Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27247
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 14 juin 2006, n° 27247 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/06-14-27247))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'étroitesse du territoire de la Principauté de Monaco et la densité extrême de son tissu bâti confèrent au droit de l'urbanisme monégasque une acuité toute particulière. La réglementation de l'utilisation des sols s'y opère notamment par le truchement d'ordonnances souveraines définissant, quartier par quartier, des plans de coordination et des règlements particuliers d'urbanisme et de construction. C'est dans ce cadre juridique et géographique singulier que s'inscrit le litige ayant donné lieu à la décision rendue le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco.
Le 16 juillet 2004, a été édictée l'Ordonnance souveraine n° 16380 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme et de construction du quartier ordonnancé de La Colle. Cet acte réglementaire, publié au *Journal de Monaco* le 23 juillet 2004, approuvait un règlement spécifique identifié sous la référence « RU-COL-V1D », structuré en plusieurs titres et accompagné de documents graphiques dénommés « plans de coordination ».
Au sein du quartier ordonnancé de La Colle, l'article 3 c du titre I du règlement annexé à l'Ordonnance souveraine procédait à la délimitation d'une « zone n° 3 », en prenant notamment pour point de référence un immeuble dénommé « Le Zodiaque ». Par ailleurs, le titre IV de ce même règlement, spécifiquement consacré aux règles applicables à cette zone n° 3, comportait un ensemble de dispositions — figurant précisément aux articles 3.5, 4.4, 5.2 et 8.6 — régissant le sort des immeubles classés dans la catégorie des « bâtiments existants », catégorie à laquelle appartenait l'immeuble « Le Zodiaque ». Ces dispositions édictaient une règle particulièrement stricte à l'égard de ces bâtiments existants : elles interdisaient toute opération de construction autre que la simple « reconstruction après sinistre ». À l'inverse, des immeubles avoisinants se voyaient reconnaître, par ce même règlement d'urbanisme, des possibilités de construction et d'évolution nettement plus larges. En outre, l'article 1er, alinéa 2, du titre IV du règlement énumérait les plans de coordination joints au règlement pour définir graphiquement, en appui de ce texte, les dispositions générales des constructions à édifier dans la zone n° 3. Or, il est apparu que ces documents graphiques comportaient une inexactitude quant au tracé de délimitation concernant l'immeuble « Le Zodiaque ».
Estimant que ce nouveau dispositif réglementaire et cartographique faisait grief à ses droits et intérêts — en particulier au regard de la situation de l'immeuble « Le Zodiaque » (la qualité exacte de la requérante vis-à-vis de cet immeuble n'étant pas précisée dans la décision, bien que la nature du litige laisse supposer un lien de propriété ou d'intérêt direct) —, Madame I. D., épouse A., a entrepris de contester la légalité de l'Ordonnance souveraine n° 16380 du 16 juillet 2004.
Avant de saisir le juge administratif et constitutionnel monégasque, Madame A. a formé, par une lettre en date du 20 septembre 2004, un recours administratif gracieux auprès du Ministre d'État tendant au retrait ou à la modification de l'Ordonnance souveraine litigieuse. Par une lettre datée du 10 novembre 2004 — dont la date de réception par l'intéressée sera ultérieurement établie au 15 novembre 2004 —, le Ministre d'État a explicitement rejeté ce recours gracieux.
Il convient enfin de relever un élément factuel et normatif intervenu en cours d'instance : le 10 mai 2005, le pouvoir exécutif monégasque a adopté l'Ordonnance souveraine n° 18, laquelle est venue modifier certaines dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 16380 du 16 juillet 2004 initialement attaquée, en y annexant notamment un nouveau plan de masse numéroté PU-C2-COL-D.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
À la suite du rejet de son recours gracieux, Madame A. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 7 janvier 2005, tendait à l'annulation de l'Ordonnance souveraine n° 16380 du 16 juillet 2004 portant délimitation, plans de coordination et règlement particulier d'urbanisme et de construction du quartier ordonnancé de La Colle.
L'instruction de l'affaire a d'abord donné lieu à une mesure préparatoire ordonnée par le Tribunal Suprême lui-même. Par une décision avant dire droit du 17 janvier 2006, la Haute Juridiction a invité Madame A. et le Ministre d'État à produire tous les éléments de preuve permettant d'établir avec certitude la date à laquelle avait été notifiée la lettre du Ministre d'État du 10 novembre 2004 portant rejet du recours gracieux. Cette mesure d'instruction visait à vérifier le respect des délais de recours contentieux.
