Tribunal Suprême, 11 juin 2003, Commune de Monaco c/ Ministre d'État

Résumé

# Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2003, n° 26964 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 11 juin 2003, n° 26964 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/06-11-26964)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'organisation de la fonction publique communale à Monaco repose sur un équilibre institutionnel précis entre les prérogatives propres de la municipalité, les garanties statutaires accordées aux agents publics par le législateur et les pouvoirs de tutelle ou de réglementation dévolus aux autorités de l'État. C'est au cœur de cette articulation normative et organique que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 11 juin 2003 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative. À l'origine de ce différend institutionnel opposant la Commune de Monaco à l'État monégasque, représenté par le Ministre d'État, se trouve la question de la détermination du traitement et du positionnement hiérarchique d'une catégorie particulière d'agents de l'administration municipale : les chargés de mission de la Commune. Il ressort des écritures de l'État que le Gouvernement Princier avait été amené, initialement à la demande de la Commune elle-même, à se pencher sur la question de l'approbation du reclassement des chefs de services municipaux. Dans le prolongement de cet examen, l'exécutif gouvernemental a entendu prendre position sur la situation statutaire et indiciaire des chargés de mission communaux. C'est ainsi que, par une délibération adoptée le 30 janvier 2002, le Conseil de gouvernement (également désigné dans la procédure sous l'appellation de Gouvernement Princier) a pris une mesure de portée générale relative à la grille indiciaire de ces agents. Aux termes de cette délibération, le Gouvernement a arrêté que les chargés de mission de la Commune devaient être classés dans l'échelle indiciaire correspondant à celle des chefs de services municipaux. Pour justifier cette assimilation indiciaire et hiérarchique, le Gouvernement s'est fondé sur une appréciation fonctionnelle de la nature des tâches accomplies par ces agents, estimant, selon les termes mêmes rapportés dans la décision, « qu'ils n'exercent pas des responsabilités supérieures à celles de leurs collègues en charge d'un service administratif de la Mairie... ». Selon la thèse défendue ultérieurement par l'administration d'État, cette délibération du 30 janvier 2002 ne faisait que modifier une ancienne grille indiciaire qui avait été établie, près de trente ans auparavant, par une précédente délibération du Conseil de gouvernement en date du 15 mars 1973. Cette décision gouvernementale du 30 janvier 2002 n'a été portée à la connaissance officielle de l'exécutif municipal que trois mois plus tard. En effet, c'est par une lettre datée du 29 avril 2002 que le Ministre d'État a formellement informé le Maire de Monaco de la teneur et des motifs de la délibération adoptée en début d'année. Estimant que cette mesure portait atteinte tant aux règles de procédure régissant l'administration municipale qu'à l'appréciation exacte des fonctions exercées par ses agents, la municipalité a décidé de contester cette détermination unilatérale. Par une lettre en date du 21 juin 2002, le Maire de Monaco a adressé au Ministre d'État un recours administratif gracieux, lui demandant expressément de procéder à l'annulation de la délibération gouvernementale du 30 janvier 2002. Toutefois, l'autorité gouvernementale a gardé le silence face à cette sollicitation municipale. Conformément aux règles régissant le contentieux administratif monégasque, l'expiration du délai légal sans qu'aucune réponse expresse ne soit donnée à la demande du Maire a fait naître une décision implicite de rejet de la part du Ministre d'État, cristallisant ainsi le litige et ouvrant la voie à la phase juridictionnelle devant la haute juridiction administrative de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faute d'avoir obtenu satisfaction par la voie du recours gracieux, la Commune de Monaco a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe le 20 décembre 2002. Agissant sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, qui fonde la compétence de la juridiction en matière de recours en annulation pour excès de pouvoir contre les décisions des diverses autorités administratives, la Commune a déféré à la censure du Tribunal, d'une part, la décision initiale du 30 janvier 2002 du Gouvernement Princier classant les chargés de mission dans l'échelle des chefs de services municipaux et, d'autre part, la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours gracieux formé le 21 juin 2002 contre cette délibération. