Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27161
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27161 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/01-19-27161))
Le contentieux de la police des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’affrontement entre les exigences de la sauvegarde de l'ordre public, relevant du pouvoir discrétionnaire de l’État souverain, et la garantie juridictionnelle des droits individuels. Dans ce domaine régalien où l’autorité administrative s’appuie fréquemment sur des informations issues des services de police et de renseignement, la question de la preuve devant le juge de l’excès de pouvoir revêt une acuité singulière. L’arrêt avant dire droit rendu en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 19 janvier 2006, dans l'affaire *Sieur J. F. c/ Ministre d'État*, s'inscrit au cœur de cette problématique en affirmant avec vigueur que le caractère discrétionnaire d'une mesure de police ne saurait soustraire l’Administration à l’obligation de mettre le juge en mesure d'exercer effectivement son contrôle de légalité.
En l'espèce, le litige prend sa source dans les vicissitudes administratives ayant affecté le titre de séjour d'un ressortissant étranger résidant à Monaco. Au cours de l'année 2003, la carte de résident de ce dernier avait fait l'objet d'une mesure de « neutralisation » en raison de l'ouverture d'une instruction pénale dirigée contre un tiers, procédure dans le cadre de laquelle l'intéressé n'avait été entendu qu'en qualité de témoin, bien que ses comptes bancaires eussent été ponctuellement séquestrés. L'évolution favorable de cette instance judiciaire, marquée par le déblocage des comptes puis par une ordonnance de non-lieu rendue à la fin du mois de septembre 2004, avait logiquement conduit le résident à solliciter la restitution de son titre de séjour. Après vérification de son casier judiciaire belge, l'Administration monégasque avait accueilli favorablement sa demande et lui avait délivré, le 25 novembre 2004, une carte de résident temporaire valable trois ans. Toutefois, ce rétablissement dans ses droits fut de courte durée : quelques semaines plus tard, le titre était de nouveau neutralisé et, par une décision du 8 février 2005 dépourvue de motivation formelle, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur refusait définitivement de faire droit à la demande de restitution du document.
Contestant la légalité de ce refus qu'il estimait fondé sur des faits matériellement inexacts, le requérant a saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation assorti d'une demande indemnitaire, tout en sollicitant, à titre préalable, qu'il soit ordonné à l'Administration de communiquer les documents et les motifs ayant présidé à cette décision. Pour s'opposer à cette mesure d'instruction et conclure au rejet au fond, le Ministre d'État a dévoilé dans ses écritures contentieuses les motifs du retrait : des renseignements issus de trois sources concordantes révélaient des indices sérieux d'activités de blanchiment de capitaux dans le secteur pétrolier, la faillite de sociétés liées à l'intéressé avec un lourd passif fiscal, ainsi qu'une incapacité à justifier de l'origine de sa fortune. Selon le Gouvernement, ces éléments justifiaient pleinement une mesure d'éloignement préventive, sans qu'il fût besoin de produire les pièces afférentes, la seule énonciation des motifs dans les mémoires en défense suffisant à éclairer le Tribunal.
Dès lors, la haute juridiction monégasque se trouvait confrontée à une question méthodologique et constitutionnelle fondamentale : dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision de police des étrangers non motivée en la forme, l'Administration peut-elle se borner à alléguer, dans ses mémoires en défense, l'existence de renseignements de police défavorables pour justifier sa décision, ou est-elle tenue de verser aux débats les pièces probantes afin de permettre au juge de vérifier l'exactitude matérielle des faits contestés par le requérant ?
Par son arrêt du 19 janvier 2006, le Tribunal Suprême tranche résolument en faveur de l'effectivité du contrôle juridictionnel. Constatant que le Ministre d'État n'a produit aucun document de nature à corroborer des affirmations pourtant formellement contredites par le requérant, le Tribunal juge qu'il n'a pas été mis à même d'exercer son contrôle de légalité. En conséquence, faisant usage des pouvoirs d'instruction que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963, il sursoit à statuer au fond et invite formellement le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, tous les éléments permettant l'exercice de ce contrôle. Ce faisant, cette décision majeure rappelle avec force les conditions d'établissement des faits dans le procès administratif monégasque (I) et consacre l'effectivité de l'office du juge face aux prérogatives de puissance publique en matière de police administrative (II), posant ainsi des jalons essentiels pour la pratique contentieuse (III).