En réponse à cette invitation, Madame A. a déposé des observations complémentaires le 26 janvier 2006. Pour démontrer la recevabilité temporelle de son action, elle a versé aux débats la photocopie du registre d'enregistrement du courrier reçu, attestant d'une réception de la lettre ministérielle le 15 novembre 2004, ainsi que le récépissé du dépôt de sa requête au Greffe général en date du 7 janvier 2005. Profitant de cette production, la requérante a également communiqué le plan de masse n° PU-C2-COL-D annexé à la nouvelle Ordonnance souveraine n° 18 du 10 mai 2005, soutenant qu'il en résultait que la limite parcellaire litigieuse n'avait pas été déplacée. Elle a en outre demandé qu'il soit enjoint au Ministre d'État de verser aux débats le procès-verbal de la réunion du comité consultatif pour la construction du 1er juillet 2004, document qui, selon elle, révélait un vice de procédure tenant à ce que cet organisme consultatif n'avait pas été saisi des modifications opérées dans la zone n° 3.
De son côté, le Ministre d'État a déposé des observations complémentaires le 3 février 2006. Il a produit la copie de sa lettre de rejet du 10 novembre 2004, tout en demandant au Tribunal Suprême d'écarter des débats le nouveau document produit par la requérante, au motif que cette production était intervenue postérieurement à la clôture de l'instruction.
Sur le terrain procédural, la défense de l'État de Monaco s'articulait autour de deux axes préliminaires. D'une part, le Ministre d'État a présenté des conclusions aux fins de non-lieu à statuer. Il soutenait que l'intervention de l'Ordonnance souveraine n° 18 du 10 mai 2005, en modifiant les dispositions critiquées de l'Ordonnance souveraine du 16 juillet 2004, avait privé la requête de son objet. D'autre part, la question de la recevabilité *ratione temporis* de la requête devait être purgée au regard de l'articulation entre le recours gracieux et le recours contentieux.
Sur le fond du droit, l'argumentation de Madame A. se déployait en deux branches principales, visant respectivement les règles écrites de constructibilité et les documents graphiques annexés :
1. **S'agissant des dispositions limitant les possibilités de reconstruction** (articles 3.5, 4.4, 5.2 et 8.6 du titre IV du règlement RU-COL-V1D) : la requérante soutenait, en premier lieu, qu'en interdisant pour les « bâtiments existants » toute opération autre que la simple « reconstruction après sinistre », l'ordonnance souveraine portait une atteinte inconstitutionnelle au droit de propriété, dont le caractère « inviolable » est solennellement garanti par l'article 24 de la Constitution monégasque. En second lieu, elle invoquait une violation du principe constitutionnel d'égalité, faisant valoir que l'immeuble « Le Zodiaque », classé parmi les « bâtiments existants », subissait un gel de ses capacités d'évolution, tandis que les immeubles avoisinants se voyaient octroyer par le même texte des possibilités de reconstruction beaucoup plus larges.
2. **S'agissant des plans de coordination relatifs à la zone n° 3** : la requérante demandait l'annulation de ces plans (visés à l'article 1er, alinéa 2, du titre IV du règlement) en soutenant qu'ils étaient entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'une illégalité quant à la délimitation de la zone n° 3 vis-à-vis de l'immeuble « Le Zodiaque ».
Par une ordonnance du 21 mars 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 12 juin 2006. Après avoir entendu le rapport du vice-président Pierre Delvolvé, les plaidoiries de Maître Pasquier-Ciulla pour la requérante et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur Général, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, a rendu sa décision le 14 juin 2006.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une série de questions juridiques intéressant tant la procédure contentieuse administrative que le droit substantiel de l'urbanisme dans ses rapports avec les droits fondamentaux garantis par la Constitution.
Sur le plan procédural, deux questions préalables devaient être tranchées :
1. **La question du non-lieu à statuer** : La modification en cours d'instance d'une ordonnance souveraine réglementaire d'urbanisme par une nouvelle ordonnance souveraine rend-elle sans objet le recours en annulation dirigé contre le texte initial, lorsque ce dernier a reçu application pendant une période déterminée ?
2. **La question de la recevabilité temporelle** : Dans quelles conditions l'exercice d'un recours gracieux formé devant le Ministre d'État contre une ordonnance souveraine publiée au *Journal de Monaco* conserve-t-il le délai de recours contentieux devant le Tribunal Suprême ?