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la Commune de Monaco a développé dans sa requête initiale une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, la requérante invoquait à titre principal un vice de procédure substantiel tenant à l'absence de consultation préalable du conseil communal. Elle se prévalait à cet égard des dispositions impératives de l'article 53 de la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. Selon l'analyse de la municipalité, ce texte législatif impose formellement la consultation de l'assemblée délibérante de la commune lorsqu'il s'agit de statuer au sujet du « classement hiérarchique des grades ou emplois des fonctionnaires ou agents de la commune et de la détermination des échelles indiciaires des traitements afférents auxdits grades ou emplois ». L'omission de cette formalité consultative entachait donc, selon elle, d'illégalité la délibération gouvernementale. Sur le terrain de la légalité interne, l'argumentation de la Commune était particulièrement dense et se déployait en quatre branches distinctes visant à démontrer le mal-fondé de la mesure de classement : 1. En premier lieu, la requérante soutenait que la décision attaquée ne reposait sur aucun motif d'intérêt général susceptible de la justifier légalement. 2. En deuxième lieu, elle dénonçait une erreur de droit résultant d'une violation du principe d'égalité, caractérisée en l'espèce par une discrimination injustifiée opérée entre trois catégories d'agents : les chargés de mission, les chefs de service et les chefs de division. 3. En troisième lieu, la Commune excipait d'une erreur de fait, qualifiée d'inexactitude de fait dans la requête, affectant l'appréciation portée par le Gouvernement sur la consistance et la nature réelles des fonctions exercées par les chargés de mission au sein de l'administration municipale. 4. En quatrième et dernier lieu, elle arguait que le classement opéré était entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du niveau de responsabilité de ces agents. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 24 février 2003, par laquelle il concluait au rejet pur et simple de la requête municipale, en réfutant point par point les moyens soulevés. S'agissant du vice de procédure, l'État soutenait que le moyen était inopérant. Pour écarter l'application de l'article 53 de la loi du 24 juillet 1974, le Ministre d'État avançait une théorie originale : la consultation du conseil municipal ne constituerait pas, en l'espèce, une formalité substantielle, dès lors que c'était à l'initiative et à la demande même de la Commune que le Gouvernement avait été amené à approuver le reclassement des chefs de services municipaux et, par voie de conséquence, à prendre position sur le cas particulier des chargés de mission. Sur le fond du droit, le Ministre d'État contestait toute violation du principe d'égalité et niait l'existence de la moindre erreur de droit ou de fait. Il affirmait au contraire que la décision attaquée procédait de l'exercice normal du pouvoir discrétionnaire reconnu au Gouvernement en la matière. L'instruction écrite s'est poursuivie par le dépôt d'une réplique de la Commune de Monaco, enregistrée le 25 mars 2003. Tout en persistant dans ses conclusions initiales par les mêmes motifs, la municipalité a introduit un élément nouveau et déterminant dans le débat contentieux : elle s'est prévalue d'une décision juridictionnelle tout juste rendue par le Tribunal Suprême lui-même, le 12 mars 2003, dans une affaire enregistrée sous le numéro 2002/9. Prenant acte de cet argument jurisprudentiel nouveau, le Ministre d'État a produit une duplique enregistrée le 17 avril 2003. Maintenant ses conclusions de rejet, l'autorité gouvernementale s'est efforcée de neutraliser la portée de l'arrêt du 12 mars 2003 en opérant une distinction fondamentale selon la nature juridique des actes en cause. Selon la duplique, la décision du 12 mars 2003 concernait exclusivement une mesure individuelle portant sur le classement d'un chargé de mission particulier ; elle ne serait donc nullement transposable aux décisions de nature réglementaire. Or, soutenait le Ministre d'État, la délibération litigieuse du 30 janvier 2002 revêt un caractère réglementaire en ce qu'elle détermine des échelles indiciaires. L'État affirmait avec force que de telles décisions réglementaires relèvent de la compétence propre du Conseil de gouvernement, ajoutant que la preuve de cette compétence résidait notamment dans le fait historique que « la délibération contestée du 30 janvier 2002 ne fait que modifier l'ancienne grille indiciaire établie par délibération du Conseil de Gouvernement en date du 15 mars 1973 ». Par une ordonnance du 30 avril 2003, le Président du Tribunal Suprême a clôturé cette phase d'instruction en renvoyant la cause à l'audience publique du 11 juin 2003. Lors de cette audience solennelle, où le Tribunal siégeait en assemblée plénière, le membre rapporteur, M. Pierre Delvolvé, a présenté son rapport, suivi des plaidoiries de Maître Leandri et Maître Defrénois pour la Commune de Monaco, de celles de Maître Karczac-Mencarelli et Maître Molinié pour le Ministre d'État, et enfin des conclusions du Procureur général. