Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27158

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27158 (Lire sur source officielle)

Le contentieux des mesures de police des étrangers constitue traditionnellement un terrain d'observation privilégié des équilibres subtils entre les prérogatives régaliennes de l'État, garant de la sécurité publique, et la sauvegarde des droits fondamentaux des administrés soumis à son autorité. Dans la Principauté de Monaco, ce contentieux relève de la compétence du Tribunal suprême qui, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, veille à la légalité des actes administratifs individuels, au premier rang desquels figurent les décisions de refoulement du territoire.

La décision rendue par le Tribunal suprême le 19 janvier 2006 dans l'affaire opposant le sieur B. F. au Ministre d'État offre une illustration singulière de la physionomie de ce contentieux. Si l'issue de l'instance se résume in fine à un donné acte de désistement intervenu à l'audience même, les visas particulièrement détaillés de la décision livrent à l'analyse doctrinale la substance d'un débat contradictoire d'une grande richesse technique. Pendant plus d'une année, au fil d'échanges nourris allant au-delà de la réplique et de la duplique ordinaires pour s'étendre jusqu'à une triplique et des observations complémentaires, le requérant et l'administration monégasque ont confronté leurs thèses sur trois terrains majeurs du droit du contentieux administratif : la théorie de la connaissance acquise dans le déclenchement des délais de recours en l'absence de notification formelle, l'obligation de motivation des actes de police des étrangers au regard des principes généraux du droit, et enfin le régime probatoire de l'exactitude matérielle des faits lorsque l'administration fonde sa mesure sur des renseignements de police confidentiels corroborés par des sources publiques ouvertes (articles de presse et ouvrages d'investigation).

En prenant acte, par un arrêt laconique mais procéduralement rigoureux, du désistement pur et simple du requérant accepté par le Ministre d'État, la Haute Juridiction monégasque clôt le litige sans avoir à trancher au fond ces épineuses questions. Néanmoins, l'étude approfondie de cette décision, éclairée par la minutie de ses visas qui cristallisent l'état du débat contentieux avant la clôture de l'instruction, permet de restituer avec précision les lignes de force de la procédure administrative contentieuse monégasque, tant dans sa phase d'instruction que dans les modalités de son extinction anticipée.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine du litige porté devant le Tribunal suprême se trouve un acte administratif individuel de police des étrangers : une décision édictée le 20 juillet 2001 par le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, prononçant à l'encontre de M. B. F. une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette mesure s'inscrivait dans le cadre juridique fixé par l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.

Une particularité factuelle majeure de cette affaire réside dans l'absence de notification formelle initiale de cet acte à l'intéressé, ainsi que dans l'absence d'exécution matérielle directe de la mesure aux frontières de la Principauté. En effet, comme le relève l'administration dans ses écritures reproduites aux visas, M. B. F. « ignorait la décision attaquée et ne s'est jamais présenté à l'entrée du territoire monégasque, n'a pas été refoulé ». Ce n'est que plus de trois années après l'édiction de la mesure, à l'automne 2004, que la question de l'existence de cet acte a émergé dans les rapports entre M. B. F. et les autorités monégasques.

Le 28 octobre 2004, M. B. F. a adressé une lettre au Ministre d'État. La nature et la portée exactes de ce courrier ont fait l'objet d'une vive controverse entre les parties : selon le Ministre d'État, l'intéressé y demandait communication de la décision, révélant ainsi qu'il en avait déjà connaissance ; selon M. B. F., il demandait seulement au Ministre d'État « si une mesure de refoulement avait été prise à son encontre et quels en seraient les motifs ». Par une lettre en réponse datée du 15 novembre 2004, le Ministre d'État a confirmé à M. B. F. l'existence de la mesure de refoulement prise à son encontre le 20 juillet 2001.

Quant aux motifs de fond ayant présidé à l'édiction de cette mesure de police en juillet 2001, ils n'ont été pleinement dévoilés et débattus qu'à l'occasion de l'instance contentieuse. L'administration monégasque a exposé que la décision avait été prise sur le fondement de « renseignements concordants » qualifiés de « renseignements confidentiels provenant de sources étrangères incontestables », selon lesquels M. B. F. était considéré comme « un individu dangereux, déjà interdit de territoire dans d'autres États européens ». Plus précisément, le Ministre d'État reprochait à l'intéressé d'avoir été interpellé en Allemagne en 1979, d'être impliqué dans des détournements de fonds, des trafics d'or et un système de blanchiment d'argent sale, et d'évoluer dans les milieux du crime organisé et de la mafia russe.

