Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27164

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27164 (Lire sur source officielle)

L'office du juge de l'excès de pouvoir face au pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de police des étrangers constitue l'un des points d'équilibre les plus délicats du droit public. Lorsque la sécurité de l'État ou la tranquillité publique sont invoquées pour justifier une mesure d'éloignement du territoire, la tension entre les nécessités de la confidentialité policière et les exigences de la garantie juridictionnelle des droits atteint son paroxysme. Si la jurisprudence administrative admet traditionnellement que de telles décisions puissent ne pas faire l'objet d'une motivation formelle exhaustive lors de leur notification à l'intéressé, cette dispense formelle ne saurait pour autant se muer en une immunité juridictionnelle absolue.

C'est précisément cette frontière fondamentale entre le secret de l'action administrative et l'effectivité du contrôle juridictionnel que vient tracer, avec une fermeté remarquable, la décision rendue le 20 mars 2006 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative. Bien qu'il s'agisse d'un arrêt avant dire droit ordonnant une mesure d'instruction, cette décision revêt une importance théorique et pratique majeure dans l'édifice du contentieux administratif monégasque. Elle rappelle avec force que l'autorité administrative a l'obligation juridique de mettre le juge à même d'exercer son contrôle de légalité, sous peine de voir sa décision censurée.

Par cet arrêt Sieur V. G. c/ Ministre d'État, la haute juridiction monégasque refuse de se contenter des seules affirmations non étayées de l'exécutif, fussent-elles d'une extrême gravité et liées au crime organisé international, dès lors qu'elles sont formellement contestées par le requérant. Ce faisant, le Tribunal Suprême approfondit sa jurisprudence relative à la charge de la preuve et aux pouvoirs d'instruction du juge administratif, posant les jalons d'un contrôle rigoureux de l'exactitude matérielle des faits en matière de mesures de police.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine du litige porté devant le Tribunal Suprême se trouve une mesure de police administrative d'une particulière rigueur : une décision de refoulement du territoire monégasque édictée le 3 novembre 2004 par le Ministre d'État à l'encontre de M. V. G. Cette mesure d'éloignement a été prise sur le fondement de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.

Selon les termes mêmes de la décision attaquée, tels que rapportés par l'arrêt, la mesure reposait sur le motif général selon lequel « la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Les motifs précis ayant conduit à cette appréciation n'étaient exposés ni dans la lettre initiale du 3 novembre 2004, ni dans une correspondance ultérieure datée du 17 février (l'année de cette seconde lettre n'est pas précisée dans la décision, bien que la chronologie permette de la situer en 2005).

La situation personnelle de M. V. G., telle qu'elle émerge des écritures contradictoires des parties résumées dans les visas de la décision, révèle un profil international complexe. D'après les éléments avancés lors de l'instruction écrite, l'intéressé a quitté la Hongrie depuis plus de trente ans et a acquis une double nationalité (dont les États exacts ne sont pas précisés dans la décision). Il indique avoir exercé plusieurs activités professionnelles tant en Israël qu'aux États-Unis avant de s'établir à Monaco avec son épouse.

C'est précisément autour de la nature réelle des activités de M. V. G. et des raisons de son installation en Principauté que les versions des parties s'opposent radicalement. Tandis que le requérant se présente comme un homme d'affaires ayant toujours respecté la loi, n'ayant jamais fait l'objet de poursuites ou de condamnations et jouissant d'une moralité irréprochable, l'administration monégasque dresse de lui un portrait diamétralement opposé. Selon les renseignements invoqués par le Ministre d'État, M. V. G. serait en réalité l'un des dirigeants d'une organisation criminelle dénommée « Solntsevo ». Il serait en outre l'associé d'un chef mafieux faisant l'objet d'un mandat d'arrêt international pour des faits de blanchiment de fonds et d'escroquerie. Toujours selon la thèse administrative, l'intéressé aurait fait usage de plusieurs identités distinctes et aurait agi en qualité d'intermédiaire entre divers acteurs du crime organisé, l'ensemble de ces circonstances l'ayant finalement incité à venir s'établir à Monaco avec son épouse. C'est sur la base de cette analyse sécuritaire que le Ministre d'État a estimé que sa présence sur le sol monégasque compromettait la tranquillité et la sécurité publiques ou privées, justifiant ainsi son refoulement.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de cette mesure d'éloignement, M. V. G. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 14 juin 2005, tendant à l'annulation de la décision de refoulement du 3 novembre 2004. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires, illustrant une dialectique probatoire particulièrement tendue.

