Tribunal Suprême de Monaco, 20 janvier 2004, n° 27036

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 janvier 2004, n° 27036 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige ayant donné lieu à la décision rendue par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 20 janvier 2004 s'inscrit dans le cadre de la cessation des fonctions d'un praticien hospitalier au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (ci-après « CHPG »). Madame G. H., exerçant en qualité de médecin (docteur H.) au sein de cet établissement public hospitalier, a fait l'objet d'une mesure de licenciement.

Il ressort des éléments exposés dans les visas de la décision que ce licenciement est intervenu dans un contexte de réforme statutaire et d'organisation des emplois de la fonction publique hospitalière, régie notamment par un arrêté ministériel du 29 décembre 1998 (également désigné sous le numéro d'arrêté 98-628, dont les articles 12, 19 et 20 sont discutés par la requérante). Selon les écritures de l'intéressée, une première procédure de licenciement avait été initialement engagée à son encontre, puis simplement suspendue sans être formellement annulée, avant qu'une nouvelle procédure ne soit diligentée sur le fondement des mêmes motifs.

La mesure d'éviction prononcée par l'administration hospitalière reposait sur l'absence de poste disponible à l'issue d'un processus impliquant l'organisation de concours pour le recrutement de praticiens. Madame G. H. contestait la réalité de cette suppression ou vacance d'emploi, soutenant d'une part que deux postes avaient été publiés comme vacants au sein du service des urgences (faisant notamment état d'informations publiées dans le quotidien Nice Matin Monaco du 1er septembre 2002), et d'autre part que la réforme n'avait pas eu pour effet de supprimer les emplois en cause, mais uniquement d'en modifier l'appellation tout en y attachant une promotion. Elle faisait également valoir qu'elle souffrait d'une maladie au moment des faits et revendiquait le droit de solliciter le titre d'ancien assistant du CHPG, tout en reprochant à l'établissement de ne pas avoir examiné la question de l'intégration des médecins déjà en poste remplissant les conditions requises avant d'ouvrir le recrutement à des praticiens hospitaliers extérieurs au service.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité et le bien-fondé de son éviction, Madame G. H. a initialement saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 25 juillet 2001, tendant à l'annulation de la décision prononçant son licenciement ainsi qu'à l'octroi d'une indemnisation. Par une première décision rendue le 12 juin 2002 (lue le 13 juin 2002), le Tribunal Suprême a rejeté l'ensemble de ses demandes d'annulation et d'indemnisation.

Entendant remettre en cause cette décision juridictionnelle définitive, la requérante a engagé une nouvelle procédure devant le Tribunal Suprême lui-même, articulée en plusieurs temps :

1. Le 10 juillet 2002, elle a fait enregistrer une requête « en vue de l'admission du pourvoi en cassation » contre la décision du Tribunal Suprême du 12 juin 2002.
2. Par une ordonnance du 17 décembre 2002, le Premier Président de la Cour d'appel a commis d'office Maître Didier Escaut en qualité d'avocat-défenseur de la requérante.
3. Un mémoire ampliatif a été déposé au Greffe Général le 12 janvier 2003 (également mentionné dans les motifs comme déposé le 22 janvier 2003), suivi d'une requête formelle enregistrée au Greffe Général le 22 janvier 2003 sous le numéro TS 2003-5, tendant à la cassation de la décision du 12 juin 2002.

Au soutien de ce recours en cassation dirigé contre l'arrêt du 12 juin 2002, la requérante développait une argumentation abondante, mêlant griefs procéduraux, vices de forme et moyens de fond :

