Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 2004, n° 27038
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 2004, n° 27038 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2004/06-07-27038))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 7 juin 2004 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre plus large d'une refonte des règles de gestion applicables aux agents publics monégasques, et plus particulièrement aux fonctionnaires relevant de la Direction de la sûreté publique.
À l'origine de cette affaire se trouve une réforme de la condition des fonctionnaires de police. Comme le rappellent les visas de la décision rapportant les écritures de la partie requérante, cette réforme a conduit à l'établissement de nouvelles grilles indiciaires, lesquelles ont pris effet à compter du 1er juillet 2002. Selon l'analyse soutenue par les représentants du personnel, la mise en œuvre de cette nouvelle architecture indiciaire n'a pas été neutre sur le déroulement des carrières : elle aurait généré des disparités jugées injustifiées dans les mécanismes d'avancement des fonctionnaires de police concernés par ce nouveau dispositif.
C'est dans ce contexte d'application des nouvelles grilles indiciaires qu'est intervenue une mesure administrative interne émanant de la Direction de la fonction publique et des ressources humaines. Le 22 juillet 2003, le Directeur de cette administration a édicté la circulaire n° 2003-20. Ce texte comportait diverses prescriptions relatives à l'appréciation motivée annuelle ainsi qu'aux propositions d'avancement des fonctionnaires.
Plus spécifiquement, certaines subdivisions de ce document administratif — à savoir le dernier alinéa de l'article 2-4 ainsi que les alinéas 5 et 6 de l'article 2-5 — fixaient des modalités particulières concernant les fonctionnaires de police de la Direction de la sûreté publique. La teneur exacte des règles matérielles contenues dans ces alinéas n'est pas intégralement reproduite dans la décision (non précisé dans la décision), mais il ressort des constatations mêmes du juge et des débats entre les parties que ces dispositions avaient pour objet et pour effet d'encadrer les propositions d'avancement et l'appréciation annuelle en instaurant des règles spécifiques pour la sûreté publique, distinctes de celles appliquées aux autres fonctionnaires de l'État relevant de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État.
Estimant que ces dispositions particulières de la circulaire n° 2003-20 du 22 juillet 2003 venaient renforcer les disparités d'avancement déjà induites par les grilles indiciaires du 1er juillet 2002, l'Association syndicale autonome du personnel de la police d'État de Monaco a décidé de contester la légalité de cet acte devant la haute juridiction administrative de la Principauté.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
L'Association syndicale autonome du personnel de la police d'État de Monaco a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté le 19 septembre 2003, sous le numéro de rôle TS 2003-8. Le recours tendait à l'annulation partielle de la circulaire n° 2003-20 du 22 juillet 2003 émanant de la Direction de la fonction publique, l'action étant strictement circonscrite au dernier alinéa de son article 2-4 et aux alinéas 5 et 6 de son article 2-5.
L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires, conformément aux règles régissant la procédure devant le Tribunal Suprême fixées par l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée. À la suite de la requête initiale, le Ministre d'État a déposé une contre-requête au greffe général le 21 novembre 2003. Le syndicat requérant a communiqué des pièces le 22 décembre 2003, puis a déposé un mémoire en réplique le 26 décembre 2003. L'instruction écrite s'est clôturée par l'enregistrement d'une duplique présentée au nom du Ministre d'État le 23 janvier 2004. Par une ordonnance en date du 1er mars 2004, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 7 juin 2004, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière, statuant en matière administrative.
Sur le terrain de la recevabilité de son action, l'Association syndicale requérante faisait valoir que son recours avait été intenté conformément à ses statuts et qu'il était dirigé contre des mesures présentant un caractère réglementaire ou collectif, ce qui rendait sa démarche pleinement recevable.
Sur le fond du droit, l'argumentation développée par le syndicat requérant dans sa requête initiale et sa réplique reposait essentiellement sur la dénonciation d'une violation du principe constitutionnel d'égalité, consacré par les articles 17 et 32 de la Constitution monégasque. Selon l'organisation syndicale, les dispositions attaquées de la circulaire manifestaient une double atteinte à ce principe fondamental :
1. En premier lieu, une rupture d'égalité externe, entre les fonctionnaires de police et les autres fonctionnaires de l'État : la circulaire créait des exceptions au détriment des fonctionnaires de police, lesquels se voyaient moins bien traités que les autres agents publics, alors même qu'ils relevaient tous du même statut général (la loi n° 975 du 12 juillet 1975). Dans sa réplique, le syndicat insistait sur le fait qu'il n'existait pas de « corps » spécifique de fonctionnaires de police susceptible de justifier un tel écart par rapport aux règles du droit commun de la fonction publique, soulignant d'ailleurs que la mobilité, tant horizontale que verticale, était possible dans la police.
