Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27159
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27159 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/01-19-27159))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire national prises pour des motifs liés à l'ordre public et à la coopération pénale internationale.
À l'origine de cette affaire se trouve la situation administrative et pénale de M. R. W., ressortissant de nationalité autrichienne. Ce dernier s'était régulièrement installé sur le territoire de la Principauté de Monaco au cours de l'année 1996. La stabilité de son séjour monégasque a toutefois été remise en cause à la suite de l'intervention des autorités judiciaires étrangères. En effet, le Procureur général de Hambourg (Allemagne) a délivré une commission rogatoire internationale portant sur une affaire d'import-export et de contrebande de cigarettes.
En exécution de cette demande d'entraide pénale internationale, M. R. W. a été entendu sur le territoire monégasque et une perquisition a été effectuée à son domicile situé dans la Principauté. Les interprétations factuelles de cet événement divergent radicalement entre l'administration monégasque et l'intéressé, cette divergence constituant le cœur même du différend factuel soumis au juge de l'excès de pouvoir.
Selon la présentation initiale des faits par l'autorité administrative, telle qu'elle ressort de ses premières écritures contentieuses, cette perquisition aurait mis en lumière la participation de M. R. W. à un important trafic de cigarettes, caractérisé par la circulation de fonds conséquents transitant par des comptes bancaires ouverts à Monaco. L'administration estimait initialement que l'intéressé avait fait l'objet d'une inculpation en Allemagne pour ces faits de contrebande.
Considérant que de tels agissements étaient de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques, et qu'ils s'avéraient incompatibles avec la politique gouvernementale de lutte contre le blanchiment de capitaux menée par la Principauté, le Ministre d'État de Monaco a pris, par une décision en date du 7 janvier 2005, une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de M. R. W. (mesure qui, selon les écritures de l'État, atteignait également son épouse).
Cet acte administratif individuel a été formellement notifié à M. R. W. le 3 février 2005. À la suite de cette notification, le ressortissant autrichien a pris la décision de quitter la Principauté pour regagner son pays d'origine, exécutant ainsi matériellement l'injonction de quitter le territoire, tout en décidant parallèlement de contester la légalité de cette mesure par la voie juridictionnelle.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant le bien-fondé et la régularité formelle et substantielle de son éloignement, M. R. W. a saisi le Tribunal suprême d'un recours pour excès de pouvoir, assorti de conclusions indemnitaires, par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 1er avril 2005. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et soutenue au cours du printemps et de l'été 2005, donnant lieu à un échange complet de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 2 juin 2005, une réplique du requérant déposée le 29 juin 2005, et enfin une duplique de l'État enregistrée le 29 juillet 2005.
L'instruction écrite a été formellement close par l'établissement d'un procès-verbal de clôture de la procédure en date du 9 août 2005. Par une ordonnance du 24 octobre 2005, le Président du Tribunal suprême a fixé l'examen de la cause et renvoyé l'affaire à l'audience publique du 17 janvier 2006.
Au fil de ces échanges écrits, un débat juridique et factuel d'une grande densité s'est noué entre les parties, articulé autour de la motivation de l'acte administratif, des garanties conventionnelles et constitutionnelles accordées aux étrangers, et de la matérialité des faits pénaux reprochés au requérant.
**1. Les prétentions et moyens du requérant**
M. R. W. demandait au Tribunal suprême, à titre principal, de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 7 janvier 2005 et, à titre accessoire ou complémentaire, de condamner l'État à lui verser une indemnisation d'un montant de 10 000 euros en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis du fait de cette mesure. Au terme de son mémoire en réplique, il concluait également, sur le terrain avant dire droit ou probatoire, à ce qu'il soit enjoint à l'Administration de produire les motifs réels ayant fondé la décision de refoulement.