À l'appui de ces renseignements administratifs, le Ministre d'État faisait état de deux sources publiques documentaires ayant repris ces éléments : d'une part, un article du quotidien américain New York Times mentionnant un rapport du Federal Bureau of Investigation (FBI) de 1994 relatif à l'implication de M. B. F. dans des détournements de fonds et des trafics d'or ; d'autre part, un ouvrage écrit par M. J. R., intitulé « l'Oligarque », présentant M. B. F. comme évoluant au sein des milieux de la mafia russe.

Contre ces accusations qu'il qualifiait de matériellement inexactes, M. B. F. faisait valoir différents éléments factuels et judiciaires étrangers : un rapport émanant de l'État ukrainien (plus précisément une lettre des services de sûreté de l'Ukraine adressée à un parlementaire) attestant qu'il n'était pas considéré comme dangereux par cet État et que ces services ne disposaient d'aucune information sur d'éventuelles activités illégales de sa part ; des jugements rendus par le Tribunal régional de Düsseldorf en Allemagne ayant condamné l'auteur de l'ouvrage « l'Oligarque », M. J. R., pour diffamation concernant des passages liés aux faits de blanchiment ; et enfin, le dépôt d'une plainte pour diffamation dirigée contre le New York Times.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

S'estimant lésé par cette interdiction d'accès au territoire monégasque, M. B. F. a saisi le Tribunal suprême par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 13 janvier 2005. Sa requête combinait un recours pour excès de pouvoir et un recours indemnitaire de plein contentieux accessoire. Il demandait en effet au Tribunal suprême :

1. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 20 juillet 2001 édictant à son encontre une mesure de refoulement ;
2. La condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité globale de 15 000 €, décomposée en 9 000 € au titre du préjudice financier résultant de la procédure judiciaire qu'il avait dû engager, et 6 000 € au titre du préjudice moral né de l'interdiction de circuler sur le territoire monégasque ;
3. Avant dire droit, le cas échéant, le prononcé d'une mesure d'instruction destinée à faire apparaître que la décision reposait sur des faits matériellement inexacts.

Au soutien de la recevabilité de sa requête, M. B. F. soutenait qu'en l'absence de notification de la décision de 2001, le délai de recours contentieux n'avait pu courir qu'à compter du jour où il avait été informé non seulement de l'existence de la mesure, mais également de ses motifs, situant au demeurant sa connaissance certaine de l'acte à la réception de la lettre ministérielle du 15 novembre 2004. Sur la légalité externe, il invoquait la violation des principes généraux du droit en raison du défaut de motivation de la décision attaquée. Sur la légalité interne, il dénonçait l'inexactitude matérielle des faits reprochés.

La phase d'instruction écrite a donné lieu à une succession exceptionnellement dense de mémoires contradictoires :