2. En second lieu, une rupture d'égalité interne : la circulaire instituait une inégalité de traitement des fonctionnaires de police entre eux, ainsi qu'une rupture plus marquée encore entre les fonctionnaires retraités et les actifs. Le syndicat ajoutait dans sa réplique que la légalité de la règle posée par la circulaire ne pouvait être appréciée à l'aune de ses seuls résultats financiers globaux, et qu'elle avait au demeurant pour conséquence perverse de favoriser les agents disposant de la moindre ancienneté.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête. Pour réfuter le moyen tiré de la violation du principe d'égalité, l'administration articulait sa défense autour de trois axes principaux dans sa contre-requête et sa duplique :
1. D'un point de vue juridique et théorique, le Ministre d'État soutenait que le principe d'égalité de traitement ne pouvait jouer qu'au profit d'agents déjà nommés dans un même corps ou dans un même grade, et que sa portée ne s'étendait pas aux règles régissant l'accès au grade supérieur. En duplique, l'administration précisait que l'existence d'un corps de fonctionnaires n'impliquait nullement l'existence formelle d'un statut particulier.
2. Sur le terrain de la différenciation normative, le Ministre d'État arguait, en s'appuyant explicitement dans sa duplique sur la jurisprudence française, que l'existence de situations de fait différentes à régir ne créait aucune obligation pour l'autorité administrative d'édicter des règles différenciées.
3. Enfin, d'un point de vue pratique et financier, l'État faisait valoir que le gain indiciaire résultant de la méthode appliquée spécifiquement pour la sûreté publique concernait tous les fonctionnaires de police et s'avérait équivalent, voire souvent plus avantageux, que celui résultant de la méthode appliquée aux autres fonctionnaires de l'État.
C'est en l'état de ces prétentions antagonistes, focalisées sur le respect du principe d'égalité et la mécanique de l'avancement, que l'affaire s'est présentée devant l'assemblée plénière du Tribunal Suprême.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Si les débats contradictoires entre l'association syndicale et le Ministre d'État se sont cristallisés autour de la légalité interne des mesures d'avancement au regard du principe constitutionnel d'égalité (articles 17 et 32 de la Constitution), le problème juridique prioritaire qu'il appartenait au Tribunal Suprême de trancher se situait en amont, sur le terrain de la légalité externe et de la nature juridique de l'acte attaqué.
La question de droit fondamentale posée à la juridiction suprême, saisie d'un recours pour excès de pouvoir sur le fondement de l'article 90 de la Constitution, se décomposait en réalité en deux interrogations successives et indissociables :
Premièrement, quelle était la nature juridique exacte des dispositions contenues au dernier alinéa de l'article 2-4 et aux alinéas 5 et 6 de l'article 2-5 de la circulaire n° 2003-20 du 22 juillet 2003 ? S'agissait-il d'une simple circulaire interprétative ou d'orientation, dépourvue de force obligatoire et par conséquent insusceptible de faire grief, ou bien ces dispositions revêtaient-elles un caractère impératif et réglementaire modifiant l'ordonnancement juridique applicable aux fonctionnaires de police ?
Deuxièmement, dans l'hypothèse où ces dispositions devaient être qualifiées de mesures à caractère réglementaire dérogeant aux règles d'avancement et de déroulement de carrière de la fonction publique, leur auteur — à savoir le Directeur de la fonction publique et des ressources humaines — disposait-il de la compétence juridique requise, en vertu d'une norme constitutionnelle, législative ou réglementaire, ou du seul fait de ses fonctions administratives, pour édicter de telles normes par voie de circulaire ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à cette double problématique et trancher le litige, le Tribunal Suprême adopte une démarche d'une grande rigueur méthodologique, caractéristique du contentieux de l'excès de pouvoir, qui se traduit par une motivation particulièrement concise, ramassée en deux considérants seulement.
D'emblée, la haute juridiction écarte l'intégralité du débat de fond qui avait occupé les parties durant l'instruction écrite. Par la formule liminaire classique « *Sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de la requête* », le Tribunal Suprême applique le principe de l'économie des moyens. Plus encore, cette formule atteste que le Tribunal relève d'office un moyen d'ordre public que les parties n'avaient pas développé au cœur de leurs échanges sur le principe d'égalité : l'incompétence de l'auteur de l'acte.
