Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13185
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13185 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-13185))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sous le numéro de rôle 2006/9, s'inscrit dans le cadre spécifique de la police administrative spéciale des maisons de jeux et du contrôle exercé par la puissance publique sur le personnel y exerçant ses fonctions.
Le requérant, Monsieur P. P. (également désigné dans le corps de la décision sous l'identité de M. p. PR.), demeurant à Monaco, occupait les fonctions d'employé des jeux au sein de la Société des Bains de Mer. Pour être autorisé à exercer une telle activité professionnelle au sein d'une maison de jeux en Principauté, la réglementation en vigueur — constituée notamment par la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard et par l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987 fixant ses modalités d'application — subordonne l'emploi à la détention préalable et au maintien d'un agrément administratif délivré par l'autorité publique. Monsieur P. P. était titulaire de cet agrément administratif qui lui permettait d'exercer régulièrement ses fonctions d'employé des jeux à la Société des Bains de Mer.
Les éléments factuels antérieurs à la décision administrative litigieuse ne sont connus qu'à travers l'exposé des moyens de la requête, le texte de la décision ne détaillant pas de manière autonome la chronologie des événements pénaux ou disciplinaires ayant précédé l'intervention de l'autorité administrative. Il ressort toutefois des écritures du requérant, telles que visées par le Tribunal Suprême, l'existence d'une condamnation prononcée à l'encontre de Monsieur P. P. à une peine de 1 500 € d'amende pour des faits qualifiés de vol de disques compacts. La date de cette condamnation, la juridiction l'ayant prononcée ainsi que les circonstances exactes de la commission de cette infraction ne sont pas davantage explicitées (non précisé dans la décision).
C'est dans ce contexte qu'est intervenue une décision administrative individuelle émanant de Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, en date du 5 janvier 2006. Par cet acte administratif unilatéral, le Ministre d'État a retiré à Monsieur P. P. l'agrément administratif exigé pour être employé dans une maison de jeux, le privant ainsi du titre juridique indispensable à la poursuite de ses fonctions d'employé des jeux au sein de la Société des Bains de Mer. Les modalités exactes de la notification initiale de cette décision du 5 janvier 2006 à l'intéressé ou à son employeur, ainsi que l'existence éventuelle d'un recours administratif gracieux préalable ayant pu proroger le délai de recours contentieux entre le mois de janvier et le mois de juin 2006, ne figurent pas dans les visas de l'arrêt (non précisé dans la décision).
Toutefois, postérieurement à la saisine de la haute juridiction administrative monégasque par l'employé évincé, la situation factuelle et juridique a connu une évolution décisive du fait de l'administration elle-même. En effet, par une nouvelle décision en date du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a rapporté sa décision initiale de retrait d'agrément du 5 janvier 2006. Cette décision de retrait de l'acte attaqué a été portée à la connaissance de l'employeur, la Société des Bains de Mer, par une lettre officielle datée du même jour, le 26 juillet 2006.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de la mesure administrative le privant de son agrément professionnel, Monsieur P. P. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Sa requête a été officiellement enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 12 juin 2006. Pour assurer la défense de ses intérêts devant la juridiction suprême, le requérant a élu domicile en l'étude de Maître Franck Michel, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, lequel a également assuré la plaidoirie.
L'objet principal et exclusif de la requête introductive d'instance de Monsieur P. P. tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État en date du 5 janvier 2006 lui retirant l'agrément administratif afférent aux fonctions d'employé des jeux à la Société des Bains de Mer. Au soutien de ses prétentions annulatoires, le requérant articulait trois moyens distincts relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne de l'acte administratif individuel attaqué :
En premier lieu, sur le terrain des principes généraux du droit et des garanties procédurales, Monsieur P. P. invoquait la violation des droits de la défense. Il soutenait que la décision de retrait d'agrément, qui revêt le caractère d'une mesure prise en considération de la personne et emportant des conséquences graves sur sa situation professionnelle, avait été adoptée sans qu'il ait pu préalablement connaître les faits qui lui étaient imputés par l'autorité administrative et sans qu'il ait été mis à même de présenter utilement ses explications.