• Sur la compétence et la recevabilité : Elle soutenait que le Tribunal Suprême était compétent pour connaître d'un recours en cassation contre ses propres décisions, en se référant à la Constitution monégasque, aux décisions du Conseil d'État français, à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme, ainsi qu'aux « règles de toute démocratie et des droits internationaux de l'Homme ». Faute de texte régissant spécifiquement le pourvoi en cassation à Monaco en cette matière, elle affirmait avoir légalement employé les textes français de procédure civile. Elle justifiait par ailleurs le respect du délai de recours par le caractère irrégulier de la notification de la décision du 12 juin 2002, laquelle ne mentionnait ni la faculté de former un pourvoi en cassation ni ses modalités.
• Sur la régularité de la procédure ayant conduit à la décision du 12 juin 2002 : Elle invoquait de multiples violations des droits de la défense et des règles procédurales : dépôt d'un rectificatif à la duplique après la clôture des débats ; enregistrement illégal par le greffe, le 4 mars 2002, d'observations complémentaires du CHPG ; violation du secret du délibéré et irrégularité de date (la décision devant être prononcée au lendemain des plaidoiries, portant la date du 12 juin 2002 mais ayant été lue le 13 juin 2002) ; défaut de jonction des requêtes en annulation et en indemnisation en violation de l'article 35 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 modifiée ; composition irrégulière de la juridiction (le Vice-Président du Tribunal Suprême étant simultanément membre du Conseil d'État, et le rapporteur ayant pris part à la formation de jugement) ; défaut de communication des rapports aux parties préalablement à l'audience de plaidoirie ; et inobservation générale des règles de la procédure civile.
• Sur la motivation et le bien-fondé en droit de la décision attaquée : Elle reprochait au Tribunal Suprême une insuffisance de motivation et diverses erreurs de droit et d'appréciation des faits : absence de suite donnée à sa demande de communication de pièces indispensables pour concourir ; omission de statuer sur le moyen tiré de la publication de deux postes vacants aux urgences ; absence de détermination des bases de son embauche et de la qualification exacte de ses fonctions ; défaut d'annulation de la première procédure de licenciement ; méconnaissance de la distinction entre le grade et l'emploi du médecin hospitalier ; divergence d'interprétation des textes de réforme par l'administration de tutelle ; erreur manifeste et mauvaise interprétation des articles 12 et 19 de l'arrêté ministériel du 29 décembre 1998 (en étendant aux résidents l'article 12 par confusion sur les emplois de la fonction publique hospitalière, alors que seul l'article 19 concernait les résidents, et en l'absence de discussion juridique sur cet article 19) ; inapplicabilité de l'indemnisation prévue à l'article 20 dudit arrêté au cas d'un licenciement abusif ; et enfin, mauvaise interprétation de l'article L. 122-32-1 du Code du travail français ainsi que violation d'une « disposition morale » interdisant de la licencier en raison de sa maladie.

Dans ses conclusions additionnelles formulées au sein du mémoire ampliatif, Madame G. H. demandait en outre au Tribunal Suprême de déclarer son licenciement abusif, d'ordonner la reconstitution indemnitaire de sa carrière hospitalière jusqu'à l'âge de la retraite, de prescrire une expertise contradictoire aux fins d'évaluer ses préjudices matériel et moral (incluant la perte de carrière), d'assortir les sommes allouées des intérêts au taux légal, d'ordonner l'exécution provisoire de la décision à intervenir et de condamner le CHPG aux dépens. Dans son mémoire en réplique enregistré le 17 avril 2003, elle concluait également au rejet des pièces produites par le CHPG au motif que la contre-requête de ce dernier aurait été déposée hors des délais légaux.

En défense, par une contre-requête déposée le 24 mars 2003 et une duplique enregistrée le 19 mai 2003, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait à titre principal à l'irrecevabilité manifeste du recours. L'établissement public opposait deux fins de non-recevoir : d'une part, la tardiveté de la requête ; d'autre part, et plus radicalement, l'impossibilité juridique absolue de former un recours en cassation à l'encontre d'une décision rendue par le Tribunal Suprême. Il soulignait à cet égard que les textes français de procédure civile ne pouvaient régir les recours devant la haute juridiction monégasque et qualifiait la procédure suivie par la requérante de « particulièrement fantaisiste ». À titre très subsidiaire, au fond, le CHPG demandait le rejet du pourvoi comme étant « grossièrement infondé » et la condamnation de la requérante aux entiers dépens.

En cours d'instance, Madame G. H. est décédée. Par un mémoire enregistré au Greffe Général le 24 décembre 2003, Monsieur G. M., agissant en sa qualité d'administrateur légal de Mademoiselle C. M.-H., fille mineure de la défunte, a régulièrement repris l'instance. L'affaire a été appelée à l'audience du 20 janvier 2004, le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait deux questions fondamentales touchant à l'architecture juridictionnelle de la Principauté et à l'étendue des compétences d'attribution de la haute juridiction en matière administrative :

1. En premier lieu, une décision rendue par le Tribunal Suprême statuant en matière administrative est-elle susceptible de faire l'objet d'un recours en cassation porté devant ce même Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B, 2° de la Constitution ?
2. En second lieu, le Tribunal Suprême est-il compétent, sur le fondement de l'article 90 B, 1° de la Constitution, pour connaître de conclusions indemnitaires tendant à la réparation des conséquences d'un acte administratif lorsque le recours pour excès de pouvoir dirigé contre ce même acte a été préalablement rejeté ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre par la négative à ces deux interrogations et rejeter intégralement la requête sans avoir à examiner les nombreux griefs de forme et de fond soulevés par la requérante (ni même la question de la tardiveté opposée par le défendeur), le Tribunal Suprême procède à une lecture rigoureuse et combinée des textes constitutionnels et organiques régissant son office.

