Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_D
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_D ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-402561_D))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit dans la matière classique et souveraine de la police des étrangers, et plus spécifiquement du régime juridique applicable aux mesures d’éloignement du territoire monégasque et à leurs aménagements postérieurs.
À l’origine des faits se trouve une mesure administrative de police prononcée à l’encontre de M. M. K. Le texte de la décision mentionne successivement deux dates quant à l’intervention de cet acte initial : les visas font d'abord référence à une mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée le 17 décembre 1996, tandis que l'exposé des moyens des parties ainsi que les motifs mêmes de la décision du Tribunal Suprême retiennent uniformément la date du 17 septembre 1996. Quoi qu’il en soit de cette divergence matérielle mineure au sein des visas, il est constant que M. K. a fait l’objet, à l'automne ou à l'hiver 1996, d'une mesure de refoulement (également qualifiée dans ses écritures de mesure d'éloignement) du territoire de la Principauté de Monaco.
Selon les affirmations du requérant rapportées dans la décision, cet acte administratif individuel initial du 17 septembre 1996 ne lui aurait jamais été formellement notifié, de sorte qu'il n'en détiendrait aucune copie lui permettant d'en apprécier les motifs retenus. Néanmoins, M. K. indique avoir exécuté cette mesure spontanément, demeurant ainsi éloigné du territoire de la Principauté pendant une période de près de dix ans. De son côté, l'administration monégasque, représentée par le Ministre d'État, fait allusion dans ses écritures en défense à l'existence de multiples procédures pénales et notamment de jugements de condamnation dont l'intéressé aurait fait l'objet en France depuis l'année 1996. Les causes exactes ayant initialement motivé la mesure de refoulement de 1996 ne sont pas autrement détaillées (non précisé dans la décision).
Après près d'une décennie d'éloignement, M. K. a entrepris une démarche auprès des autorités monégasques afin d'obtenir un assouplissement de sa situation administrative. Par une lettre datée du 16 juin 2006, il a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à obtenir un aménagement temporaire de la mesure de refoulement. Plus précisément, aux termes mêmes de cette correspondance tels que reproduits dans les motifs de la décision du Tribunal Suprême, M. K. sollicitait du Ministre d'État « la possibilité, même exceptionnelle dans un premier temps de pouvoir se présenter sur le territoire de la Principauté pour renforcer les liens avec sa fille, à laquelle il est très attaché, et lui rendre ainsi visite à l'occasion des vacances universitaires dans les proportions que vous pourrez déterminer ».
Il ne s'agissait donc pas, dans la formulation littérale de la demande du 16 juin 2006, d'une requête tendant à la disparition définitive et totale de l'ordonnancement juridique de la mesure de police de 1996 par la voie d'une abrogation pure et simple, mais d'une demande visant à en suspendre ponctuellement les effets afin de permettre des séjours temporaires à vocation familiale sur le territoire monégasque.
Par une décision matérialisée par une lettre en date du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a opposé un refus à cette requête, rejetant ainsi la demande de suspension de la mesure de refoulement du territoire monégasque. C'est ce refus du 26 juillet 2006 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué et le fait générateur du litige porté devant la haute juridiction monégasque.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de ce refus, M. M. K. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général de la Principauté le 22 septembre 2006 sous le numéro de rôle TS 2006/11.
Au soutien de sa requête tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 26 juillet 2006, le requérant articule une argumentation structurée en des conclusions principales à fin d'annulation et des conclusions subsidiaires à fin d'instruction :
1. **À titre principal**, M. K. soutient que la décision de rejet du Ministre d'État est entachée d'une illégalité interne tenant à une erreur manifeste d'appréciation. Pour démontrer l'existence d'une telle erreur, le requérant fait valoir deux séries d'éléments factuels qu'il indique avoir clairement explicités à l'administration : d'une part, le fait que son comportement a changé depuis le prononcé de la mesure initiale et, d'autre part, la circonstance que sa démarche était motivée par d'importantes raisons familiales, à savoir la visite à sa fille.