En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité externe et du vice de procédure, le requérant excipait de la violation des règles de procédure consultative prévues par les textes régissant la police des jeux. Il faisait valoir que le retrait d'agrément n'aurait pu être légalement prononcé par le Ministre d'État qu'après la consultation préalable de la commission des jeux, en soutenant que cette formalité substantielle devait intervenir dans les conditions expressément prévues par les dispositions de l'article 12 de l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987 fixant les modalités d'application de la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard.
En troisième et dernier lieu, sur le terrain de la légalité interne et du contrôle de la qualification juridique des faits, Monsieur P. P. soulevait un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation. Ignorant manifestement les motifs formels exacts de l'acte faute de communication préalable des griefs — ce qui explique la formulation hypothétique du moyen —, le requérant soutenait qu'à supposer que la décision de retrait d'agrément ait été motivée par sa condamnation pénale à une peine de 1 500 € d'amende pour vol de disques compacts, une telle mesure administrative serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de la gravité toute relative des faits et de leur disproportion avec la perte de son emploi.
En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Karczag-Mencarelli, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 9 août 2006. Tirant les conséquences procédurales de sa propre décision du 26 juillet 2006 ayant rapporté l'acte litigieux du 5 janvier 2006 et notifiée le jour même à la Société des Bains de Mer, l'autorité administrative n'a pas conclu au rejet au fond de la requête, mais a demandé au Tribunal Suprême de décider qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête de Monsieur P. P.
L'instruction de l'affaire s'étant poursuivie, le Président du Tribunal Suprême a, par une Ordonnance en date du 5 décembre 2006, renvoyé la cause à l'audience publique du 20 mars 2007. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative sous la présidence de Monsieur Roland Drago, a entendu le rapport de Monsieur Michel Bernard, membre titulaire du Tribunal, ainsi que les observations orales et plaidoiries de Maître Franck Michel pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, avant de recueillir les conclusions de Madame le Procureur Général Annie Brunet-Fuster. La décision a été délibérée le 20 mars 2007 et prononcée publiquement le lendemain, le 21 mars 2007.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine initiale du Tribunal Suprême par Monsieur P. P. soulevait, au fond, d'importantes questions relatives au régime juridique du retrait de l'agrément administratif exigé pour occuper un emploi au sein d'une maison de jeux à Monaco. Le juge constitutionnel et administratif monégasque était initialement invité à déterminer quelles sont les garanties procédurales et substantielles qui encadrent le pouvoir de police administrative du Ministre d'État lorsqu'il envisage de retirer un tel agrément. Plus précisément, le litige posait la triple question de savoir si le retrait d'agrément est subordonné au respect du principe général des droits de la défense impliquant la notification préalable des griefs et le recueil des explications de l'intéressé, s'il exige à peine d'illégalité la consultation préalable de la commission des jeux en application de l'article 12 de l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987, et enfin si le prononcé d'un tel retrait sur le fondement d'une condamnation pénale à une amende délictuelle pour un vol commis en dehors de l'établissement de jeux caractérise une erreur manifeste d'appréciation.
Cependant, l'intervention en cours d'instance de la décision du Ministre d'État du 26 juillet 2006 rapportant purement et simplement l'acte attaqué du 5 janvier 2006 a déplacé le centre de gravité du litige du terrain de la légalité matérielle et formelle vers celui de la procédure contentieuse administrative. Dès lors, la question de droit préalable et déterminante qu'il appartenait au Tribunal Suprême de trancher était la suivante : quelle est l'incidence procédurale, sur le sort d'un recours pour excès de pouvoir régulièrement introduit devant le Tribunal Suprême, du retrait par l'autorité administrative, postérieurement à l'enregistrement de la requête, de la décision administrative individuelle attaquée, et quelles conséquences le juge doit-il en tirer quant à son office et à l'imputation de la charge des dépens de l'instance ?