Sur le fond du litige, le problème juridique central se décomposait en trois interrogations majeures :
1. **La conciliation entre l'inviolabilité de la propriété et les servitudes d'urbanisme** : Des dispositions d'un règlement particulier d'urbanisme qui cantonnent les opérations autorisées sur des « bâtiments existants » à la seule « reconstruction après sinistre » portent-elles une atteinte inconstitutionnelle au caractère « inviolable » du droit de propriété consacré par l'article 24 de la Constitution ?
2. **Le respect du principe d'égalité en matière de zonage urbain** : Le pouvoir réglementaire méconnaît-il le principe d'égalité en soumettant des immeubles classés « bâtiments existants » à un régime restrictif de reconstruction après sinistre, tout en accordant aux immeubles voisins des droits à construire plus étendus ?
3. **La valeur juridique des plans de coordination et l'office du juge face aux erreurs matérielles cartographiques** : Quelle est la portée normative des « plans de coordination » annexés à un règlement d'urbanisme par rapport aux dispositions écrites de ce même règlement définissant les limites d'une zone, et quelle est la conséquence contentieuse d'une erreur de délimitation affectant ces plans graphiques ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur méthodologique, sa concision — fidèle à la tradition rédactionnelle franco-monégasque des décisions de justice administrative — et sa volonté de sauvegarder à la fois l'accès au prétoire et la sécurité juridique des documents d'urbanisme.
#### 1. L'accueil de la requête sur le terrain procédural (rejet du non-lieu et admission de la recevabilité)
Le Tribunal Suprême examine en premier lieu les conclusions aux fins de non-lieu à statuer soulevées par le Ministre d'État. Pour les écarter, la Haute Juridiction énonce que la modification, par l'Ordonnance souveraine n° 18 du 10 mai 2005, de certaines dispositions de l'Ordonnance souveraine attaquée du 16 juillet 2004 n'a pas rendu la requête sans objet, dès lors que les dispositions initiales « étaient applicables jusqu'à leur modification ». Ce faisant, le juge applique un principe classique du contentieux de l'excès de pouvoir : l'abrogation ou la modification d'un acte réglementaire en cours d'instance ne prive le recours de son objet que si l'acte n'a reçu aucune exécution ou application durant sa période de vigueur (entre le 23 juillet 2004 et le 10 mai 2005). Dès lors que l'ordonnance initiale a produit des effets juridiques temporaires dans l'ordonnancement monégasque, la requérante conserve un intérêt à en obtenir l'annulation rétroactive.
En second lieu, le Tribunal vérifie d'office et à la lumière des pièces produites sur son invitation la recevabilité temporelle de la requête, au regard des articles 13 et 15 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le syllogisme temporel est implacable :
- L'Ordonnance souveraine attaquée du 16 juillet 2004 a été publiée au *Journal de Monaco* le 23 juillet 2004, faisant courir le délai de recours contentieux de deux mois fixé par l'article 13 de l'Ordonnance de 1963.
- Le recours gracieux de Madame A., présenté par lettre du 20 septembre 2004, est intervenu à l'intérieur de ce délai de deux mois. Conformément à l'article 15 de l'Ordonnance de 1963, cette démarche administrative a valablement interrompu et conservé le délai de recours contentieux.
- Le Ministre d'État ayant explicitement rejeté ce recours gracieux par lettre du 10 novembre 2004 (reçue le 15 novembre 2004 selon les visas), un nouveau délai de deux mois s'est ouvert.
- La requête ayant été déposée au Greffe du Tribunal Suprême le 7 janvier 2005, elle a été formée dans le délai légal de deux mois suivant le rejet explicite. Elle est, par conséquent, déclarée recevable. On notera que le Tribunal ne se prononce pas explicitement dans ses motifs sur la demande de production du procès-verbal du comité consultatif formulée par la requérante après la clôture de l'instruction, suivant implicitement sur ce point la position du Ministre d'État évoquée dans les visas.
#### 2. La validation au fond des restrictions au droit de construire au regard de la Constitution
Abordant le fond du litige, le Tribunal Suprême statue d'abord sur la constitutionnalité et la légalité interne des articles 3.5, 4.4, 5.2 et 8.6 du titre IV du règlement RU-COL-V1D.