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## I. Le contexte factuel et procédural
L'examen minutieux de la chronologie des faits (A) et de la dialectique procédurale nouée devant le Tribunal Suprême (B) permet de saisir comment une mesure administrative initialement liée à une procédure judiciaire s'est muée en une décision de police purement préventive, cristallisant le débat autour de la preuve de ses motifs.
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême trouve son origine dans une intrication complexe entre procédures judiciaires pénales et mesures de police administrative relatives au séjour des étrangers dans la Principauté de Monaco. Le requérant, M. J. F., était titulaire d'une carte de résident monégasque. Au cours de l'année 2003, ce titre de séjour a fait l'objet d'une mesure administrative qualifiée dans la décision de « neutralisation ». Cette mesure privative d'effet était directement consécutive à l'ouverture d'une instruction pénale à Monaco. Toutefois, ainsi que le relève l'arrêt, cette information judiciaire n'était pas ouverte à l'encontre de M. J. F. lui-même, mais à l'encontre d'un tiers, M. P. G. Dans le cadre de cette procédure pénale, la situation de M. J. F. demeurait périphérique d'un point de vue strictement procédural : il n'avait été entendu par le magistrat instructeur qu'en la seule qualité de témoin. Néanmoins, par mesure conservatoire liée à cette instruction, ses comptes bancaires avaient fait l'objet d'un séquestre judiciaire ponctuel.
L'année 2004 a marqué le dénouement favorable de ce volet judiciaire pour le requérant. Dans un premier temps, par une ordonnance en date du 21 avril 2004, le magistrat instructeur a procédé à la mainlevée et au déblocage du séquestre judiciaire qui frappait les comptes de l'intéressé. Dans un second temps, conformément aux réquisitions du Procureur général datées du 7 septembre 2004, le juge d'instruction a clôturé son information en rendant, le 29 septembre 2004, une ordonnance de non-lieu.
Fort de cette décision judiciaire écartant toute charge pénale dans le dossier ayant provoqué la suspension de son titre, M. J. F. a entrepris les démarches administratives nécessaires au rétablissement de sa situation de résident. Dès le 4 octobre 2004, il a saisi l'autorité administrative d'une demande tendant à la restitution de son titre de séjour monégasque. L'instruction de cette demande par les services de l'Intérieur s'est déroulée selon un processus classique de vérification des antécédents. Par un courrier du 29 octobre 2004, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a sollicité de M. J. F. la production d'une copie de son casier judiciaire belge. Le requérant s'est exécuté avec diligence en transmettant les documents requis le 12 novembre 2004. Au vu de ces éléments probants, l'autorité administrative a pris une décision explicite favorable : par une lettre en date du 24 novembre 2004, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a informé M. J. F. que sa demande avait été favorablement accueillie et que des instructions avaient été données aux services de police afin que sa carte de résident temporaire lui fût renouvelée dans les meilleurs délais possibles. Dès le lendemain, soit le 25 novembre 2004, la carte de résident a été effectivement délivrée à l'intéressé, avec une durée de validité fixée à trois années, courant jusqu'au 24 novembre 2007.
Cependant, cette stabilisation de la situation administrative du requérant fut extrêmement brève. Quelques semaines seulement après la délivrance de son titre, M. J. F. a été informé que sa carte de résident allait de nouveau faire l'objet d'une mesure de neutralisation. Prenant les devants ou réagissant à cette voie de fait administrative imminente, il a saisi le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur par un courrier du 31 janvier 2005. C'est en réponse à cette démarche qu'est intervenue la décision administrative faisant l'objet du litige : par une lettre du 8 février 2005, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui a notifié qu'il ne pouvait être fait droit à sa demande de restitution du titre de séjour monégasque. Cette décision, qui opérait en réalité le retrait ou le refus de restitution d'un titre pourtant valide jusqu'en 2007, ne comportait aucune motivation explicite. Soucieux de préserver ses droits, M. J. F. a formé, dès le 11 février 2005, un recours gracieux auprès de l'autorité administrative, lequel a été frappé d'un silence persistant, aucune réponse ne lui ayant été apportée.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face au silence gardé sur son recours gracieux et au maintien de la décision du 8 février 2005, M. J. F. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté le 30 mars 2005. Son action s'articulait autour de trois chefs de conclusions distincts mais complémentaires :
1. À titre principal, sur le terrain du recours pour excès de pouvoir, l'annulation de la décision du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 8 février 2005 refusant la restitution de son titre de séjour ;
2. À titre d'instruction préalable, le prononcé d'une injonction adressée au Ministre d'État d'avoir à communiquer les documents et les motifs ayant fondé ladite décision ;
3. Sur le terrain du plein contentieux indemnitaire, la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 30 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation du préjudice subi du fait de l'illégalité de l'acte, outre la condamnation aux entiers frais et dépens de l'instance.