Dans sa requête initiale, M. V. G. relève d'emblée l'absence de précision quant aux motifs du refoulement tant dans la lettre du 3 novembre que dans celle du 17 février. Faisant preuve de réalisme juridique, il concède certes que, selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, la motivation formelle d'un tel acte n'est pas exigée. Toutefois, il soutient avec force que cette dispense de motivation formelle ne saurait faire obstacle à la nécessité de contrôler les éléments substantiels qui ont conduit l'administration à prendre la décision en cause. Sur le fond, il affirme ne menacer d'aucune manière l'ordre public de la Principauté ni la sécurité des biens et des personnes, arguant du fait qu'il n'a jamais été condamné ni même poursuivi, et que tant sa moralité que son comportement n'ont jamais suscité la moindre critique. Il en déduit que la mesure prise à son encontre est entachée d'illégalité et doit être annulée.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 17 août 2005. C'est à ce stade procédural que l'autorité administrative dévoile les motifs de fait sous-tendant la décision attaquée, en exposant les liens supposés du requérant avec l'organisation criminelle « Solntsevo », son association avec un chef mafieux recherché internationalement pour blanchiment et escroquerie, l'utilisation d'identités multiples et son rôle d'intermédiaire au sein du crime organisé. Pour le Ministre d'État, ces circonstances, qui ont motivé l'installation du couple à Monaco, démontrent que la présence du requérant était de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, rendant la mesure de refoulement légalement justifiée.

Face à la gravité de ces accusations dévoilées en cours d'instance, le requérant a déposé une réplique, enregistrée le 19 septembre 2005, par laquelle il conteste intégralement les allégations formulées à son encontre. Rappelant la réalité de ses activités professionnelles en Israël et aux États-Unis, il réitère n'avoir jamais été impliqué dans une quelconque action criminelle ni fait l'objet d'aucune procédure judiciaire, qualifiant d'erronées les affirmations de l'administration. Surtout, M. V. G. déplace le débat sur le terrain rigoureux de la preuve : il fait observer qu'aucun document ne vient appuyer la contre-requête du Ministre d'État, que ce soit au sujet de la procédure judiciaire invoquée, des liens prétendument entretenus avec les milieux criminels, ou encore de l'usage d'identités multiples — point qu'il entend d'ailleurs réfuter par la production de son passeport versé aux débats. Renvoyant à la jurisprudence du Tribunal Suprême, il conclut à l'annulation de la mesure en l'absence de tout élément établissant un danger pour l'ordre public, alors qu'il estime au contraire établi qu'il a toujours respecté la loi.

Le Ministre d'État a clos l'instruction écrite par le dépôt d'une duplique enregistrée le 21 octobre 2005. Loin de produire les pièces réclamées par le requérant, le défendeur s'emploie dans ce mémoire à décrédibiliser les éléments probatoires avancés par M. V. G. Il soutient ainsi que l'argumentation du requérant n'est pas convaincante, que les documents produits par ce dernier ne valent pas preuve et que les témoignages invoqués, rédigés en termes généraux, sont dépourvus de toute valeur probante. S'agissant de l'extrait de casier judiciaire produit par le requérant, le Ministre d'État relève qu'il a été délivré par les autorités hongroises en 2005, alors même que l'intéressé a quitté la Hongrie depuis plus de trente ans pour acquérir sa double nationalité actuelle. L'administration en déduit un raisonnement par la négative : selon elle, « il n'est donc nullement exclu qu'il ait pu être impliqué dans des affaires criminelles en Europe ». Fort de cette déduction, le Ministre d'État soutient avoir pu légalement considérer que les informations recueillies sur la présence de M. V. G. étaient de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées, et conclut que la décision entreprise n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Une ordonnance du Président du Tribunal Suprême (mentionnée dans les visas comme datée du 27 janvier 2005, date qui résulte manifestement d'une erreur matérielle de plume dans le texte de la décision, s'agissant vraisemblablement de l'année 2006 au vu de la chronologie des dépôts des mémoires en 2005) a renvoyé la cause à l'audience du 20 mars 2006. Après avoir entendu le rapport de M. Jean Michaud, les plaidoiries de Maître Frank Michel pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Mme le Premier Substitut du Procureur général, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le jour même.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question de droit fondamentale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et au régime de la preuve dans le contentieux administratif : lorsque l'autorité administrative édicte une mesure de police des étrangers (telle qu'une décision de refoulement du territoire pour motif d'ordre public) qui n'est pas soumise à une obligation de motivation formelle, peut-elle, en cas de recours contentieux où le requérant conteste l'exactitude matérielle des faits allégués contre lui, se borner à formuler dans ses mémoires en défense des affirmations graves et circonstanciées sans verser au dossier le moindre document ou élément de preuve permettant au juge administratif d'en vérifier la réalité et d'exercer son contrôle de légalité ?

