Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27257

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27257 (Lire sur source officielle)

L’arrêt rendu le 6 décembre 2006 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l’affaire opposant M. V. G. au Ministre d'État, constitue un jalon essentiel de l’édifice du procès administratif monégasque. Au confluent du droit des étrangers, des mesures de police administrative à haut potentiel attentatoire aux libertés individuelles et de la théorie générale de la preuve devant le juge de l’excès de pouvoir, cette décision avant dire droit illustre avec une particulière netteté l’effectivité des pouvoirs inquisitoires de la haute juridiction monégasque face aux réticences ou aux carences probatoires de l’administration active.

Le contrôle juridictionnel des actes administratifs unilatéraux, et plus singulièrement des mesures de police telles que le refoulement du territoire, se heurte fréquemment à une asymétrie structurelle d’information. Détentrice des dossiers, des rapports de police et des éléments de renseignement qui fondent ses décisions, l’autorité administrative dispose du monopole de la connaissance directe des motifs de fait ayant présidé à l’édiction de l’acte attaqué. L’administré, quant à lui, frappé par une mesure qui restreint sa liberté d'aller et venir, se trouve souvent dans l’incapacité matérielle d’apporter la preuve négative de l’inexistence des faits qui lui sont reprochés ou de démontrer positivement l’erreur d’appréciation commise par l’auteur de l’acte. Dans ce contexte, l’office du juge administratif ne saurait se limiter à une posture d’arbitre passif jaugeant les seules pièces spontanément versées aux débats par les parties. Pour que le recours pour excès de pouvoir, garanti par l'article 90 B 1° de la Constitution, conserve toute sa vigueur et sa raison d'être, le juge doit impérativement pouvoir sonder la réalité et la consistance des motifs invoqués par l’exécutif.

C’est précisément ce défi probatoire et processuel que met en lumière la décision commentée. Confronté à une mesure de refoulement prise à l’encontre d’un ressortissant étranger sur le fondement de soupçons graves touchant à la criminalité financière internationale, le Tribunal Suprême avait déjà, par une première décision avant dire droit, sollicité de l’administration la communication des pièces justificatives. Face à une production documentaire indigente, lacunaire et partiellement inopérante de la part du Ministre d’État, la haute juridiction ne se contente pas de constater l’insuffisance des éléments fournis : elle mobilise formellement le texte régissant son organisation pour transformer une simple « invitation » en une véritable « injonction » assortie d’un délai de rigueur.

L’intérêt majeur de cet arrêt du 6 décembre 2006 réside ainsi dans la fermeté avec laquelle le Tribunal Suprême dissèque les allégations de l’administration pour en révéler le vide probatoire, avant de mettre en œuvre toute la puissance de son pouvoir d’instruction. Afin de saisir pleinement la portée de cette décision, il convient d’examiner en premier lieu le contexte factuel et procédural dans lequel elle s’inscrit (I), avant d’analyser la question de droit posée ainsi que la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager l’analyse et la portée jurisprudentielle de cet arrêt au regard des principes directeurs du contentieux administratif (III).

I. Le contexte factuel et procédural

L’affaire soumise à l’appréciation de l’assemblée plénière du Tribunal Suprême s’ancre dans le domaine régalien de la police des étrangers et de la préservation de l’ordre public économique, donnant lieu à une séquence procédurale marquée par un dialogue de sourds probatoire entre le juge et l’administration.

A. Les faits à l'origine du litige

À l’origine du contentieux se trouve un acte administratif individuel de police : une décision en date du 3 novembre 2004, par laquelle le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à l'encontre de M. V. G. une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision s’inscrit dans le cadre juridique fixé par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, texte de référence conférant aux autorités exécutives les prérogatives nécessaires au contrôle de la présence des ressortissants étrangers sur le sol national.

La nature exacte de la situation personnelle ou professionnelle de M. V. G. à Monaco antérieurement à cet acte n'est pas détaillée (non précisé dans la décision). En revanche, la décision révèle la substance des griefs qui ont déterminé l’action administrative, tels qu’ils ont été ultérieurement exposés par le gouvernement en cours d’instance. Il ressort en effet des écritures ministérielles que les services de police monégasques ont été amenés à considérer que M. V. G. était impliqué dans des affaires de blanchiment de fonds et d'escroquerie. Ce sont ces considérations liées à la délinquance financière qui ont conduit les autorités monégasques à prendre la mesure d’éloignement contestée.