• Le 17 mars 2005, le Ministre d'État a déposé une contre-requête concluant au rejet de la requête. Il opposait à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté : M. B. F. ayant eu connaissance de la décision au plus tard le 28 octobre 2004 (date de sa demande de communication), la requête enregistrée le 13 janvier 2005 était tardive et irrecevable. Subsidiairement au fond, il soutenait que les principes généraux du droit n'imposent pas de motiver les décisions de refoulement d'étrangers, qu'une mesure d'instruction était inutile au vu des renseignements concordants et des sources publiques (New York Times, livre « l'Oligarque »), et que la demande indemnitaire devait être rejetée par voie de conséquence ou, en toute hypothèse, faute de préjudice réel puisque l'intéressé n'avait jamais été matériellement refoulé.
• Le 14 avril 2005, M. B. F. a déposé une réplique maintenant ses conclusions. Il contestait toute connaissance acquise au 28 octobre 2004 (date à laquelle il s'interrogeait seulement sur l'existence éventuelle d'une mesure), fixant cette connaissance au 15 novembre 2004. Au fond, il qualifiait les motifs de l'administration de vagues et infondés et versait aux débats le rapport ukrainien, les jugements du Tribunal régional de Düsseldorf et sa plainte contre le New York Times, tout en rappelant que la charge de la preuve ne lui incombait pas.
• Le 13 mai 2005, le Ministre d'État a enregistré une duplique. Il requalifiait la lettre du 28 octobre 2004 en un « recours administratif révélant la connaissance acquise de la décision attaquée ». Sur le fond, il maintenait ses accusations de blanchiment et de liens avec la mafia russe, émettant des doutes sur l'authenticité ou l'impartialité du rapport ukrainien (« rédigé pour les besoins de la cause ») et contestant la portée des jugements de Düsseldorf quant aux faits précis ayant motivé le refoulement.
• Le 6 juillet 2005, M. B. F. a produit une triplique. Il réfutait la qualification de recours gracieux attribuée à sa lettre du 28 octobre 2004, tout en faisant habilement observer que si telle avait été sa nature, ce recours gracieux aurait précisément eu pour effet de conserver et de proroger le délai du recours contentieux. Sur le fond, il précisait la nature du document ukrainien (rapport des services de sûreté) et soutenait que les jugements de Düsseldorf portaient directement sur les passages du livre liés aux faits de blanchiment invoqués par le Ministre, stigmatisant la défaillance de l'État dans l'administration de la preuve.
• Le , le Ministre d'État a déposé d'ultimes observations. Revenant sur sa qualification précédente, il soutenait que « même si elle ne constituait pas un recours gracieux, la lettre du 28 octobre 2004 prouve qu'à cette date M. F. connaissait la décision attaquée ». Il déniait toute valeur probante à la lettre des services ukrainiens adressée à un parlementaire et soutenait que les jugements allemands constataient simplement un défaut de preuve selon le droit allemand sur deux points, sans prouver la fausseté des affirmations ni remettre en cause « l'appréciation d'ensemble très défavorable » portée sur le requérant.

L'instruction a été clôturée par procès-verbal le 16 août 2005. Par ordonnance du 24 octobre 2005, le Président du Tribunal suprême a fixé l'audience au 18 janvier 2006. Or, lors de cette audience publique, où siégeait l'assemblée plénière statuant en matière administrative, M. B. F., représenté par Maître Christine Pasquier-Ciulla, a déposé des conclusions déclarant se désister de sa requête. Le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, ayant déclaré ne pas s'y opposer, le Tribunal suprême a statué le 19 janvier 2006 sur ce seul terrain procédural.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Tel qu'il s'est noué au fil de l'instruction écrite avant de connaître un dénouement purement procédural à l'audience, le litige soulevait deux strates distinctes de problèmes juridiques.

La première strate, qui constituait le cœur du débat contradictoire jusqu'à la clôture de l'instruction, articulait trois questions classiques mais délicates de droit administratif monégasque :

1. Sur la recevabilité et le délai de recours : Une démarche écrite par laquelle un administré interroge l'administration sur l'existence éventuelle d'une décision de police non notifiée (et en sollicite les motifs ou la communication) suffit-elle à caractériser la « connaissance acquise » de cet acte, faisant courir le délai de recours contentieux dès la date d'envoi de ce courrier, indépendamment de la qualification ou non de cette démarche en recours administratif gracieux ?
2. Sur la légalité externe et interne de l'acte de police : L'administration est-elle tenue, en vertu des principes généraux du droit, de motiver une décision de refoulement du territoire prise à l'encontre d'un étranger, et comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve de l'exactitude matérielle des faits lorsque le Ministre d'État invoque des renseignements de police confidentiels non produits mais relayés par des publications de presse et de librairie dont la fiabilité est contestée devant des juridictions étrangères ?
3. Sur la responsabilité de la puissance publique : Un étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement non notifiée et n'ayant jamais tenté de pénétrer sur le territoire monégasque peut-il se prévaloir d'un préjudice moral et financier indemnisable ?

