises sur le fondement de ces directives », sont par voie de conséquence privées de base légale valide et doivent être déclarées illégales.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :

« Décide : Il est déclaré que les décisions du chef du service du contrôle technique et de la circulation, en date des 6 août 1997 et 27 février 1998 sont entachées d'illégalité. Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

(Note d'analyse textuelle : Il convient d'observer, à la lecture stricte du texte intégral de la décision, une légère divergence matérielle de dates entre les visas/motifs et le dispositif concernant la première décision. Alors que la requête, le jugement de renvoi du Tribunal de première instance du 4 juillet 2002 et le premier considérant visent la décision de refus d'autorisation provisoire en date du « 4 septembre 1997 » — le « 6 août 1997 » étant identifié dans les motifs comme la date du procès-verbal de la visite technique initiale mentionnant l'interdiction de circuler —, le dispositif déclare entachées d'illégalité les décisions en date des « 6 août 1997 et 27 février 1998 »).

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 10 juin 2003 par le Tribunal Suprême en assemblée plénière s'impose comme une décision de principe majeure dans le droit administratif monégasque, tant par la mise en œuvre du mécanisme procédural du recours en appréciation de validité que par la fermeté de son contrôle sur le pouvoir d'interprétation de l'administration et l'encadrement des directives internes.

1. L'office du Tribunal Suprême dans le cadre du recours en appréciation de validité

Sur le plan procédural, la décision illustre parfaitement le fonctionnement de l'article 90 B 3° de la Constitution monégasque et de l'article 16 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. Ce mécanisme de