Le raisonnement du juge se déploie alors en deux temps logiques implacables.
**1. La qualification de l'acte : l'identification d'une circulaire impérative et réglementaire**
Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême procède à l'analyse matérielle des dispositions litigieuses pour en déterminer la nature juridique véritable, au-delà de la dénomination formelle de « circulaire » retenue par l'administration. Le juge relève deux éléments cumulatifs :
- D'une part, les dispositions attaquées « *ont un caractère impératif* ». Elles ne se bornent pas à formuler des recommandations ou à expliquer l'état du droit existant ; elles posent une règle obligatoire qui s'impose aux services et aux agents.
- D'autre part, quant à leur contenu substantiel, ces dispositions « *dérogent en ce qui concerne les fonctionnaires de police de la direction de la sûreté publique à certaines règles d'avancement et de déroulement de carrière applicables aux fonctionnaires* ». En instituant un régime dérogatoire au droit commun de la fonction publique (régi par la loi n° 975 du 12 juillet 1975 visée par l'arrêt), l'acte modifie les droits et obligations statutaires des agents concernés.
De cette double constatation (caractère impératif et ajout/dérogation à l'ordonnancement juridique existant), le Tribunal Suprême déduit dans son second considérant que les dispositions attaquées « *ont un caractère réglementaire* ». Par cette qualification, la recevabilité du recours pour excès de pouvoir, qui n'était d'ailleurs pas contestée par l'État, se trouve pleinement confirmée : faisant grief par leur nature impérative et réglementaire, ces alinéas de la circulaire constituent des actes administratifs susceptibles d'annulation.
**2. Le contrôle de la légalité externe : la censure pour incompétence absolue de l'auteur**
Une fois l'acte requalifié en décision réglementaire, le Tribunal Suprême vérifie si le signataire de la circulaire était habilité à exercer le pouvoir réglementaire. Le second considérant procède à une vérification exhaustive des sources possibles de compétence du Directeur de la fonction publique et des ressources humaines :
- **Absence d'habilitation textuelle :** Le juge constate que ce directeur « *ne tenait d'aucun texte constitutionnel, législatif ou réglementaire [...] compétence pour prendre par voie de circulaire les dispositions attaquées* ». Dans l'ordre juridique monégasque, l'exercice du pouvoir réglementaire est strictement encadré par la Constitution et ne saurait être présumé au profit d'un directeur de service administratif sans une délégation ou une attribution expresse prévue par un texte supérieur conforme à la hiérarchie des normes.
- **Absence de compétence inhérente à la fonction :** Le Tribunal ajoute que le directeur ne tenait pas davantage cette compétence « *de sa qualité* ». Cette précision est fondamentale : le pouvoir de direction ou d'organisation interne de son service, dont peut éventuellement se prévaloir un chef d'administration vis-à-vis de ses subordonnés, ne saurait en aucun cas s'étendre à l'édiction de règles statutaires générales et impératives dérogeant aux règles d'avancement et de déroulement de carrière des fonctionnaires de l'État.
La conclusion du syllogisme juridictionnel tombe alors de manière inéluctable : l'auteur de la circulaire ayant empiété sur le pouvoir réglementaire sans aucune habilitation légale ou constitutionnelle, le syndicat requérant est fondé à soutenir que les dispositions critiquées sont entachées d'excès de pouvoir. L'incompétence étant le vice le plus grave pouvant affecter la légalité d'un acte administratif, elle entraîne à elle seule l'annulation des dispositions litigieuses, rendant superflu tout examen de leur conformité interne aux articles 17 et 32 de la Constitution.
### C. Le dispositif
En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce l'annulation partielle de l'acte conformément aux conclusions de la requête. Le dispositif de la décision est ainsi rédigé :
> « Décide :
> Le dernier alinéa de l'article 2-4 et les alinéas 5 et 6 de l'article 2-5 de la circulaire n° 2003-20 du 22 juillet 2003 du Directeur de la fonction publique et des ressources humaines sont annulés.
> Les dépens sont mis à la charge de l'État.
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 7 juin 2004 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant en assemblée plénière, constitue un arrêt de principe majeur en droit administratif monégasque. Sa solennité, marquée par la formation de jugement la plus élevée de la juridiction, témoigne de l'importance accordée par les juges à la régulation de la pratique administrative des circulaires et au strict respect de la répartition des compétences réglementaires au sein de l'État.