Toutefois, par l'effet du dépôt de conclusions de désistement à la barre le jour de l'audience, le problème juridique immédiat que devait trancher le Tribunal suprême s'est déplacé et resserré sur une question exclusivement procédurale : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par le requérant à l'audience, après la clôture de l'instruction, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir doublé de conclusions indemnitaires devant le Tribunal suprême ? Plus précisément, le juge administratif suprême est-il tenu de donner acte d'un tel désistement dès lors qu'il présente un caractère pur et simple et que l'autorité administrative défenderesse déclare ne pas s'y opposer, éteignant ainsi toute compétence pour statuer sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête initiale ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal suprême dans sa décision du 19 janvier 2006 se caractérise par sa concision et son classicisme, inhérents aux décisions de donné acte de désistement. Le raisonnement syllogistique de la Haute Juridiction se déploie en trois considérants successifs qui vérifient méthodiquement la réunion des conditions requises par le droit processuel administratif pour que le juge puisse constater l'extinction de l'instance par la volonté des parties.

Dans un premier temps, le Tribunal suprême constate la manifestation de volonté expresse du requérant : « Considérant que, par conclusions déposées à l'audience de ce jour, M. B. F. sollicite qu'il lui soit donné acte de ce qu'il se désiste de sa requête susvisée ». Ce premier considérant appelle une observation procédurale importante : bien que le procès-verbal de clôture de l'instruction ait été dressé le 16 août 2005, les conclusions à fin de désistement ont pu être valablement déposées et reçues le jour même de l'audience publique (tenue le 18 janvier 2006 selon l'ordonnance de renvoi visée, la décision étant lue ou datée du 19 janvier 2006). En contentieux administratif, le désistement échappe en effet à la forclusion résultant de la clôture de l'instruction, car il ne constitue pas un moyen nouveau ou une production nouvelle tendant à alimenter le débat au fond, mais un acte abdicatif qui met un terme au litige et que le requérant demeure libre de formuler jusqu'à ce que l'affaire soit mise en délibéré.

Dans un deuxième temps, le Tribunal suprême relève la position de la partie défenderesse : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». La vérification de l'absence d'opposition (ou de l'acceptation) du défendeur est une formalité substantielle dès lors que l'instance a été liée par le dépôt de mémoires en défense (en l'espèce, la contre-requête du 17 mars 2005, suivie de la duplique et des observations). En outre, la requête initiale comportait non seulement des conclusions d'excès de pouvoir (contentieux objectif où l'acquiescement du défendeur au désistement est traditionnellement moins contraignant en l'absence de conclusions reconventionnelles), mais également des conclusions indemnitaires de plein contentieux à hauteur de 15 000 € (contentieux subjectif où l'accord du défendeur après liaison du contentieux scelle le contrat judiciaire d'extinction de l'instance). En constatant que le Ministre d'État ne s'oppose pas au désistement, le Tribunal s'assure de l'accord parfait des volontés procédurales.

Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal qualifie juridiquement l'acte abdicatif et en tire la conséquence impérative qui s'impose à son office : « Considérant que ledit désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». Le contrôle du caractère « pur et simple » du désistement est déterminant : le juge vérifie que l'abandon des prétentions par M. B. F. n'est assorti d'aucune condition suspensive ou résolutoire ni d'aucune réserve qui subordonnerait sa validité à une décision du juge ou à un acte futur de l'administration. Ce caractère inconditionnel étant établi, le Tribunal suprême a compétence liée pour en donner acte (« il y a lieu, dès lors, d'en donner acte »), ce qui lui interdit d'examiner tant la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté que les moyens d'annulation et les conclusions indemnitaires longuement exposés dans les visas. Enfin, conformément au principe selon lequel la partie qui se désiste supporte les frais de l'instance qu'elle a engagée puis abandonnée, le Tribunal met l'intégralité des dépens à la charge du requérant.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal suprême de Monaco a arrêté le dispositif suivant :

« Décide

• Il est donné acte du désistement de M. B. F.
• Les dépens sont mis à la charge de M. B. F.
• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

Bien que le Tribunal suprême n'ait pas eu à trancher au fond les questions soulevées par la requête de M. B. F., la structure même de la décision du 19 janvier 2006 — qui prend le soin de reproduire in extenso dans ses visas l'intégralité des arguments échangés au cours des six mémoires de l'instruction — s'inscrit pleinement dans la tradition jurisprudentielle du contentieux administratif monégasque et permet de mesurer la résonance des problématiques soulevées au regard du