Au soutien de ses conclusions, le requérant développait une argumentation structurée en plusieurs branches :
* **Sur l'exigence de motivation et le contrôle juridictionnel des motifs (droit interne et Pacte de 1966) :** Le requérant concédait, dans sa requête initiale, que selon l'état du droit positif, la décision administrative de refoulement n'avait pas à être explicitement motivée dans son instrumentum. Toutefois, s'appuyant sur l'interprétation jurisprudentielle de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, combinée à l'application de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966 (rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998), il soutenait qu'un « certain contrôle » devait être exercé par le juge sur les raisons pour lesquelles la mesure avait été prise. Dans sa réplique, il précisait sa critique au regard de l'article 13 du PIDCP, relevant que la décision attaquée ne faisait aucune référence à la procédure en conformité de laquelle elle avait été adoptée, alors que le texte conventionnel exige une décision « prise conformément à la loi » et garantit à l'étranger la possibilité de faire examiner son cas par l'autorité compétente, faculté dont il affirmait avoir été privé.
* **Sur l'invocabilité de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) :** M. R. W. soutenait que la nécessité d'une motivation découlait des principes dégagés par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de ses protocoles (visant spécifiquement les articles 5, 7 et 13). Face à l'objection de l'État tirée du défaut de ratification de cet instrument par Monaco à la date des faits, le requérant répliquait que la Principauté avait néanmoins contracté des « obligations morales » lors de son processus d'adhésion au Conseil de l'Europe, obligations qui lui interdisaient de méconnaître l'esprit d'un traité dont la ratification devait intervenir avant le 5 octobre 2005.
* **Sur la violation du droit constitutionnel :** Le requérant invoquait la méconnaissance de l'article 32 de la Constitution monégasque, qui fixe le statut et les droits des étrangers dans la Principauté, soutenant (malgré une formulation matériellement inversée dans le résumé de sa réplique figurant dans les visas de l'arrêt, qui indique « ne saurait se prévaloir » là où le contexte logique de sa démonstration confirme qu'il revendiquait le bénéfice de ce texte) qu'il devait bénéficier de cette protection constitutionnelle dès lors qu'il démontrait n'avoir porté atteinte ni à la tranquillité ni à la sécurité publiques ou privées de Monaco.
* **Sur l'erreur de fait et la qualification des faits (matérialité de l'inculpation) :** C'est sur le terrain factuel que la réplique du requérant s'avérait la plus incisive. Il contestait formellement avoir jamais été inculpé en Allemagne pour contrebande de cigarettes. Selon lui, les autorités judiciaires monégasques avaient été simplement informées de l'ouverture d'une enquête préliminaire visant diverses personnes, au titre de laquelle il n'était que simplement soupçonné. Il affirmait que la perquisition effectuée à son domicile n'avait apporté aucun élément probant supplémentaire, que les allégations d'opérations de blanchiment d'argent étaient dénuées de fondement, et qu'il était juridiquement erroné de qualifier de « criminelles » des activités qui, à les supposer établies, ne revêtaient qu'une qualification « délictuelle ».
**2. La défense et l'évolution de l'argumentation du Ministre d'État**
Le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en annulation et, par voie de conséquence nécessaire, au rejet de la demande d'indemnisation. Sa ligne de défense, tant juridique que factuelle, a connu une évolution notable entre la contre-requête et la duplique :
* **Sur le terrain du droit conventionnel et de la motivation :** L'État soutenait que l'article 13 du PIDCP n'impose nullement à l'autorité administrative l'obligation de motiver formellement ses décisions d'expulsion ou de refoulement, et affirmait que la mesure litigieuse avait été prise conformément à la réglementation en vigueur. Tout en reconnaissant que la jurisprudence du Tribunal suprême consacre le principe d'un certain contrôle juridictionnel sur les décisions de refoulement, le Ministre d'État rappelait que la motivation formelle n'est pas exigée. S'agissant de la CEDH, l'État opposait une fin de non-recevoir radicale tirée du dualisme ou des conditions d'applicabilité des traités : faute de ratification actuelle de la Convention par la Principauté, le texte était dépourvu de valeur contraignante en droit interne, les engagements souscrits lors de la demande d'adhésion au Conseil de l'Europe revêtant une nature purement morale et politique, et non pas juridique.
* **Sur le terrain constitutionnel :** Le Ministre d'État écartait l'application de l'article 32 de la Constitution en opérant une interprétation téléologique et conditionnelle du texte : si cette disposition constitutionnelle accorde aux étrangers la jouissance des mêmes droits publics et privés que ceux reconnus aux citoyens monégasques (hors droits politiques), ce bénéfice est subordonné à la condition implicite que ces étrangers ne se livrent pas à des activités répréhensibles troublant l'ordre public.