1. Sur l'irrecevabilité des conclusions à fin de cassation de la décision du 12 juin 2002

Le raisonnement de l'assemblée plénière s'articule sous la forme d'un syllogisme normatif précis, mobilisant successivement la norme constitutionnelle et la norme organique d'application :

• Le rappel de la compétence constitutionnelle de cassation : Le Tribunal vise d'abord l'article 90 B de la Constitution, aux termes duquel : « En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement... 2°) sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort ». Par cette citation liminaire, le juge rappelle que si une compétence de cassation lui est effectivement dévolue en matière administrative, celle-ci vise les décisions rendues par d'autres « juridictions administratives statuant en dernier ressort », et que le Tribunal Suprême lui-même statue « souverainement ».
• L'application des règles procédurales limitant les voies de recours : Le Tribunal se réfère ensuite à l'article 92 de la Constitution, qui renvoie à une Ordonnance Souveraine le soin de fixer l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, et notamment la procédure applicable devant lui. Faisant application de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée (mentionnée par erreur matérielle de plume sous le numéro 2964 dans le corps du deuxième considérant, mais exactement visée sous le numéro 2984 dans les visas), le Tribunal relève que sa section 2 détermine la procédure à suivre et que son article 38 dispose expressément qu'en dehors de la tierce opposition, « aucune autre voie de recours n'est admise sinon pour rectification d'erreur matérielle ».
• La déduction logique : De la combinaison de ces dispositions constitutionnelles et statutaires, le Tribunal Suprême déduit directement que ses propres décisions ne sont susceptibles d'aucun pourvoi en cassation. Les conclusions tendant à la cassation (qualifiées par le juge de « conclusions à fin d'annulation ») de sa précédente décision du 12 juin 2002 se heurtent ainsi à une clôture absolue des voies de recours et doivent, par suite, être rejetées.

2. Sur le rejet des conclusions à fin d'indemnisation

S'agissant des demandes indemnitaires élargies formulées dans le mémoire ampliatif (tendant à voir déclarer le licenciement abusif et à obtenir la réparation intégrale des préjudices matériel et moral en découlant), le Tribunal Suprême opère une distinction nette et leur réserve une réponse autonome, fondée sur la nature accessoire du contentieux de l'indemnité devant lui :

• La règle constitutionnelle de compétence indemnitaire conditionnelle : Le Tribunal rappelle la teneur de l'article 90 B, 1° de la Constitution, en vertu duquel, en matière administrative, le Tribunal Suprême ne dispose de la compétence pour octroyer des indemnités que dans l'hypothèse stricte où celles-ci « résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ».
• La constatation de l'absence d'annulation préalable : Or, le juge constate que, par sa décision définitive du 12 juin 2002, il a précisément rejeté le recours pour excès de pouvoir formé par Madame G. H. à l'encontre de la décision prononçant son licenciement.
• La conclusion : En l'absence du support indispensable que constitue une annulation pour excès de pouvoir, la condition constitutionnelle de sa compétence indemnitaire fait défaut. Dès lors, la demande tendant à l'indemnisation du dommage qu'aurait causé ce licenciement ne peut qu'être rejetée.