Au soutien de cette appréciation sécuritaire, deux séries d’éléments factuels extérieurs à l’ordre juridique interne monégasque ont été invoquées par l’autorité administrative : D’une part, l’existence d’un signalement de l’intéressé dans le système d'information « Schengen » (SIS), ayant donné lieu à un contentieux devant les juridictions administratives françaises. Plus précisément, M. V. G. avait saisi le juge des référés du Tribunal administratif de Paris d’une demande tendant à la suspension d'une décision implicite par laquelle le Ministre d'État, Ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire de France, avait rejeté sa requête visant à obtenir tant la communication des informations le concernant figurant dans le système Schengen que l'effacement de ce signalement. Le juge des référés parisien a statué sur cette demande par une ordonnance rendue le 21 mars 2006. En outre, selon les affirmations du Ministre d’État monégasque, M. V. G. aurait fait l'objet d'un refus d'entrée en France le 5 juin 2005. D’autre part, sur le terrain de l’entraide pénale internationale, les autorités judiciaires helvétiques ont adressé à la Principauté de Monaco une commission rogatoire internationale concernant directement M. V. G., et ce dans le cadre d'une procédure judiciaire ouverte du chef de blanchiment de fonds.

C’est sur cet arrière-plan factuel mêlant renseignements policiers, inscription au fichier Schengen et procédure pénale transfrontalière que s’est noué le litige administratif devant le juge monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité de son éviction du territoire princier, M. V. G. a introduit un recours contentieux devant le Tribunal Suprême. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 14 juin 2005, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 3 novembre 2004. La date de notification ou de connaissance acquise de la décision du 3 novembre 2004 expliquant la recevabilité temporelle de la requête enregistrée le 14 juin 2005 n'est pas exposée (non précisé dans la décision).

Un premier jalon procédural déterminant est intervenu le 20 mars 2006. Estimant manifestement que le dossier en l’état ne lui permettait pas de statuer en connaissance de cause sur la légalité de l’acte attaqué, le Tribunal Suprême a rendu une première décision avant dire droit le 20 mars 2006. Par cet arrêt préparatoire, la haute juridiction a formellement « invité le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer ce contrôle ».

En exécution — ou plutôt en réponse — à cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a déposé des observations au greffe à la date du 21 avril 2006. Dans ses écritures, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, le chef du gouvernement monégasque a développé une argumentation visant à convaincre le Tribunal du bien-fondé de la mesure de police :

1. Il a tout d’abord rappelé les raisons ayant conduit les services de police à estimer que le requérant était impliqué dans des affaires de blanchiment de fonds et d'escroquerie.
2. À l’appui de ces considérations, il a versé aux débats une pièce unique : l'ordonnance du juge des référés du Tribunal administratif de Paris en date du 21 mars 2006. Le Ministre d’État affirmait par ailleurs qu'il résultait de cette décision que M. V. G. avait essuyé un refus d'entrée en France le 5 juin 2005.
3. Il a ajouté, par simple affirmation dans ses mémoires mais sans joindre la pièce correspondante, que les autorités judiciaires helvétiques avaient adressé à la Principauté une commission rogatoire internationale visant M. V. G. pour blanchiment de fonds. Faisant la synthèse de ces éléments, le Ministre d'État en déduisait que le Tribunal Suprême disposait désormais de la matière nécessaire pour exercer pleinement son contrôle sur ce qu’il qualifiait de « mesure justifiée de refoulement », concluant implicitement mais nécessairement au rejet de la requête.