Conscient du cadre juridique monégasque, M. K. concède dans ses écritures que la décision attaquée n'avait pas formellement à être motivée. Toutefois, il soutient que cette dispense de motivation formelle ne dispensait pas l'administration d'un examen substantiel de sa situation au regard de l'ordre public. Selon lui, l'administration se devait de préciser en quoi sa présence sur le territoire constituerait encore une menace pour l'ordre public, alors même qu'il avait été éloigné de la Principauté pendant près de dix ans. Il en déduit qu'au-delà de la véracité des éléments mentionnés dans sa requête (qu'il estime non contestés), le défaut de motivation de la décision démontre en réalité une erreur manifeste d'appréciation, révélant que le Ministre d'État n'a pas appréhendé le critère légal de la menace pour l'ordre public.
2. **À titre subsidiaire**, et avant dire droit au fond, M. K. sollicite du Tribunal Suprême qu'il ordonne toute mesure d'instruction qu'il jugera utile à la manifestation de la vérité. Il justifie cette demande procédurale par le fait que la décision initiale du 17 septembre 1996 ne lui a jamais été notifiée, bien qu'il l'ait exécutée spontanément, et qu'il n'en détient aucune copie qui lui permettrait de prendre connaissance et d'apprécier les motifs qui avaient été retenus à l'époque contre lui.
En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête au Greffe Général le 22 novembre 2006. L'argumentation de l'État de Monaco s'articule également autour d'une fin de non-recevoir soulevée à titre principal, et d'une défense au fond développée à titre subsidiaire :
1. **À titre principal, sur la recevabilité**, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête comme étant irrecevable. L'administration développe ici une analyse subtile de la nature juridique de l'acte attaqué. Elle soutient que la lettre du 26 juillet 2006 ne constitue nullement une décision de refus opposée à une demande d'abrogation de la mesure de refoulement du 17 septembre 1996. S'appuyant sur les termes de la lettre de M. K. du 16 juin 2006, le Ministre d'État relève que l'intéressé n'a pas sollicité l'abrogation de la mesure d'éloignement, mais uniquement, à titre exceptionnel, la possibilité de se rendre à Monaco pour voir sa fille lors des vacances universitaires dans des « proportions » à déterminer.
Le Ministre d'État qualifie dès lors cette démarche de « demande purement gracieuse », qui ne tendait pas à la remise en cause juridique de la décision de refoulement, mais seulement à sa « suspension épisodique par mesure de bienveillance ». Selon la défense, l'acceptation ou le rejet d'une telle demande de bienveillance relève de considérations de « pure opportunité, et non de légalité ». Par conséquent, le Ministre d'État soutient que le requérant n'est pas recevable à invoquer devant le juge de l'excès de pouvoir des moyens de légalité mettant en cause la régularité formelle ou le bien-fondé d'une décision prise en matière purement gracieuse.
2. **À titre subsidiaire, sur le fond et l'instruction**, le Ministre d'État soutient qu'en toute hypothèse, même si le Tribunal devait analyser la décision attaquée comme un refus d'abroger la mesure de refoulement de 1996, la requête demeurerait infondée. L'administration rappelle en effet qu'elle n'était nullement tenue légalement de préciser en quoi la présence de M. K. constituait toujours une menace pour l'ordre public, dès lors que, comme le requérant le reconnaît lui-même, les décisions relatives au séjour des étrangers n'ont pas à être motivées.
Enfin, s'agissant de la mesure d'instruction sollicitée à titre subsidiaire par M. K., le Ministre d'État conteste vigoureusement l'affirmation selon laquelle le requérant serait « réinséré ». Il rétorque avec une certaine ironie procédurale que le requérant serait « bienvenu à verser spontanément aux débats l'ensemble des pièces afférentes aux multiples procédures pénales dont il a fait l'objet en France depuis 1996, et notamment les jugements de condamnation ».
Sur le plan de l'instruction du dossier devant la juridiction suprême, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 29 décembre 2006, renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007. Lors de cette audience, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et délibérant en matière administrative, a entendu le rapport de M. Dominique Chagnollaud, membre titulaire, les plaidoiries de Maître Patricia Rey, avocat-défenseur, pour M. M. K., celles de Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Madame le Procureur Général. La décision a été rendue le lendemain, le 20 mars 2007.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La saisine du Tribunal Suprême par M. K., confrontée à la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, posait à l'assemblée plénière deux questions de droit distinctes mais étroitement complémentaires, touchant respectivement à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir et à l'étendue des obligations légales de l'administration en matière de police des étrangers.