* **Sur la matérialité des faits et le motif d'ordre public (le glissement argumentatif) :** Dans sa contre-requête du 2 juin 2005, le Ministre d'État affirmait catégoriquement que « M. W. a été inculpé en Allemagne pour contrebande de cigarettes » et qu'il « a été inculpé pour avoir participé à un important trafic de cigarettes ainsi qu'il est apparu après une perquisition à son domicile, des fonds importants ayant circulé à cette occasion, passant par des comptes monégasques ». Or, dans sa duplique du 29 juillet 2005, face aux dénégations formelles du requérant, l'État a été contraint de concéder un recul factuel majeur. Le Ministre d'État admet ainsi implicitement mais nécessairement l'inexactitude de son affirmation initiale en écrivant « Que, si M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état, au moins la perquisition effectuée à son domicile l'a été pour une affaire de contrebande de cigarettes ». Pour maintenir la légalité de la mesure de police, l'État substituait alors à l'affirmation d'une inculpation le constat que l'intéressé « n'a pas été mis hors de cause » à la suite de la perquisition, imputant l'absence d'inculpation « aux lenteurs de la procédure ». Il concluait que la contrebande de cigarettes constituant un délit susceptible de compromettre la sécurité et la tranquillité publiques, la mesure de refoulement demeurait légalement justifiée à l'encontre de M. W. et de son épouse, laquelle « ne pouvait ignorer les activités auxquelles ce dernier se livrait ».
C'est dans cet état de vive incertitude factuelle quant au statut judiciaire exact du requérant en Allemagne qu'est intervenu l'événement procédural décisif lors de l'audience de plaidoiries du 17 janvier 2006 : la production directe à la barre, par le conseil de M. R. W., de documents officiels émanant du parquet de Hambourg relatifs à sa situation judiciaire.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Bien que le litige soulevât au fond d'importantes questions relatives à l'étendue de l'obligation de motivation des mesures de police des étrangers au regard de l'article 13 du PIDCP, à l'effet juridique des engagements pré-conventionnels de la Principauté vis-à-vis du Conseil de l'Europe, ainsi qu'à la portée de l'article 32 de la Constitution, le Tribunal suprême n'a pas tranché ces questions substantielles dans sa décision du 19 janvier 2006.
La survenance d'un incident de production documentaire postérieurement à la clôture de l'instruction écrite a déplacé le centre de gravité de l'arrêt vers une question de pur droit processuel administratif, intrinsèquement liée à l'office du juge de l'excès de pouvoir dans le contrôle de l'exactitude matérielle des faits.
Le problème juridique soumis au Tribunal suprême se formulait dès lors de la manière suivante : **Dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une mesure de refoulement fondée par l'Administration sur l'existence de poursuites pénales à l'étranger dont la réalité et la portée sont contestées, la production par le requérant, le jour même de l'audience de plaidoiries et après la clôture de l'instruction, de pièces nouvelles émanant de l'autorité judiciaire étrangère, à l'admission desquelles l'Administration ne s'oppose pas, justifie-t-elle que le Tribunal suprême fasse usage de son pouvoir de renvoyer l'affaire et d'ordonner la réouverture de l'instruction pour les besoins d'une bonne administration de la justice ?**
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre par l'affirmative à cette question procédurale et rendre un arrêt avant dire droit, le Tribunal suprême adopte une motivation particulièrement concise, structurée en un syllogisme juridictionnel classique en deux considérants, qui met en œuvre ses prérogatives de direction du procès administratif.
**1. Le fondement textuel : la mobilisation de l'article 30, alinéa 4, de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963**
Dans son premier considérant, la Haute Juridiction énonce la règle de droit processuel applicable en citant intégralement les dispositions du quatrième alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême. Aux termes de ce texte : *« S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire »*.
Ce visa et cette citation appellent deux observations techniques :
* D'une part, le texte confère au Tribunal suprême un pouvoir discrétionnaire d'appréciation (« S'il l'estime nécessaire », « peut »), qui peut être exercé tant sur l'initiative des plaideurs (« à la demande de l'une ou l'autre des parties ») que de la propre initiative de la juridiction (« soit d'office »).