En réplique, M. V. G., représenté par Maître Frank Michel, avocat-défenseur, a fait enregistrer ses observations le 19 mai 2006. L’argumentation du requérant s’est attachée à déconstruire méthodiquement la valeur probatoire et la pertinence juridique de la production ministérielle :

1. Sur la portée de l’ordonnance de référé parisienne du 21 mars 2006, le requérant a souligné que le juge français s'était borné à énoncer que la condition légale d'urgence ne se retrouvait pas en l'espèce, concluant dès lors qu'il n'y avait pas lieu d'accueillir la requête en suspension, et ce « sans avoir à statuer au fond ». La décision juridictionnelle étrangère était donc dépourvue de toute autorité ou portée quant à la réalité des faits justificatifs du signalement.
2. Sur le plan de la chronologie et de la légalité interne, M. V. G. a relevé un anachronisme rédhibitoire : la mesure de refoulement attaquée, datée du 3 novembre 2004, était largement antérieure à l'ordonnance de référé du 21 mars 2006. Dès lors, une décision juridictionnelle postérieure de plus de seize mois ne saurait légalement venir à l'appui de la mesure initiale.
3. Le requérant en concluait que la décision de refoulement, dénuée de base factuelle valablement établie au jour de son édiction, procédait d'une « erreur manifeste d'appréciation » et devait, à ce titre, être annulée.

Par une ordonnance en date du 6 octobre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 5 décembre 2006. Lors de cette audience publique, après la lecture du rapport par M. Jean Michaud, membre du Tribunal Suprême, et les plaidoiries des conseils respectifs des parties, Madame le Premier Substitut du Procureur général a été entendue en ses conclusions — dont le sens n'est pas rapporté (non précisé dans la décision). L’affaire a alors été mise en délibéré pour l’arrêt être rendu le lendemain, 6 décembre 2006.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Confronté à la persistance d’un déficit documentaire malgré une première mesure préparatoire, le Tribunal Suprême devait déterminer l’attitude processuelle à adopter face à une administration qui allègue des faits graves sans les prouver, ou en produisant des pièces inadéquates.

A. Le problème juridique posé

La question de droit centrale qui se posait à l’assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée de la manière suivante : Lorsque l'administration, préalablement invitée par une décision avant dire droit à produire tous éléments permettant au juge de l'excès de pouvoir d'exercer son contrôle sur la légalité d'une mesure de refoulement, se borne à verser aux débats une décision juridictionnelle étrangère dépourvue de pertinence quant aux motifs allégués et à invoquer l'existence d'une commission rogatoire internationale sans la communiquer, le juge administratif est-il en mesure de statuer au fond, ou doit-il user de ses pouvoirs d'instruction pour enjoindre derechef à l'autorité administrative de produire les pièces justificatives nécessaires ?

En filigrane de cette question principale se profilaient deux problématiques sous-jacentes fondamentales pour la théorie du contentieux administratif monégasque : D’une part, la question de la valeur probante des éléments produits a posteriori par l'administration : une ordonnance de référé étrangère rejetant un recours pour défaut d'urgence et une simple allégation non documentée relative à une procédure d'entraide pénale suffisent-elles à établir la matérialité des faits ayant motivé une mesure de police administrative ? D’autre part, la question de l'office du juge face à la carence de l'administration : face à l'inexécution partielle ou imparfaite d'une première mesure d'instruction, le Tribunal Suprême doit-il tirer immédiatement les conséquences au fond de cette carence en présumant l'illégalité de l'acte attaqué, ou a-t-il la faculté d'ordonner un supplément d'instruction sous la forme d'une injonction contraignante sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une rigueur syllogistique remarquable, articulée en quatre temps distincts qui conduisent inexorablement au prononcé d’un nouvel arrêt avant dire droit.

1. Le constat de la limitation des productions ministérielles

Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême commence par circonscrire exactement l’état du dossier à la suite de sa précédente intervention. Il rappelle qu’en réponse à « l'invitation » qui lui avait été adressée par la décision du 20 mars 2006 de produire « tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée », le Ministre d'État s’est limité à deux démarches : il a « seulement produit une ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006 » et il a simplement « fait état d'une commission rogatoire internationale, concernant M. G. ». L’emploi de l’adverbe restrictif « seulement » ainsi que la distinction sémantique opérée entre le verbe « produire » (pour l’ordonnance) et la locution « faire état de » (pour la commission rogatoire) annoncent d’emblée la censure de l’insuffisance probatoire qui va suivre.