De manière sous-jacente, le problème revenait à déterminer sur quelle partie pèse le risque de la preuve lorsque l'administration invoque des renseignements de police non documentés et tente d'inverser la charge probatoire en exigeant de l'administré qu'il prouve négativement son absence d'implication criminelle.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision et sa rigueur syllogistique. En seulement deux considérants, la haute juridiction déconstruit la posture défensive de l'administration et réaffirme les exigences inhérentes au contrôle juridictionnel de légalité.

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême procède à un constat factuel et procédural précis. Il rappelle d'abord le motif officiel figurant dans l'acte attaqué, à savoir que « la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Il met ensuite ce motif légal abstrait en perspective avec le débat contentieux noué devant lui. Le juge relève que le requérant a soulevé un moyen précis tiré de « l'inexactitude des faits retenus pour lui enjoindre de quitter le territoire monégasque ». Ce faisant, le Tribunal qualifie juridiquement l'argumentation de M. V. G. : il s'agit d'un moyen de légalité interne classique, celui de l'erreur de fait (ou inexactitude matérielle des faits). Or, constate le juge, en réponse à ce moyen, « le Ministre d'État s'est borné à énoncer dans sa contre-requête que M. G., connu comme dirigeant d'une association criminelle et associé d'un chef mafieux, a utilisé plusieurs identités et a servi d'intermédiaires entre divers acteurs du crime organisé ». L'emploi de la locution verbale « s'est borné à énoncer » revêt ici une portée critique déterminante : le Tribunal souligne l'insuffisance manifeste d'une défense administrative qui procède par voie de simples déclarations unilatérales.

Le second considérant tire les conséquences juridiques et procédurales de cette carence probatoire. Le Tribunal Suprême relève que « le Ministre d'État n'a versé au dossier aucun document de nature à corroborer ses affirmations, qui sont contredites par M. G. ». Deux éléments cumulatifs sont ici mis en exergue par le juge : d'une part, l'absence totale de production documentaire par l'administration ; d'autre part, l'existence d'une contradiction formelle opposée par le requérant. En l'état du dossier, les allégations de l'administration demeurent donc à l'état de pures affirmations non prouvées face aux dénégations de l'intéressé, lequel a par ailleurs produit divers documents (passeport, extrait de casier judiciaire, témoignages).

De ce constat, la juridiction déduit une conséquence de principe majeure : « qu'ainsi il n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée ». Cette formulation consacre l'existence d'une véritable obligation procédurale pesant sur l'autorité administrative : celle de collaborer loyalement à l'instruction en fournissant au juge les éléments matériels sur lesquels repose sa décision, afin de rendre effectif le contrôle juridictionnel garanti par l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque (visé par l'arrêt). Le Tribunal rejette ainsi implicitement mais nécessairement la tentative du Ministre d'État, développée dans sa duplique, consistant à faire peser sur le requérant la charge de prouver son innocence sur l'ensemble du continent européen au cours des trente dernières années.