* D'autre part, le standard juridique qui gouverne et conditionne l'exercice de cette prérogative est celui de la « bonne administration de la justice ». Notion cardinale du droit processuel, la bonne administration de la justice permet au juge d'assouplir la rigueur des règles relatives à la clôture de l'instruction écrite lorsque l'impératif de manifestation de la vérité et le respect du principe du contradictoire l'exigent.
**2. L'application à l'espèce : la prise en compte des pièces produites à l'audience et l'accord des parties**
Dans son second considérant, le Tribunal suprême procède à la qualification juridique des circonstances procédurales survenues lors de l'audience publique du 17 janvier 2006. Le raisonnement de la juridiction repose sur trois constatations cumulatives qui l'amènent à conclure à la nécessité du renvoi et de la réouverture de l'instruction :
* **La nature et l'origine des pièces produites tardivement :** Le Tribunal relève que M. R. W. a produit, lors de l'audience, « des documents relatifs à sa situation judiciaire émanant du parquet de Hambourg ». En principe, dans une procédure administrative écrite gouvernée par une ordonnance ou un procès-verbal de clôture (intervenu ici le 9 août 2005), les pièces produites après cette date, et *a fortiori* le jour de l'audience, sont irrecevables et doivent être écartées des débats, sauf si le juge décide souverainement de rouvrir l'instruction. Or, en l'espèce, ces documents revêtaient une importance décisive pour la solution du litige au fond : tout le débat entre le Ministre d'État et le requérant portait précisément sur le point de savoir si le parquet de Hambourg avait inculpé M. W., s'il l'avait maintenu en cause, ou si l'enquête préliminaire n'avait rien révélé à son encontre. L'information de la juridiction, jusqu'alors réduite aux affirmations contradictoires et évolutives des mémoires des parties, demeurait manifestement insuffisante.
* **L'attitude procédurale de la partie défenderesse :** Le Tribunal suprême prend soin de relever expressément « que le Ministre d'État ne s'est pas opposé à ce que ces documents soient versés au dossier ». Cette mention est essentielle. En acceptant le versement au dossier de pièces communiquées hors délai, le représentant de l'État a renoncé à se prévaloir de la forclusion issue du procès-verbal de clôture du 9 août 2005. Toutefois, l'accord des parties ne suffit pas, à lui seul, à permettre au juge de statuer immédiatement sur le fondement de pièces nouvelles sans que celles-ci aient pu faire l'objet d'un examen contradictoire écrit et approfondi.
* **La conséquence procédurale tirée de la « bonne administration de la justice » :** Le Tribunal juge « que ces documents rendent nécessaires à une bonne administration de la justice le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction ». En effet, pour que le juge de l'excès de pouvoir puisse exercer pleinement son contrôle sur la matérialité des faits servant de support au motif d'ordre public invoqué par l'Administration, et pour que le Ministre d'État puisse, dans le respect absolu du principe du contradictoire, analyser la portée exacte des actes du parquet de Hambourg et présenter ses observations écrites en défense, il était indispensable de replacer l'affaire dans la phase d'instruction écrite. Le Tribunal associe ainsi au « renvoi de l'affaire » (expressément prévu par l'article 30, alinéa 4, de l'Ordonnance de 1963) la « réouverture de l'instruction » (conséquence logique et nécessaire de l'admission de pièces nouvelles post-clôture).
En définitive, ne s'estimant pas suffisamment éclairé en l'état du dossier avant l'audience et constatant que les pièces nouvellement versées sont susceptibles d'exercer une influence déterminante sur l'issue du litige, le Tribunal suprême sursoit à statuer au fond et réserve les dépens.
### C. Le dispositif
Le dispositif de cet arrêt avant dire droit est ainsi rédigé :
> « Décide
> - L'affaire est renvoyée.
> - L'instruction est réouverte.
> - Les dépens sont réservés.
> - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
Bien qu'il s'agisse d'une décision avant dire droit à caractère préparatoire et procédural, l'arrêt rendu par l'assemblée plénière du Tribunal suprême le 19 janvier 2006 présente un intérêt doctrinal et pratique majeur