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au-delà des débats initiaux relatifs à la procédure consultative communale et à l'appréciation au fond de la valeur professionnelle ou du niveau de responsabilité des chargés de mission par rapport aux chefs de service, les échanges de mémoires — et tout particulièrement la dialectique nouée dans la réplique et la duplique autour de l'arrêt du 12 mars 2003 — ont fait émerger une question préalable et radicale de compétence d'attribution au sein du pouvoir exécutif monégasque. Le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême consistait à déterminer quelle est l'autorité administrative légalement investie, en droit positif monégasque, de la compétence réglementaire pour procéder au classement hiérarchique des différents grades et emplois de l'administration communale et pour établir ou modifier les échelles indiciaires de traitement qui leur sont afférentes. Plus précisément, la haute juridiction devait répondre à la question suivante : le Conseil de gouvernement (pour l'adoption de la délibération initiale) et le Ministre d'État (pour le maintien de cette mesure sur recours gracieux) détenaient-ils le pouvoir réglementaire d'édicter une norme générale classant la catégorie des chargés de mission de la Commune de Monaco dans l'échelle indiciaire des chefs de services municipaux, en se fondant notamment sur un parallélisme des formes avec une délibération gouvernementale antérieure datant de 1973, ou bien l'intervention de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune a-t-elle réservé cette compétence réglementaire à une tout autre autorité et selon un instrument juridique supérieur ? Cette question de compétence conditionnait l'ensemble du litige : si l'incompétence du Conseil de gouvernement et du Ministre d'État était avérée, les décisions attaquées se trouvaient entachées du vice le plus grave pouvant affecter un acte administratif en matière d'excès de pouvoir, rendant totalement superflu l'examen des vices de procédure ou des erreurs de droit et d'appréciation invoqués par ailleurs par la municipalité requérante. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une rigueur et d'une concision remarquables, caractéristique de la technique de cassation et du contrôle de l'excès de pouvoir exercé par les juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. D'emblée, la juridiction recourt à la formule d'économie des moyens : « Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ». Cette mention liminaire indique que le Tribunal choisit d'asseoir sa décision d'annulation sur un motif unique, péremptoire et d'ordre public (ou soulevé par référence à la jurisprudence récente dans la réplique), qui suffit à lui seul à faire tomber l'acte attaqué sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur le vice de procédure tiré de la violation directe de l'article 53 de la loi de 1974 ou sur les moyens de légalité interne relatifs à la discrimination et à l'erreur manifeste d'appréciation. Le syllogisme juridictionnel se déploie ensuite en trois considérants d'une implacable logique juridique. Dans un premier temps (la majeure du syllogisme), le Tribunal Suprême énonce la règle de droit applicable en procédant à la citation littérale de la disposition législative qui régit la matière depuis 1986. Il vise et reproduit l'article 27 de la loi n° 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune, lequel dispose que : « les différents grades et emplois de l'administration communale sont classés hiérarchiquement dans les échelles indiciaires de traitements. Ces échelles... sont établies par une Ordonnance souveraine prise après l'avis de la commission de la fonction communale et la consultation du conseil communal prévue par la loi sur l'organisation communale ». La lecture de ce texte législatif met immédiatement en lumière trois exigences cumulatives posées par le législateur monégasque pour l'établissement des échelles indiciaires de la fonction publique communale : 1. Une exigence de compétence et de forme juridique de l'acte : le classement hiérarchique et l'établissement des échelles doivent impérativement résulter d'une « Ordonnance souveraine », c'est-à-dire d'un acte relevant de la compétence personnelle du Prince Souverain, et non d'un arrêté ministériel ou d'une délibération du Conseil de gouvernement. 2. Une première exigence procédurale consultative : l'Ordonnance souveraine doit être précédée de l'avis d'un organe paritaire ou spécialisé institué par le statut, à savoir la commission de la fonction communale. 3. Une seconde exigence procédurale consultative : l'acte doit également être précédé de la consultation du conseil communal, le législateur de 1986 opérant ici un renvoi exprès à la procédure consultative prévue par la loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale. Dans un deuxième temps (la mineure du syllogisme), le Tribunal Suprême confronte les actes attaqués à cette norme législative supérieure. Il constate que la mesure litigieuse émane du Conseil de gouvernement (pour la décision du 30 janvier 2002) et du Ministre d'État (pour le rejet implicite du recours gracieux). Le Tribunal énonce alors de manière catégorique : « Considérant que le Conseil de gouvernement et le Ministre d'État ne tenaient de ces dispositions ni d'aucune autre, compétence pour