Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27256

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27256 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une mesure de police administrative affectant la liberté de circulation et d'établissement d'un ressortissant étranger sur le territoire monégasque. Par une décision administrative individuelle prise le 7 janvier 2005, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a prononcé une mesure de refoulement du territoire de la Principauté à l'encontre de Monsieur R. W.

Cette mesure d'éloignement s'inscrivait dans un contexte d'investigations pénales menées par les autorités judiciaires allemandes. Il ressort en effet des éléments du dossier, et plus particulièrement d'une note émanant du Parquet de Hambourg datée du 12 décembre 2005, qu'une information judiciaire avait été ouverte en Allemagne à l'encontre de Monsieur R. W. du chef de « contrebande professionnelle commise en bande organisée ». Plus précisément, l'administration monégasque reprochait à l'intéressé d'être impliqué dans la direction d'un réseau de trafic de cigarettes opéré à partir du territoire de Monaco, utilisant le procédé de fausses factures ainsi que des mouvements financiers transitant par des comptes bancaires ouverts dans des établissements de la Principauté.

Dans le cadre de cette procédure menée en Allemagne, Monsieur R. W. avait fait l'objet d'une perquisition à son domicile et avait été entendu. Toutefois, la procédure pénale allemande n'avait pas abouti à un jugement de condamnation. Comme l'indique la note du Parquet de Hambourg du 12 décembre 2005, à la suite de « la réception du paiement de l'amende », « les faits reprochés » n'ont finalement pas été « poursuivis », les autorités allemandes ayant par ailleurs « souligné qu'un tel traitement est exceptionnel ».

L'administration monégasque, estimant que la matérialité de ces agissements délictueux n'était pas effacée par cette issue procédurale et que la présence de l'intéressé était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco au regard de la lutte menée par la Principauté contre le blanchiment de capitaux, a édicté la décision de refoulement litigieuse du 7 janvier 2005.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité et le bien-fondé de cet acte administratif individuel, Monsieur R. W. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 7 janvier 2005 et, à titre accessoire, à l'allocation d'une indemnité en réparation du préjudice subi.

L'instruction de l'affaire a connu un rebondissement procédural notable. Par une décision avant dire droit en date du 18 janvier 2006, le Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de l'affaire ainsi que la réouverture de l'instruction, afin de permettre un débat contradictoire sur des pièces nouvellement produites par le Ministre d'État postérieurement à la clôture initiale de l'instruction.

À la suite de cette réouverture, le requérant a déposé un mémoire d'observations enregistré le 6 avril 2006. Sur le terrain factuel, Monsieur R. W. soutenait que la lecture des pièces régulièrement versées aux débats démontrait qu'il avait seulement été entendu en qualité de témoin et fait l'objet d'une perquisition, mais qu'il n'avait jamais été mis en examen ni formellement poursuivi, l'affaire ayant selon lui fait l'objet d'un classement sans suite. Il ajoutait qu'aucune poursuite d'ordre fiscal n'avait été engagée à son encontre et qu'il s'était acquitté de l'intégralité des impositions lui incombant. Il en déduisait qu'il avait été faussement allégué qu'il avait fait l'objet d'une inculpation en Allemagne, qu'il se livrait à des activités criminelles depuis le territoire monégasque et que son épouse ne pouvait ignorer cette situation.

Sur le terrain juridique, Monsieur R. W. articulait sa demande d'annulation autour de quatre moyens distincts relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne :

1. Un moyen tiré de la violation de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (et notamment son article 6, tel que mentionné dans le sommaire de la décision).
2. Un moyen tiré de la violation de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, le requérant soutenant sur ce fondement que la décision attaquée était intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière.
3. Un moyen d'ordre constitutionnel tiré de la méconnaissance de l'article 32 de la Constitution monégasque relatif aux droits des étrangers.
4. Des moyens de légalité interne tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation commises par le Ministre d'État quant à l'appréciation de sa situation pénale en Allemagne et de la menace qu'il représenterait. Enfin, il maintenait sa demande d'indemnisation.