**1. La réception et la consolidation du critère du caractère « impératif » des circulaires**
L'apport premier de cet arrêt réside dans la formulation très nette du critère permettant d'appréhender les circulaires administratives dans le cadre du recours pour excès de pouvoir. Le droit administratif monégasque, tout en possédant sa pleine autonomie constitutionnelle fondée sur l'article 90 de la Constitution et l'ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, entretient des liens d'inspiration étroits avec la méthodologie du contentieux administratif français. À cet égard, il est d'ailleurs révélateur de noter que, dans le cadre de la présente instance, le Ministre d'État n'avait pas hésité dans sa duplique à invoquer expressément « *la jurisprudence française* » (au sujet du principe d'égalité), et que l'État était représenté à l'audience par un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, tandis que le rapport était assuré par le professeur Hubert Charles.
Dans cette décision du 7 juin 2004, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême mobilise explicitement le concept de « *dispositions attaquées, qui ont un caractère impératif* ». Ce faisant, la haute juridiction monégasque s'inscrit dans le sillage direct de l'évolution contemporaine du droit du contentieux administratif relative aux circulaires. Pendant longtemps, la recevabilité des recours contre les circulaires et l'examen de leur légalité reposaient sur la distinction binaire entre circulaires purement interprétatives (ne faisant pas grief) et circulaires réglementaires (ajoutant à l'état du droit et souvent annulées pour incompétence de leur auteur). En retenant d'emblée le « *caractère impératif* » des dispositions litigieuses avant de relever qu'elles « *dérogent [...] à certaines règles d'avancement* » et qu'elles « *ont un caractère réglementaire* », le Tribunal Suprême opère une synthèse remarquable.
Dès lors qu'une circulaire dicte une conduite obligatoire (caractère impératif), elle sort du champ de la simple recommandation interne pour entrer dans le prétoire du juge de l'excès de pouvoir. Et lorsque cette prescription impérative fixe une règle nouvelle ou déroge aux règles existantes (en l'occurrence celles découlant du cadre posé par la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l'État), elle revêt une nature réglementaire qui appelle un contrôle rigoureux de la compétence de son signataire.
**2. L'incompétence du Directeur de la fonction publique et le monopole du pouvoir réglementaire**
Le second apport fondamental de la décision réside dans la protection jalouse de la hiérarchie des normes et des règles de compétence en matière réglementaire. Le Tribunal Suprême rappelle avec force qu'un directeur d'administration centrale — fût-il le Directeur de la fonction publique et des ressources humaines, pourtant naturellement placé au cœur de la gestion statutaire des agents de l'État — est totalement dépourvu de pouvoir réglementaire propre.
La formule employée par le Tribunal est d'une sévérité absolue : le directeur « *ne tenait d'aucun texte constitutionnel, législatif ou réglementaire, ni de sa qualité, compétence pour prendre par voie de circulaire les dispositions attaquées* ». Deux enseignements majeurs en découlent pour le droit public monégasque :
- D'une part, le pouvoir réglementaire est une compétence d'attribution stricte. En dehors des autorités investies de ce pouvoir par la Constitution, une autorité administrative subordonnée ne peut jamais édicter de normes générales et impersonnelles modifiant le droit positif sans y avoir été expressément habilitée. Or, ni la Constitution, ni la loi n° 975 du 12 juillet 1975, ni aucun texte réglementaire n'ont conféré au Directeur de la fonction publique le pouvoir de fixer ou de modifier par circulaire les règles d'avancement des fonctionnaires.
- D'autre part, le Tribunal Suprême neutralise par avance toute tentative de l'administration de se réfugier derrière la théorie du pouvoir réglementaire des chefs de service (qui permet parfois à une autorité de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous son autorité). En précisant que le directeur ne tenait pas non plus cette compétence « *de sa qualité* », le juge trace une frontière infranchissable : l'organisation interne des services ou la gestion courante des ressources humaines ne sauraient servir de prétexte pour altérer les règles statutaires relatives à l'avancement et au déroulement de carrière des fonctionnaires de l'État. De telles règles touchent aux droits et obligations fondamentaux des fonctionnaires et relèvent exclusivement de la loi statutaire ou des actes réglementaires pris par les autorités constitutionnellement compétentes pour son application.
**3. L'office du juge de l'excès de pouvoir : le relevé d'office de l'incompétence et l'économie des moyens**
Sur le plan de la technique contentieuse, l'arrêt du 7 juin 2004 illustre parfaitement l'office du Tribunal Suprême statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de la Constitution. À la lecture des visas résumant de manière détaillée la requête, la contre