Il convient à cet égard de relever une particularité remarquable du texte intégral de la décision soumise à l'analyse, qui réside dans la dichotomie entre le sommaire d'indexation (les descripteurs ou « abstrats » figurant en tête du document publié) et le corps même de l'arrêt rendu par le Tribunal Suprême. Tandis que le sommaire énonce de manière affirmative que la décision de retrait d'agrément a été prise en méconnaissance des droits de la défense, sans consultation de la commission des jeux, et qu'elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation (« Erreur manifeste d'appréciation (oui) - Décision illégale (oui) »), le Tribunal Suprême, dans ses motifs décisoires, s'est strictement abstenu d'examiner ces moyens d'annulation en raison de la disparition rétroactive de l'acte attaqué en cours d'instance. Le problème juridique effectivement résolu par la juridiction est donc strictement d'ordre processuel et a trait aux conditions de constatation de la perte d'objet du recours en annulation.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 20 mars 2007 se caractérise par une extrême concision, conforme à la tradition rédactrice des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone lorsqu'elles sont amenées à constater l'extinction de l'instance par suite de la disparition de l'acte contesté.
Pour fonder sa compétence et asseoir le cadre juridique du litige, le Tribunal Suprême vise en premier lieu les textes fondamentaux régissant le contentieux administratif monégasque : la Constitution de la Principauté, et tout particulièrement son article 90 B 1°, qui confère au Tribunal Suprême la compétence générale pour statuer souverainement sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Le juge vise également le corpus législatif et réglementaire propre à la matière du litige, à savoir la loi n° 1103 du 12 juin 1987 relative aux jeux de hasard, prise ensemble avec l'Ordonnance n° 8929 du 15 juillet 1987 fixant ses modalités d'application.
Dans la structure même de sa décision, le Tribunal Suprême commence par exposer fidèlement, sous forme de visas précédés de la mention « Attendu que », l'ensemble des griefs d'illégalité externe et interne soulevés par Monsieur P. P. à l'encontre de la décision ministérielle du 5 janvier 2006 (méconnaissance des droits de la défense faute de notification des faits imputés et de possibilité de présenter des explications, erreur manifeste d'appréciation au regard de la condamnation à 1 500 € d'amende pour vol de disques compacts, et défaut de consultation de la commission des jeux exigée par l'article 12 de l'Ordonnance du 15 juillet 1987). Il vise ensuite la contre-requête du Ministre d'État du 9 août 2006 concluant au non-lieu à statuer en raison du retrait de l'acte intervenu le 26 juillet 2006.
Toutefois, arrivé au stade de la motivation proprement dite — introduite par la formule classique « Considérant que » —, le Tribunal Suprême opère une économie totale des moyens de fond et de forme articulés par le requérant. L'unique considérant de la décision est ainsi rédigé : « Considérant que, par une décision en date du 26 juillet 2006, postérieure à l'introduction du recours, le Ministre d'État a rapporté la décision attaquée ; qu'ainsi la requête de M. P. est devenue sans objet ; ».
La logique juridique qui sous-tend cette motivation lapidaire est implacable au regard de la théorie générale du recours pour excès de pouvoir. Le recours en annulation est un procès fait à un acte, dont l'unique finalité est d'obtenir du juge administratif l'anéantissement rétroactif d'une décision administrative illégale afin de la faire disparaître de l'ordonnancement juridique. Or, en droit administratif, l'opération par laquelle l'autorité administrative « rapporte » une décision antérieure constitue un retrait administratif. À la différence de la simple abrogation, qui ne met fin aux effets de l'acte que pour l'avenir, le retrait opère de manière rétroactive : l'acte rapporté est réputé n'être jamais intervenu et ses effets passés comme futurs sont intégralement effacés.
En l'espèce, le Tribunal Suprême procède à une double constatation factuelle et chronologique : d'une part, la requête de Monsieur P. P. a été introduite le 12 juin 2006 ; d'autre part, le Ministre d'État a pris le 26 juillet 2006, soit postérieurement à la saisine du juge, une décision rapportant l'acte du 5 janvier 2006. À la date du 12 juin 2006, le recours était donc parfaitement recevable et pourvu d'un objet, puisque la décision de retrait d'agrément était en vigueur et faisait grief au requérant. Si le retrait de l'acte était intervenu avant l'enregistrement de la requête au Greffe général, le recours aurait été frappé d'une irrecevabilité manifeste dès son introduction, faute d'acte attaquable. Mais dès lors que la décision rapportant l'acte attaqué est intervenue en cours d'instance, le 26 juillet 2006, elle a donné entière satisfaction au requérant sur le plan juridique en faisant disparaître rétroactivement l'acte dont il demandait précisément l'annulation.