En défense, par des observations enregistrées le 3 mai 2006, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. L'autorité administrative faisait valoir que les documents produits par le requérant lui-même confirmaient l'existence de poursuites pour contrebande. Selon le Ministre d'État, le requérant n'avait nullement été « blanchi », mais avait simplement bénéficié d'une mesure de transaction pénale lui ayant permis d'éviter une mise en examen moyennant le paiement d'une somme d'argent. Dès lors, les faits délictueux à l'origine de la mesure de refoulement — à savoir la direction d'un réseau de trafic de cigarettes depuis Monaco par le biais de fausses factures et de flux financiers sur des comptes monégasques — demeuraient établis dans leur matérialité. Le Ministre d'État en concluait que le comportement de Monsieur R. W. était bien de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco, et que son éloignement s'avérait parfaitement compatible avec les impératifs de la lutte menée par la Principauté contre le blanchiment de capitaux.

Par une ordonnance du 6 octobre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 5 décembre 2006, avant que la haute juridiction ne rende sa décision le 6 décembre 2006.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumis au Tribunal Suprême soulevait une question juridique pluridimensionnelle touchant à l'encadrement juridique du pouvoir de police des étrangers du Ministre d'État, tant au regard du droit international et constitutionnel qu'au regard du contrôle de la qualification juridique des faits par le juge de l'excès de pouvoir.

Il s'agissait, en substance, de déterminer : D'une part, sur le plan de la hiérarchie des normes et des garanties procédurales et substantielles invocables, si un ressortissant étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement édictée le 7 janvier 2005 pouvait utilement invoquer à l'encontre de cet acte administratif individuel les stipulations de la Convention européenne des Droits de l'Homme, les garanties procédurales de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ainsi que le principe d'assimilation des étrangers aux nationaux posé à l'article 32 de la Constitution monégasque. D'autre part, sur le plan du contrôle matériel de l'acte, si le Ministre d'État commet une erreur de fait ou une erreur manifeste d'appréciation en fondant une mesure de police de refoulement sur des faits délictueux ayant donné lieu à l'ouverture d'une information judiciaire à l'étranger, lorsque les poursuites pénales ont été abandonnées de manière exceptionnelle en contrepartie du paiement d'une amende transactionnelle.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité de la requête de Monsieur R. W., le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et séquentiel de chacun des moyens soulevés, en distinguant les conclusions à fin d'annulation des conclusions à fin d'indemnité.

1. L'écartement des normes internationales et constitutionnelles invoquées

En premier lieu, le Tribunal Suprême écarte le moyen tiré de la violation de la Convention européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales en faisant une application stricte des règles régissant l'application dans le temps des traités internationaux dans l'ordre juridique interne et le principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction. Le juge relève qu'à la date de la décision attaquée (soit le 7 janvier 2005), ladite Convention « n'avait pas été encore rendue exécutoire ni publiée » à Monaco. Par conséquent, faute d'être entrée dans l'ordre juridique monégasque à cette date, ses stipulations ne faisaient pas partie du bloc de légalité opposable à l'administration. Le moyen est dès lors qualifié d'« inopérant » et rejeté comme tel.

En deuxième lieu, la haute juridiction examine le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966. Contrairement à la Convention européenne, ce texte était bien entré en vigueur dans l'ordre interne, ayant été rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Toutefois, le Tribunal neutralise l'effet de cet article en s'appuyant sur la réserve — qualifiée de déclaration — émise par l'État monégasque lors de l'introduction du traité. Le juge rappelle qu'en vertu d'une déclaration du Gouvernement princier publiée en annexe à l'Ordonnance souveraine du 12 février 1998 précitée, l'application de l'article 13 du Pacte « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». Le Tribunal Suprême confère plein effet juridique à cette déclaration interprétative en jugeant qu'elle fait écran à l'invocation de l'article 13 : le requérant ne peut donc « utilement se prévaloir » de cette stipulation conventionnelle pour contester la régularité de la procédure ayant conduit à son refoulement.