**En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité (contentieux de l'acte) :** Le refus opposé par le Ministre d'État à la demande d'un étranger tendant non pas à l'abrogation définitive d'une mesure de refoulement du territoire monégasque, mais à sa suspension exceptionnelle et épisodique pour des motifs familiaux, constitue-t-il un acte administratif faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, ou s'analyse-t-il, comme le soutenait l'administration, en une simple mesure prise en matière purement gracieuse et de pure opportunité, insusceptible de recours contentieux ?
**En second lieu, sur le terrain de la légalité (fond du droit) :** Dans l'hypothèse où un tel refus constitue une décision attaquable par la voie du recours pour excès de pouvoir, le Ministre d'État commet-il un excès de pouvoir (notamment une erreur manifeste d'appréciation ou un défaut d'examen de la menace à l'ordre public) en refusant d'accorder une telle suspension temporaire de la mesure de refoulement, en l'absence de toute disposition législative ou réglementaire prévoyant ou imposant un tel mécanisme de suspension ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 20 mars 2007 se caractérise par une extrême concision, typique de la rédaction syllogistique des juridictions administratives de tradition romano-germanique, mais dont la brièveté même est porteuse d'un sens juridique très ferme. La haute juridiction procède en trois temps : la qualification des faits et de la demande, l'affirmation de la recevabilité du recours, et le rejet au fond par un motif radical tiré de l'état du droit positif.
#### 1. L'analyse préalable de la demande et de l'acte attaqué
Avant d'aborder successivement la recevabilité et la légalité, le Tribunal Suprême prend soin, dans un considérant liminaire, de restituer fidèlement la nature de l'échange intervenu entre l'administré et l'administration. Il cite expressément les termes de la requête du 16 juin 2006 par laquelle M. K. sollicitait « la possibilité, même exceptionnelle dans un premier temps de pouvoir se présenter sur le territoire de la Principauté pour renforcer les liens avec sa fille, à laquelle il est très attaché, et lui rendre ainsi visite à l'occasion des vacances universitaires dans les proportions que vous pourrez déterminer », et constate que par lettre du 26 juillet 2006, le Ministre d'État a refusé de faire droit à cette requête.
Dans le considérant suivant relatif à la recevabilité, le Tribunal procède à la qualification juridique de cette demande : il juge qu'en statuant ainsi, le Ministre d'État a refusé à M. K. « de suspendre la mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée à son encontre le 17 septembre 1996 ». Ce faisant, le juge refuse de suivre le Ministre d'État lorsque ce dernier tentait de disqualifier la demande en une simple sollicitation de faveur dépourvue de portée juridique ; le Tribunal rattache directement l'acte du 26 juillet 2006 à l'ordonnancement juridique en le qualifiant de refus de suspendre un acte administratif antérieur (le refoulement de 1996).
#### 2. La consécration de la recevabilité du recours pour excès de pouvoir
Sur la question préalable de la recevabilité, le Tribunal Suprême écarte sans ambiguïté la fin de non-recevoir soulevée à titre principal par l'État de Monaco. La motivation est lapidaire mais catégorique : « Considérant qu'en refusant à M. K. de suspendre la mesure de refoulement du territoire monégasque prononcée à son encontre le 17 septembre 1996, le Ministre d'État a pris une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que par suite, la requête est recevable ».
Par cette affirmation, le Tribunal Suprême rappelle que le refus d'aménager ou de suspendre les effets d'une mesure de police administrative qui continue de produire des effets juridiques (l'interdiction de pénétrer et de séjourner sur le territoire) modifie ou maintient l'ordonnancement juridique à l'égard de l'administré et lui fait nécessairement grief. La thèse gouvernementale de l'acte de « pure opportunité » pris en « matière gracieuse » qui échapperait par nature au contrôle juridictionnel au stade même de la recevabilité est ainsi fermement condamnée. Au regard de l'article 90 B 1° de la Constitution visé par l'arrêt, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour connaître des recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, la lettre du 26 juillet 2006 est bien une décision administrative exécutoire susceptible de recours.