Le recours ayant perdu sa raison d'être en cours de procédure, le juge de l'excès de pouvoir ne peut plus exercer son office d'annulation sur un acte qui n'existe plus dans l'ordonnancement juridique monégasque. C'est pourquoi le Tribunal Suprême en déduit, par un lien de causalité directe (« qu'ainsi »), que la requête de Monsieur P. P. est devenue sans objet, ce qui commande le prononcé d'un non-lieu à statuer. Enfin, tirant les conséquences implicites mais nécessaires du fait que le requérant était fondé à saisir le juge le 12 juin 2006 et que l'extinction de l'instance résulte exclusivement de la volte-face de l'administration qui a reconnu implicitement la fragilité juridique de sa décision initiale en la rapportant, le Tribunal Suprême met l'intégralité des dépens de l'instance à la charge de l'État.
### C. Le dispositif
En conséquence de ce constat de perte d'objet du recours consécutif au retrait administratif de l'acte attaqué, la haute juridiction administrative monégasque prononce le dispositif suivant :
> « DÉCIDE
> Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de M. p. PR.
> Les dépens sont mis à la charge de l'État.
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Bien que la décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de Monaco se solde formellement par un non-lieu à statuer, elle présente un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan à un double titre : d'une part, par la mise en œuvre rigoureuse des règles gouvernant le retrait des actes administratifs et le non-lieu contentieux ; d'autre part, par les enseignements majeurs que révèle la confrontation entre les moyens de la requête, le comportement de l'administration en cours d'instance et l'analyse officielle qu'en livre le sommaire de la décision publié sur la base juridique officielle de la Principauté.
#### 1. L'orthodoxie procédurale du non-lieu à statuer consécutif au retrait de l'acte attaqué
Sur le plan strictement procédural, l'arrêt du 20 mars 2007 s'inscrit dans la plus pure orthodoxie du contentieux administratif, telle qu'elle est pratiquée par le Tribunal Suprême de Monaco en parfaite harmonie avec les principes dégagés par le Conseil d'État français — dont il convient de souligner que plusieurs membres éminents siégeaient au sein de la formation de jugement monégasque en l'espèce, à l'instar du conseiller d'État Michel Bernard, rapporteur de la décision, aux côtés des professeurs Roland Drago et Hubert Charles et du magistrat Jean Michaud.
La solution adoptée repose sur la distinction fondamentale entre l'irrecevabilité et le non-lieu à statuer. Dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, l'existence de l'acte administratif faisant grief s'apprécie à la date de l'introduction du recours, c'est-à-dire le 12 juin 2006 en l'espèce. Dès lors que l'acte existe à cette date mais disparaît rétroactivement avant que le juge n'ait statué au fond, par l'effet d'une décision de retrait (« a rapporté la décision attaquée ») prise par l'autorité administrative compétente le 26 juillet 2006, le juge ne rejette pas la requête mais constate qu'il n'y a plus lieu d'y statuer.
Pour que le non-lieu à statuer soit acquis en matière d'excès de pouvoir, la jurisprudence administrative exige traditionnellement que la disparition de l'acte soit totale et rétroactive, c'est-à-dire qu'il s'agisse d'un véritable retrait et non d'une simple abrogation pour l'avenir, dans l'hypothèse où l'acte aurait reçu un commencement d'exécution entre son édiction et sa suppression. En l'espèce, la décision du Ministre d'État du 5 janvier 2006 retirant l'agrément d'employé des jeux à Monsieur P. P. avait nécessairement produit des effets juridiques et matériels immédiats entre le 5 janvier 2006 et le 26 juillet 2006, en empêchant l'intéressé d'exercer ses