En troisième lieu, le Tribunal répond au grief d'inconstitutionnalité tiré de la violation de l'article 32 de la Constitution. Tout en rappelant la lettre de cette disposition constitutionnelle selon laquelle « L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux », le juge constitutionnel et administratif en délimite strictement la portée. Il pose en principe que cette disposition « ne fait pas obstacle à l'adoption de mesures de police relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté ». En d'autres termes, la jouissance des droits reconnus aux étrangers sur le territoire national est subordonnée à la régularité de leur présence et ne paralyse nullement la compétence souveraine de l'État pour réguler l'accès et le maintien sur son territoire par des mesures de police administrative. Le moyen est donc écarté comme non fondé.

2. La validation des motifs de fait et de l'appréciation de l'administration

En quatrième lieu, le Tribunal Suprême se penche sur le contrôle de la légalité interne de la mesure à travers l'examen conjoint des moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation. Pour trancher la controverse factuelle opposant le requérant (qui alléguait un simple classement sans suite le lavant de tout soupçon) au Ministre d'État (qui soutenait l'existence d'une transaction pénale laissant subsister la matérialité des faits), le juge s'appuie directement sur les termes exacts de la pièce officielle versée aux débats : la note du Parquet de Hambourg du 12 décembre 2005.

Le Tribunal relève qu'il résulte de ce document officiel, d'une part, qu'une information avait bel et bien été ouverte contre Monsieur R. W. pour « contrebande professionnelle commise en bande organisée » et, d'autre part, que c'est uniquement à la suite de « la réception du paiement de l'amende » que « les faits reprochés » n'ont pas été « poursuivis », le parquet allemand ayant lui-même « souligné qu'un tel traitement est exceptionnel ».

Constatant que « l'existence matérielle » de ces circonstances « n'est pas contestée », le Tribunal Suprême valide le raisonnement du Ministre d'État. Sur le terrain de l'erreur de fait, les faits retenus par l'administration sont matériellement exacts : l'abandon des poursuites procédait d'un règlement financier transactionnel et non d'une absence de charges. Sur le terrain de l'appréciation des faits, le juge exerce un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, classique en matière de haute police des étrangers. Il juge qu'en se fondant sur ces circonstances précises pour prononcer le refoulement, le Ministre d'État n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation.

Enfin, par une stricte logique contentieuse, le rejet de l'ensemble des conclusions à fin d'annulation démontrant l'absence d'illégalité fautive de la décision attaquée, le Tribunal Suprême rejette « par voie de conséquence » les conclusions à fin d'indemnité.

C. Le dispositif

À l'issue de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de M. W. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. W. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 6 décembre 2006 par le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière revêt une importance majeure dans le contentieux administratif et constitutionnel monégasque, en ce qu'elle cristallise plusieurs principes directeurs relatifs aux sources du droit applicables à la police des étrangers et à l'autonomie du droit administratif de la police par rapport au droit pénal.

1. Les conditions d'incorporation et d'invocabilité du droit international conventionnel

Le premier apport fondamental de cet arrêt réside dans la clarification des rapports entre l'ordre juridique interne monégasque et l'ordre juridique international, illustrant la conception dualiste — ou à tout le moins subordonnée à des formalités internes strictes de réception — qui prévaut en Principauté.

S'agissant de la Convention européenne des Droits de l'Homme, la solution retenue par le Tribunal Suprême repose sur la chronologie de l'intégration de cet instrument dans le droit positif monégasque. La décision de refoulement ayant été édictée le 7 janvier 2005, sa légalité devait, en vertu d'un principe général du contentieux de l'excès de pouvoir, être appréciée au regard de l'état du droit en vigueur à cette date précise. Or, au 7 janvier 2005, le processus d'intégration de la Convention européenne dans l'ordre interne monégasque n'était pas achevé, faute d'ordonnance souveraine la rendant exécutoire et de publication officielle à cette date. En déclarant le moyen « inopérant », le Tribunal Suprême rappelle avec fermeté que la signature ou même l'engagement international d'un État ne suffit pas à engendrer des droits invocables par les administrés devant le juge interne : seules la mise à exécution par ordonnance souveraine et la publication officielle opèrent l'introduction de la norme conventionnelle dans le bloc de légalité interne.