L'échange des mémoires — composé de la requête initiale, de la contre-requête enregistrée le 31 mai 2005, de la réplique déposée le 24 juin 2005 et de la duplique enregistrée le 25 juillet 2005, avant la clôture de l'instruction intervenue par procès-verbal le 9 août 2005 — met en lumière une opposition frontale entre deux conceptions du contrôle juridictionnel des mesures de police.
Au soutien de ses prétentions, le requérant faisait valoir que l'absence totale de motivation de la décision du 8 février 2005 le plaçait dans l'impossibilité de comprendre les griefs formulés à son encontre. S'appuyant expressément sur un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême (la décision du 13 mars 2002, *B.*), il soutenait qu'une mesure d'instruction ordonnant la production des pièces justificatives était indispensable et qu'elle ferait inéluctablement apparaître l'inexactitude matérielle des faits retenus par l'Administration, affirmant avoir toujours eu un comportement irréprochable. Une fois les motifs dévoilés par le Ministre d'État dans sa contre-requête, M. J. F., dans son mémoire en réplique, a maintenu avec force sa demande de mesure d'instruction en soulignant la carence probatoire de l'État, qui ne versait aux débats aucun élément matériel à l'appui de sa thèse. Sur le fond, il articulait deux moyens d'annulation : d'une part, une erreur de fait, les pures affirmations ministérielles ne démontrant rien alors qu'il n'avait jamais fait l'objet d'aucune accusation, inculpation ou condamnation ; d'autre part, une erreur de droit, l'Administration ne pouvant légalement fonder une décision grave sur de simples allégations non prouvées sans méconnaître le principe de la présomption d'innocence consacré par l'article 14.2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques conclu à New York le 16 décembre 1966.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, tant sur la demande d'instruction qu'au fond et sur l'indemnisation. Pour justifier le revirement soudain de l'Administration quelques semaines après la délivrance de la carte de résident, le Gouvernement exposait que de « très mauvais renseignements » étaient parvenus aux services compétents dans l'intervalle. Plus précisément, le Ministre d'État avançait trois séries d'éléments factuels : l'existence de trois sources concordantes (issues de trois pays différents, selon les précisions ultérieures) révélant des indices très sérieux d'activités de blanchiment de capitaux dans le secteur pétrolier ; la mise en faillite de diverses sociétés pétrolières dans lesquelles M. J. F. détenait des intérêts, laissant subsister un passif fiscal extrêmement élevé ; et enfin, l'incapacité constante de l'intéressé à indiquer l'origine de sa fortune. Dans sa duplique, le Ministre d'État ajoutait un fait postérieur à la décision attaquée mais présenté comme corroborant les renseignements antérieurs : la réalisation d'une perquisition le 26 avril 2005 au domicile monégasque du requérant, exécutée en vertu d'une commission rogatoire délivrée par un juge belge dans le cadre d'une affaire de blanchiment de capitaux issus de fraudes à la TVA intracommunautaire.
Sur le terrain juridique et procédural, la défense de l'État reposait sur l'étendue du pouvoir discrétionnaire en matière de police des étrangers et sur la finalité préventive de l'ordre public monégasque. Le Ministre d'État soutenait que la politique résolue de la Principauté contre le blanchiment de fonds commandait d'éloigner à titre préventif les personnes soupçonnées de se livrer à des activités délictueuses, indépendamment de toute poursuite ou condamnation pénale. Il en déduisait l'inopérance du moyen tiré de la présomption d'innocence, laquelle ne gouverne que la matière pénale et non la police administrative qui apprécie le comportement général de l'individu, sans que « l'imprécision des faits reprochés » y fasse obstacle. Surtout, quant à la preuve, le Ministre d'État affirmait que la simple communication de ces motifs dans le corps de sa contre-requête suffisait pleinement à permettre au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité, rendant ainsi totalement inutile le prononcé d'une mesure d'instruction.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
Saisi de cette controverse, le Tribunal Suprême devait déterminer la portée de ses propres exigences probatoires (A). Par une motivation d'une grande rigueur, il rejette la thèse de l'autosuffisance des affirmations administratives (B) et prononce une mesure d'instruction avant dire droit (C).