Toutefois, plutôt que de prononcer immédiatement l'annulation de la décision de refoulement pour défaut de base factuelle établie, le Tribunal Suprême choisit d'user de ses pouvoirs inquisitoriaux de direction de l'instruction. Se fondant expressément sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (bien que ce texte n'ait pas été formellement listé dans les visas initiaux, le considérant s'y réfère comme « susvisée »), la juridiction estime « qu'il y a lieu, dès lors [...] de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ».

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême rend un arrêt avant dire droit dont le dispositif s'énonce très exactement comme suit :

« Décide

• Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée.
• Les dépens sont réservés.
• Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

Par ce dispositif, le juge administratif sursoit à statuer sur le fond du recours en annulation et impartit à l'autorité exécutive un délai strict d'un mois pour régulariser sa situation probatoire en versant aux débats les pièces justificatives de la mesure de police. Les dépens sont logiquement réservés dans l'attente de l'issue définitive de l'instance.

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt Sieur V. G. c/ Ministre d'État du 20 mars 2006 s'inscrit dans une évolution fondamentale du droit administratif monégasque, marquée par le renforcement constant des garanties juridictionnelles offertes aux justiciables face aux prérogatives de puissance publique, tout particulièrement dans le domaine régalien de la police des étrangers.

Pour saisir pleinement la portée de cette décision, il convient tout d'abord de la replacer dans le contexte de la distinction classique entre l'obligation de motivation formelle de l'acte administratif (légalité externe) et l'obligation de justification des motifs de fait et de droit devant le juge (légalité interne). Comme le rappelle lui-même le requérant dans ses écritures, la jurisprudence du Tribunal Suprême n'exigeait pas, à l'époque des faits et en l'état des textes applicables (notamment l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964), que les décisions de refoulement fassent l'objet d'une motivation formelle explicite dans le corps même de l'acte notifié à l'étranger. L'administration pouvait légalement se borner à reproduire la formule légale selon laquelle la présence de l'intéressé compromettait la tranquillité ou la sécurité publique ou privée.

Cependant, l'absence d'obligation de motivation formelle ne signifie nullement que l'administration dispose d'un pouvoir arbitraire ou que sa décision est dépourvue de motifs. Tout acte administratif doit reposer sur des motifs de fait matériellement exacts et légalement propres à le justifier. Si l'administration peut taire ces motifs lors de l'édiction de l'acte, elle a en revanche l'obligation absolue de les révéler au juge de l'excès de pouvoir dès lors qu'un recours contentieux est formé.

L'apport majeur de l'arrêt du 20 mars 2006 réside dans le franchissement d'une étape supplémentaire dans cette exigence de transparence contentieuse : il ne suffit pas à l'administration d'énoncer ou d'alléguer des motifs précis dans ses mémoires en défense ; encore faut-il qu'elle les prouve, ou du moins qu'elle les corrobore par des éléments documentaires objectifs lorsque ces faits sont contestés par le requérant.

Sur le plan de la théorie générale du contentieux administratif, la solution retenue par le Tribunal Suprême présente une parenté directe et manifeste avec les principes dégagés de longue date par la jurisprudence administrative française, dont les concepts irriguent fréquemment le droit public monégasque (ce dont témoigne d'ailleurs la présence, à la barre, d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation pour représenter l'État de Monaco, ainsi que la composition même du Tribunal Suprême). On y retrouve en effet l'exacte logique du célèbre arrêt Barel du Conseil d'État français (CE, Ass., 28 mai 1954) et de la jurisprudence Couitéas ou Société Maison Genestal (CE, Sect., 26 janvier 1968), qui régissent le mécanisme dialectique de la preuve et des présomptions devant le juge de l'excès de pouvoir.

Le mécanisme mis en œuvre par le Tribunal Suprême dans l'affaire Sieur V. G. obéit précisément à cette dialectique en trois temps :

1. En premier lieu, l'acte administratif bénéficie d'une présomption simple de légalité. Il appartient donc au requérant d'apporter des éléments sérieux de nature à faire naître un doute sur l'exactitude des faits ou la légalité des motifs. En l'espèce, M. V. G. a pleinement rempli cette charge initiale : face à une décision non motivée, puis face aux accusations formul