classer les chargés de mission de la Commune dans l'échelle des chefs de services municipaux ». Par cette formule (« de ces dispositions ni d'aucune autre »), la haute juridiction balaie intégralement l'argumentation défensive développée par le Ministre d'État dans sa duplique. En effet, l'État prétendait que la compétence du Conseil de gouvernement découlait de la nature réglementaire de la mesure et du fait que la délibération de 2002 ne faisait que modifier une grille antérieure établie par une délibération du Conseil de gouvernement du 15 mars 1973. Le raisonnement implicite mais certain du Tribunal Suprême consiste à rappeler que les règles de compétence s'apprécient à la date à laquelle l'acte administratif est édicté. Or, si en 1973, avant l'adoption des lois de 1974 et de 1986, le Conseil de gouvernement avait pu établir une grille indiciaire par voie de délibération, l'entrée en vigueur de la loi n° 1096 du 7 août 1986 a modifié la répartition des compétences en transférant exclusivement ce pouvoir à l'autorité investie du pouvoir d'édicter des Ordonnances souveraines. Le principe du parallélisme des compétences ou des formes ne saurait jamais survivre à une modification législative des règles d'attribution du pouvoir réglementaire : une autorité devenue incompétente du fait d'une loi nouvelle ne peut plus modifier les actes qu'elle avait compétemment adoptés sous l'empire du droit antérieur. Seule une Ordonnance souveraine, prise selon la procédure de l'article 27 de la loi de 1986, pouvait désormais modifier ou remplacer la grille de 1973. Dans un troisième et dernier temps (la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique inéluctable de ce constat d'incompétence matérielle : « Considérant que la Commune de Monaco est, par suite, fondée à demander l'annulation des décisions attaquées ». L'incompétence du Conseil de gouvernement entache d'une illégalité radicale la délibération du 30 janvier 2002, et par voie de conséquence, la décision implicite du Ministre d'État refusant de l'annuler sur recours gracieux se trouve elle-même frappée de la même illégalité. ### C. Le dispositif Au terme de cette motivation resserrée, le Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des actes déférés et statue sur la charge des frais de l'instance. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé : > « Décide : > > La décision du Conseil de gouvernement du 30 janvier 2002 classant les chargés de mission de la Commune de Monaco dans l'échelle des chefs de services municipaux, ensemble la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours gracieux contre cette décision sont annulées. > > Les dépens sont mis à la charge de l'État. > > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 11 juin 2003 par le Tribunal Suprême constitue un arrêt de principe majeur au sein du droit administratif monégasque, tant sous l'angle du droit de la fonction publique communale que sous celui de la théorie générale des actes administratifs et de la répartition des compétences normatives au sein de l'exécutif de la Principauté. En premier lieu, cet arrêt s'inscrit dans une continuité jurisprudentielle immédiate que le texte même de la décision permet de retracer. Comme le révèlent les visas de la réplique et de la duplique, le Tribunal Suprême avait rendu, trois mois à peine avant la présente espèce, une décision en date du 12 mars 2003 dans une affaire enregistrée sous le numéro 2002/9. Il ressort des écritures du Ministre d'État que cet arrêt du 12 mars 2003 concernait déjà le classement d'un chargé de mission de la Commune, mais sous l'angle d'une mesure individuelle. L'intérêt fondamental de l'arrêt du 11 juin 2003 réside dans le fait qu'il parachève l'édifice jurisprudentiel amorcé en mars 2003 en fermant définitivement l'échappatoire juridique tentée par l'administration gouvernementale. En effet, le sommaire officiel de la décision en tête de l'arrêt mentionne expressément dans ses descripteurs analytiques : « Compétence du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur (non) - Compétence du Ministre d'État (non) ». Alors que l'État tentait d'opposer une summa divisio entre les mesures individuelles de classement (pour lesquelles l'incompétence venait d'être jugée le 12 mars

Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte réglementaire Fonctionnaires et agents publics Fonctionnaires de la Commune - Droits et obligations - Rémunération - Classement dans l'échelle indiciaire - Compétence du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur (non) - Compétence du Ministre d'État (non) Recours pour excès de pouvoir Décision de classement d'une catégorie de fonctionnaires de la Commune - Décision illégale (oui) Le Tribunal Suprême, Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, Vu la requête enregistrée le 20 décembre 2002, par laquelle la Commune de Monaco a déféré au Tribunal Suprême, aux fins d'annulation, la décision du 30 janvier 2002 du Gouvernement Princier classant les chargés de mission de la Commune de Monaco, dans l'échelle des chefs de services municipaux, et