### A. Le problème juridique posé
La question de droit centrale qui se posait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée en ces termes : lorsque l'autorité administrative, pour défendre au recours pour excès de pouvoir formé contre une décision non motivée refusant la restitution d'un titre de séjour à un étranger, invoque dans ses mémoires contentieux des motifs tirés de renseignements de police faisant état d'indices graves de criminalité financière, mais s'abstient de produire la moindre pièce justificative au soutien de ces allégations qui sont formellement contestées par le requérant, le juge administratif peut-il statuer au fond en se satisfaisant des seules déclarations de l'Administration, ou doit-il, pour garantir l'effectivité de son contrôle de légalité, user de son pouvoir d'instruction pour exiger la production des éléments probants ?
Sous-jacente à cette question procédurale se trouvait la délimitation précise de l'office du juge de l'excès de pouvoir à Monaco : l'existence d'un large pouvoir discrétionnaire de l'Administration en matière de séjour des étrangers et l'absence d'obligation légale de motiver formellement les décisions de police dispensent-elles l'État de rapporter devant le juge la preuve de l'exactitude matérielle des faits sur lesquels il prétend avoir fondé sa décision ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour répondre à cette question, le Tribunal Suprême procède par un syllogisme juridictionnel d'une concision remarquable, ancré dans les visas des textes fondamentaux gouvernant sa compétence et sa procédure, notamment l'article 90 B 1° de la Constitution (qui fonde sa compétence en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives) et l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il est également notable que le Tribunal vise l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, ainsi que l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998 rendant exécutoire le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, et spécialement son article 14.2 relatif à la présomption d'innocence, bien qu'il ne tranche pas immédiatement au fond le moyen tiré de cette convention.
Le raisonnement de la haute juridiction se déploie en deux temps, correspondant aux deux considérants de l'arrêt.
Dans le premier considérant, le Tribunal Suprême s'attache à circonscrire très exactement l'état du débat probatoire tel qu'il résulte de l'instruction écrite. Il commence par récapituler fidèlement la thèse factuelle avancée par l'Administration : le Ministre d'État soutient que la décision de refus de restitution du titre de séjour a été prise « en raison de l'ensemble des renseignements dont l'Administration disposait » au sujet du requérant. Le juge détaille ensuite la teneur précise de ces renseignements allégués : l'existence d'informations détenues par les services de police, émanant de « trois sources concordantes de trois pays différents », faisant état d'« indices très sérieux de blanchiment de capitaux dans le secteur pétrolier » ; l'existence d'une « enquête diligentée dans l'un de ces trois pays » mettant en évidence la faillite, accompagnée d'un lourd passif fiscal, de sociétés pétrolières dans lesquelles l'intéressé détiendrait des intérêts ; et enfin, l'incapacité du requérant à justifier de l'origine de son patrimoine.
Or, face à cet édifice d'accusations graves et circonstanciées dans leur énoncé, le Tribunal Suprême opère un constat de carence radical : « le Ministre d'État n'a versé au dossier aucun document de nature à corroborer ses affirmations qui sont contredites par M. F. ». Ce membre de phrase constitue la clé de voûte de la décision. Le juge relève simultanément deux éléments : d'une part, le vide probatoire absolu du dossier administratif présenté au juge (aucun rapport de police, aucune note de renseignement, aucune pièce relative aux faillites invoquées n'est jointe à la contre-requête ou à la duplique) ; d'autre part, l'existence d'une contestation formelle élevée par le requérant quant à la véracité de ces faits.
De cette double constatation (affirmations non étayées d'un côté, dénégation expresse de l'autre), le Tribunal Suprême tire une conséquence juridique directe et impérative : « qu'ainsi il n'a pas mis le Tribunal suprême à même d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée ». Le juge rejette donc catégoriquement