#### 3. Le rejet au fond fondé sur l'absence d'obligation légale ou réglementaire
Si le requérant remporte une victoire procédurale sur le terrain de la recevabilité, il voit en revanche ses prétentions au fond balayées par un raisonnement d'une rigueur absolue. Sous le titre « Sur la légalité », le Tribunal Suprême juge : « Considérant qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'obligeait le Ministre d'État à faire droit à la demande de Monsieur K. ; que, par suite, le Ministre d'État n'a pas excédé ses pouvoirs en prenant la décision attaquée ».
Ce considérant unique sur la légalité appelle plusieurs observations quant à la méthode du juge :
* **Le déplacement du terrain du débat au fond :** Alors que le requérant tentait d'entraîner le Tribunal Suprême sur le terrain du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, de l'évolution de son comportement personnel, de ses attaches familiales et de l'absence de menace actuelle pour l'ordre public après dix ans d'éloignement, le juge ne répond pas directement à ces arguments factuels. Il se place en amont, sur le terrain de la compétence et des obligations légales de l'autorité administrative.
* **Le constat du vide textuel quant à une obligation de suspension :** Le juge constate qu'il n'existe dans le droit positif monégasque aucune disposition législative ou réglementaire qui imposerait au Ministre d'État de faire droit à une demande de suspension temporaire ou épisodique d'une mesure de refoulement.
* **L'économie des moyens et le rejet implicite de la demande d'instruction :** Dès lors que le Ministre d'État n'était tenu par aucun texte de faire droit à une telle demande de suspension, son refus ne pouvait être entaché d'excès de pouvoir. Par voie de conséquence directe et nécessaire, les conclusions subsidiaires de M. K. tendant à ce que le Tribunal ordonne avant dire droit une mesure d'instruction (pour obtenir communication des motifs de la décision initiale du 17 septembre 1996) devenaient totalement inopérantes. Sans même avoir besoin d'y répondre par un considérant spécifique, le Tribunal Suprême rejette l'intégralité de la requête.
### C. Le dispositif
Conformément aux usages du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, le dispositif de la décision est divisé en articles formels. Il est ainsi rédigé :
> « Décide :
> Article 1er. – La requête de M. K. est rejetée.
> Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de M. K.
> Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision *Sieur M. K. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2007, rendue en assemblée plénière, offre un éclairage particulièrement précieux sur l'architecture du contentieux administratif monégasque de l'excès de pouvoir, spécialement lorsqu'il s'exerce sur des actes relevant de la haute police administrative comme le contrôle de l'accès au territoire. Elle illustre le double mouvement classique de la juridiction administrative suprême : ouvrir largement le prétoire en refusant les zones de non-droit procédurales (la recevabilité), tout en préservant l'entière latitude d'action de l'exécutif lorsque les textes ne lient pas sa compétence (la légalité).
#### 1. L'ouverture du recours pour excès de pouvoir et le rejet de la théorie des actes purement gracieux en police administrative
L'apport premier et majeur de l'arrêt réside dans son considérant relatif à la recevabilité. L'argumentation développée par le Ministre d'État dans sa contre-requête tentait de ressusciter une distinction ancienne du droit administratif entre les décisions administratives proprement dites (qui règlent une situation juridique au regard de la légalité) et les mesures purement gracieuses ou de pure bienveillance (par lesquelles l'administration est invitée à accorder une faveur exceptionnelle en dehors de tout cadre légal contraignant). Selon la thèse de l'administration, puisque M. K. ne demandait pas l'abrogation du refoulement – laquelle relève d'un régime juridique identifié où l'administration doit vérifier si les motifs d'ordre public subsistent –, mais une simple « suspension épisodique par mesure de bienveillance », le refus opposé à cette demande relevait de la « pure opportunité » et échappait, par une sorte d'immunité juridictionnelle, au recours pour excès de pouvoir.
Le Tribunal Suprême condamne très nettement cette approche. En droit public monégasque, régi par l'article 90 B 1° de la Constitution et l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le recours pour excès de pouvoir est ouvert contre toute décision d'une autorité administrative qui fait grief à l'administré, c'est-à-dire qui affecte défavorablement sa situation juridique ou matérielle.
Or, un étranger frappé d'une