la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours gracieux formé contre cette décision ; Ce faire : Attendu que par lettre du 29 avril 2002, le Ministre d'État a informé le Maire de Monaco que, par une délibération du 30 janvier 2002, « le Gouvernement a décidé que les chargés de mission de la Commune devaient être classés dans l'échelle des chefs de services municipaux, considérant qu'ils n'exercent pas des responsabilités supérieures à celles de leurs collègues en charge d'un service administratif de la Mairie... » ; Que, par lettre du 21 juin 2002, le Maire de Monaco a demandé au Ministre d'État d'annuler cette délibération ; que cette demande étant restée sans réponse, il en est résulté une décision implicite de rejet ; Que la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure tenant à l'absence de consultation du conseil communal, alors que l'article 53 de la loi du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale impose cette consultation au sujet du « classement hiérarchique des grades ou emplois des fonctionnaires ou agents de la commune et de la détermination des échelles indiciaires des traitements afférents auxdits grades ou emplois » ; Au fond, que la décision attaquée ne repose sur aucun motif d'intérêt général ; qu'elle est entachée d'erreur de droit tenant à une discrimination injustifiée entre chargés de mission, chefs de service et chefs de division, d'inexactitude de fait concernant les fonctions des chargés de mission, et enfin d'erreur manifeste d'appréciation ; Vu la contre-requête enregistrée le 24 février 2003, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête au motif que le moyen tiré du vice de procédure est inopérant, la consultation du conseil municipal n'étant pas une formalité substantielle dès lors que c'est à la demande de la commune que le Gouvernement a été amené à approuver le reclassement des chefs de service municipaux et à prendre position sur le cas des chargés de mission ; que la décision attaquée n'a pas violé le principe d'égalité, n'est entachée ni d'erreur de droit ni d'erreur de fait, qu'elle a été prise dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire du gouvernement ; Vu la réplique enregistrée le 25 mars 2003 par laquelle la Commune de Monaco persiste en ses conclusions pour les motifs déjà exposés dans la requête auxquels s'ajoute la décision rendue par le Tribunal Suprême le 12 mars 2003 dans l'affaire 2002/9 ; Vu la duplique enregistrée le 17 avril 2003 par laquelle le Ministre d'État conclut de nouveau au rejet de la requête, ajoutant aux motifs déjà exposés dans la contre-requête que la décision du Tribunal Suprême du 12 mars 2003 concerne exclusivement une mesure individuelle portant sur le classement d'un chargé de mission et n'est pas transposable aux décisions réglementaires qui, comme en l'occurrence, sont prises par le Conseil de gouvernement pour déterminer les échelles indiciaires, de telles décisions relevant de sa compétence, « ce dont atteste notamment le fait que la délibération contestée du 30 janvier 2002 ne fait que modifier l'ancienne grille indiciaire établie par délibération du Conseil de Gouvernement en date du 15 mars 1973 » ; Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la loi 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale ; Vu la loi 1096 du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la commune ; Vu la Constitution et notamment son article 90 B 1° ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'ordonnance du 30 avril 2003 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 11 juin 2003 ; Ouï M. Pierre Delvolvé, membre du Tribunal Suprême en son rapport ; Ouï Maître Leandri et Maître Defrénois pour la Commune de Monaco ; Ouï Maître Karczac-Mencarelli et Maître Molinié pour le Ministre d'État ; Ouï M. le Procureur général en ses conclusions ; Après en avoir délibéré, Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête ; Considérant que l'article 27 de la loi du 7 août 1986 portant statut des fonctionnaires de la Commune dispose : « les différents grades et emplois de l'administration communale sont classés hiérarchiquement dans les échelles indiciaires de traitements. Ces échelles... sont établies par une Ordonnance souveraine prise après l'avis de la commission de la fonction communale et la consultation du conseil communal prévue par la loi sur l'organisation communale » ; Considérant que le Conseil de gouvernement et le Ministre d'État ne tenaient de ces dispositions ni d'aucune autre, compétence pour classer les chargés de mission de la Commune dans l'échelle des chefs de services municipaux ; Considérant que la Commune de Monaco est, par suite, fondée à demander l'annulation des décisions attaquées ; Décide : La décision du Conseil de gouvernement du 30 janvier 2002 classant les chargés de mission de la Commune de Monaco dans l'échelle des chefs de services municipaux, ensemble la décision implicite du Ministre d'État rejetant le recours gracieux contre cette décision sont annulées. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.

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