S'agissant du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), la problématique était différente puisque ce traité avait régulièrement franchi le seuil de l'ordre juridique monégasque par l'effet de l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le requérant invoquait son article 13, lequel offre des garanties procédurales spécifiques à l'étranger qui se trouve légalement sur le territoire d'un État partie contre une mesure d'expulsion (droit de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion, droit de faire examiner son cas par l'autorité compétente).

L'apport remarquable de la décision commentée tient ici à la portée juridique absolue que le Tribunal Suprême reconnaît à la « déclaration du Gouvernement princier » annexée à l'Ordonnance souveraine du 12 février 1998. Bien qu'intitulée « déclaration », cette formulation par laquelle les autorités monégasques ont stipulé que l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque » produit, dans la jurisprudence du Tribunal Suprême, tous les effets d'une véritable réserve d'exclusion. Le juge monégasque s'interdit d'apprécier la validité internationale de cette déclaration au regard du droit des traités et se borne à appliquer le traité tel qu'il a été introduit et limité par l'acte souverain de réception. Il en résulte une neutralisation totale de l'article 13 du PIDCP face aux dispositions de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.

2. La conciliation entre l'article 32 de la Constitution et la souveraineté policière de l'État

Sur le terrain du droit constitutionnel, la décision du 6 décembre 2006 apporte un éclairage essentiel sur l'interprétation de l'article 32 de la Constitution, placé sous le Titre III consacré aux libertés et droits fondamentaux. Cet article énonce une règle générale d'assimilation selon laquelle l'étranger jouit de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux.

Une lecture extensive de ce texte, telle que suggérée par le requérant, aurait pu conduire à considérer que l'étranger bénéficie d'un droit public au maintien sur le territoire ou de garanties identiques à celles des nationaux. Le Tribunal Suprême rejette catégoriquement cette interprétation en opérant une distinction implicite mais fondamentale entre la jouissance des droits dans la Principauté et le droit d'entrer et de séjourner sur le territoire de la Principauté. L'emploi de la locution « dans la Principauté » par le constituant suppose que l'étranger soit préalablement admis à résider régulièrement sur le territoire. Dès lors, l'article 32 ne constitue nullement un obstacle constitutionnel à l'exercice, par le Ministre d'État, de son pouvoir de police générale et spéciale des étrangers fondé sur l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. La préservation de l'ordre public, de la tranquillité et de la sécurité de l'État demeure une prérogative régalienne qui échappe au champ d'application de l'article 32 de la Constitution.

3. L'indépendance de la police administrative à l'égard des qualifications et issues pénales

Sur le plan du droit administratif substantiel, l'arrêt Sieur R. W. c/ Ministre d'État constitue une illustration topique du principe d'indépendance entre la répression pénale et la police administrative, appliqué ici dans un contexte transfrontalier.

Une mesure de refoulement ne revêt pas le caractère d'une sanction pénale, mais celui d'une mesure de police administrative à finalité exclusivement préventive : elle vise à préserver l'ordre public, la sécurité et la tranquillité de la Principauté, ainsi que sa réputation financière face aux risques de blanchiment de capitaux. De cette différence de nature découle une conséquence majeure quant au régime de la preuve et de la prise en compte des antécédents judiciaires : l'autorité de police administrative n'est pas liée par l'absence de condamnation pénale définitive.

En l'espèce, le requérant tentait de tirer argument du fait que l'information judiciaire ouverte à Hambourg s'était soldée par un arrêt des poursuites, qu'il qualifiait de classement sans suite démontrant son innocence. Le Tribunal Suprême déjoue cette argumentation en opérant une distinction rigoureuse entre l'extinction de l'action publique