2. La réfutation de la pertinence et de la portée des éléments invoqués

Le deuxième considérant constitue le cœur de l’analyse critique menée par le juge sur les deux éléments avancés par le gouvernement. Le Tribunal Suprême procède à une double disqualification :

En premier lieu, s’agissant de la pièce effectivement versée au dossier — l’ordonnance de référé parisienne du 21 mars 2006 —, le Tribunal en analyse précisément l’objet et la portée juridique. Il relève que cette décision juridictionnelle « ne porte que sur une demande de suspension de la décision implicite » du Ministre de l'Intérieur français ayant rejeté la demande de M. V. G. tendant à la communication et à l'effacement de son signalement dans le système d'information Schengen. Surtout, la haute juridiction monégasque dément formellement l’interprétation factuelle qu’en tirait le gouvernement princier : « contrairement à ce qu'affirme le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, il ne résulte pas de cette ordonnance que M. G. a fait l'objet d'un refus d'entrée en France le 5 juin 2005 ». Le juge débusque ici une erreur manifeste d’analyse de la pièce par l’administration : non seulement l’ordonnance ne statue que sur un référé-suspension relatif à l’accès au fichier Schengen, mais elle ne contient nullement la preuve du fait précis (le refus d’entrée sur le territoire français en juin 2005) que le Ministre d’État prétendait y puiser.

En second lieu, s’agissant de la commission rogatoire internationale émanant des autorités judiciaires helvétiques, le Tribunal Suprême oppose un principe élémentaire du droit de la preuve : une allégation n’est pas une preuve. Le juge constate ainsi « qu'en l'absence de communication de la Commission rogatoire internationale dont fait état le Ministre d'État, le Tribunal Suprême n'est pas à même d'en vérifier l'existence et d'en connaître le contenu ». Ce motif est capital : le juge administratif refuse de croire l’administration sur parole. Même lorsqu’est invoqué un acte aussi solennel qu’une commission rogatoire internationale en matière de blanchiment de capitaux, le Tribunal exige de pouvoir procéder par lui-même à une double vérification matérielle et intellectuelle : vérifier « l’existence » même du document (sa réalité matérielle, sa date, son auteur) et en connaître « le contenu » (la nature exacte des faits reprochés, l’implication réelle du requérant, le lien avec l’ordre public monégasque).

3. La qualification de la défaillance de l'administration

Fort de cette double analyse, le Tribunal Suprême tire, dans son troisième considérant, la conclusion logique qui s’impose sur le plan procédural : « Considérant, par suite, que le Ministre d'État n'a pas répondu à l'invitation qui lui a été faite par le Tribunal Suprême de produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle ». Bien que le Ministre d'État ait déposé des observations le 21 avril 2006 et joint une pièce, le juge assimile cette production inopérante et lacunaire à une absence pure et simple de réponse à l’invitation du 20 mars 2006. Aux yeux du Tribunal, répondre à une mesure d’instruction ne consiste pas à accomplir une formalité mécanique de dépôt de mémoire, mais à fournir substantiellement la matière probatoire indispensable à l’exercice de la fonction juridictionnelle.

4. La mobilisation du fondement textuel pour ordonner une nouvelle mesure d'instruction

Face à cette carence caractérisée, le quatrième considérant expose le fondement légal et la nature de la mesure adoptée par la juridiction. Le Tribunal vise et reproduit intégralement les termes de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême : « Le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Estimant qu'il y a lieu de faire application de cette prérogative légale, la haute juridiction décide « d'ordonner une nouvelle mesure d'instruction ». Toutefois, le changement de registre sémantique est ici saisissant : alors que la décision du 20 mars 2006 avait « invité » le Ministre d'État à produire les éléments, l’arrêt du 6 décembre 2006 décide « d'enjoindre au Ministre d'État de produire les éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Le passage de l’invitation courtoise à l’injonction impérative traduit la volonté du juge de vaincre l’inertie administrative pour parvenir à la « manifestation de la vérité ».

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce un dispositif avant dire droit, concis et impératif, qui enferme l’action de l’administration dans un délai préfix :

« Décide : Il est enjoint au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. Les dépens sont réservés. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

Bien qu’il ne tranche pas définitivement le litige au fond, l’arrêt Sieur V. G. c/ Ministre d'État du 6 décembre 2006 revêt une importance théorique et pratique de