Enfin, bien que le sommaire d'indexation précédant la décision fasse mention de la notion de « caractère téméraire du recours » sous la rubrique « Procédure », le Tribunal Suprême ne prononce dans ses motifs ni dans son dispositif aucune amende spécifique à ce titre, se bornant à mettre l'intégralité des dépens de l'instance à la charge du représentant légal de l'ayant droit mineure de la requérante décédée.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :

« Décide : La requête de Mme H. est rejetée ; Les dépens sont mis à la charge de Monsieur G. M. en sa qualité d'administrateur légal de Mlle C. M.-H., fille mineure de la requérante ; Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et au Centre hospitalier Princesse Grace ; »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Dame G. H. c/ Centre Hospitalier Princesse Grace du 20 janvier 2004, rendue en assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur du droit du contentieux administratif monégasque. Par une motivation d'une grande sobriété, le Tribunal Suprême réaffirme avec force deux piliers de l'ordre juridictionnel institué par la Constitution du 17 décembre 1962 : d'une part, l'autorité souveraine et l'immutabilité de ses propres décisions face aux tentatives d'introduction de voies de recours inconnues des textes ; d'autre part, le caractère strictement d'attribution et accessoire de sa compétence indemnitaire en matière administrative.

1. Le sens et la portée de la souveraineté juridictionnelle : l'exclusion du recours en cassation contre les arrêts du Tribunal Suprême

La tentative de la requérante consistait à utiliser la lettre de l'article 90 B, 2° de la Constitution — qui investit le Tribunal Suprême d'une mission de juge de cassation en matière administrative — pour retourner cette compétence contre les décisions du Tribunal Suprême lui-même. L'argumentation reposait sur une assimilation du Tribunal Suprême, lorsqu'il statue en premier et dernier ressort comme juge de l'excès de pouvoir (au titre de l'article 90 B, 1°), à une « juridiction administrative statuant en dernier ressort » dont les arrêts relèveraient ensuite du contrôle de cassation du même Tribunal Suprême (au titre de l'article 90 B, 2°). Pour étayer cette construction, la requérante invoquait à la fois une prétendue lacune législative monégasque (justifiant selon elle l'application supplétive du Code de procédure civile français) et des exigences supérieures tirées de la jurisprudence du Conseil d'État français, de la Cour européenne des droits de l'Homme et des principes démocratiques.

Le Tribunal Suprême écarte radicalement cette thèse en rappelant l'économie générale des articles 90 et 92 de la Constitution ainsi que de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963.

En premier lieu, l'adverbe « souverainement » employé à l'article 90 B de la Constitution revêt une portée juridique précise : il signifie que le Tribunal Suprême est placé au sommet de la hiérarchie juridictionnelle pour les matières qui lui sont confiées et que ses décisions, rendues en premier et dernier ressort, sont revêtues dès leur prononcé de l'autorité de la chose irrévocablement jugée. La dualité des alinéas 1° et 2° de l'article 90 B ne crée nullement un double degré de juridiction ou un mécanisme d'auto-cassation au sein du Tribunal Suprême :

• L'article 90 B, 1° confie au Tribunal Suprême la compétence directe de juge de l'excès de pouvoir contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois.
• L'article 90 B, 2° lui confie le rôle de juge de cassation à l'égard des décisions rendues par d'autres organismes juridictionnels spécialisés, qualifiés de « juridictions administratives statuant en dernier ressort ». Le Tribunal Suprême ne saurait être à la fois la juridiction contrôlée et la juridiction de contrôle.

En second lieu, la décision met en lumière la fonction de clôture assurée par l'article 38 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963. En disposant qu'en dehors de la tierce opposition (ouverte aux tiers dont les droits ont été méconnus sans qu'ils aient été appelés à l'instance), « aucune autre voie de recours n'est admise sinon pour rectification d'erreur matérielle », le texte organique énumère de manière strictement limitative les voies de rétractation ouvertes devant la haute juridiction. Cette formulation prohibitive exclut par nature toute voie de réformation ou d'annulation telle que l'appel, l'opposition ou le pourvoi en cassation.

Il est particulièrement significatif que le Tribunal Suprême n'ait pas jugé utile de répondre explicitement aux arguments de la requérante tirés de l'application supplétive du droit procédural français ou des exigences européennes des droits de l'Homme :

• Sur le terrain de l'autonomie procédurale, la référence directe à l'article 92 de la Constitution et à l'Ordonnance Souveraine n° 2984 suffit à démontrer qu'il n'existe aucune lacune dans l'ordonnancement juridique monégasque : le silence de la loi sur le pourvoi en cassation contre les arrêts du Tribunal Suprême n'est pas un vide juridique appelant le secours du droit français, mais une exclusion expresse et délibérée voulue par le constituant et le législateur organique monégasques.
• Sur le terrain des droits fondamentaux (auxquels la requérante faisait référence en invoquant les droits de la défense et la Cour européenne des droits de l'Homme), la solution retenue est pleinement cohérente avec les standards