Face au moyen tiré de la violation de l'article 24 de la Constitution (qui proclame que « La propriété est inviolable »), le Tribunal Suprême pose un considérant de principe d'une grande netteté : la reconnaissance constitutionnelle du caractère « inviolable » de la propriété « n'a ni pour objet ni pour effet de s'opposer à l'adoption de dispositions d'urbanisme réglant dans l'intérêt général les conditions de construction ». Le droit de propriété, bien que constitutionnellement protégé par un qualificatif fort (« inviolable »), n'est donc pas un droit absolu et insusceptible de réglementation. Le pouvoir réglementaire peut légalement lui apporter des limitations justifiées par l'intérêt général s'attachant à l'aménagement urbain. Appliquant cette grille d'analyse à l'espèce, le juge estime que l'interdiction, pour les « bâtiments existants », de toute opération autre que la « reconstruction après sinistre » ne constitue pas une dénaturation du droit de propriété et n'apporte pas à ce droit une limitation portant atteinte à son caractère inviolable. En effet, le propriétaire n'est pas dépossédé de son bien et conserve même le droit de le rebâtir à l'identique en cas de destruction fortuite ; seul le *jus aedificandi* (droit de construire au-delà de l'existant ou de transformer l'immeuble hors sinistre) se trouve figé.
S'agissant ensuite du moyen pris de la rupture du principe d'égalité, le Tribunal Suprême mobilise la théorie classique des différences de situations objectives. Il relève que si les immeubles classés « bâtiments existants », à l'instar de l'immeuble « Le Zodiaque », voient leurs possibilités de reconstruction limitées au seul cas de sinistre alors que les immeubles avoisinants jouissent de facultés plus larges, cette disparité de traitement repose sur des critères physiques et urbanistiques objectifs : « la différence d'emplacement, d'implantation et d'élévation de ces immeubles ». Dès lors que ces bâtiments ne se trouvent pas dans une situation identique au regard des caractéristiques topographiques et architecturales du quartier, l'auteur de l'ordonnance souveraine a pu légalement leur appliquer une réglementation différenciée sans méconnaître le principe d'égalité.
#### 3. La neutralisation de l'erreur affectant les plans de coordination par la hiérarchie interne du document d'urbanisme
La seconde branche de l'argumentation au fond visait directement les plans de coordination relatifs à la zone n° 3 du quartier de La Colle. Pour rejeter les conclusions d'annulation dirigées contre ces documents graphiques, le Tribunal Suprême livre une analyse subtile de l'articulation entre le texte écrit du règlement d'urbanisme et ses annexes cartographiques.
Le juge commence par identifier la norme de référence qui fixe juridiquement le périmètre de la zone : il s'agit de l'article 3 c du titre I du règlement annexé à l'Ordonnance souveraine du 16 juillet 2004, lequel délimite textuellement la zone n° 3 du quartier ordonnancé de La Colle en se référant notamment à l'immeuble « Le Zodiaque ».
Il examine ensuite la fonction juridique assignée aux plans de coordination par l'article 1er, alinéa 2, du titre IV du même règlement. Ce texte précise que ces plans sont joints au règlement et définissent graphiquement, « en appui de ce règlement », les dispositions générales des constructions à édifier dans la zone n° 3. De cette formulation (« en appui de ce règlement »), le Tribunal Suprême déduit une hiérarchie fonctionnelle claire : les plans de coordination ont une valeur illustrative et supplétive quant à l'implantation des constructions, mais « ces plans n'ont ni pour objet ni pour effet de modifier les limites de la zone n° 3 déterminées par l'article 3 c du titre I ». Autrement dit, la lettre du règlement prévaut sur le trait du dessin pour ce qui concerne la délimitation des zones.
Dès lors, le Tribunal opère une requalification décisive du vice allégué par la requérante : les plans litigieux « ne sont pas entachés d'une erreur manifeste d'appréciation mais d'une erreur de délimitation concernant l'immeuble Le Zodiaque qui est sans portée ». Parce que cette erreur purement matérielle ou graphique est dépourvue de tout effet juridique sur la délimitation réelle de la zone n° 3 (laquelle demeure régie par le seul article 3 c du titre I), elle ne fait pas grief et ne saurait entraîner l'annulation contentieuse des plans.
### C. Le dispositif
Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
> « Décide :
> La requête de Madame A. est recevable.
> La requête de Madame A. est rejetée.
> Les dépens sont mis à la charge de Madame A.
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue en assemblée plénière le 14 juin 2006 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur du droit public monégas