Tribunal Suprême de Monaco, 29 juin 2007, n° 27264

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 juin 2007, n° 27264 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, trouve son origine dans la situation administrative d'un ressortissant étranger résidant de longue date sur le territoire monégasque et rattrapé par des procédures judiciaires internationales.

Monsieur G. K., de nationalité suisse, résidait à Monaco depuis l'année 1980. Sa présence sur le territoire de la Principauté revêtait un caractère stable, l'intéressé demeurant de façon permanente à l'hôtel Hermitage depuis 1981 et étant titulaire d'une carte de résident monégasque. Selon ses propres affirmations, il entretenait jusqu'alors les meilleurs rapports avec la Principauté et jouissait d'une réputation qu'il qualifiait d'intacte.

Cet équilibre résidentiel a toutefois été rompu à la suite d'événements judiciaires survenus sur le territoire de la Confédération helvétique au début de l'année 2006. Le 26 janvier 2006, une instruction pénale a été ouverte en Suisse, à Genève, dans le cadre de laquelle Monsieur G. K. a été formellement inculpé. Selon les éléments versés aux débats par les parties, le requérant était soupçonné d'avoir agi en qualité d'intermédiaire financier pour le compte de la famille du général nigérian A., à laquelle il aurait apporté son aide afin de dissimuler des fonds constituant le produit de la corruption. Le Ministre d'État a précisé au cours de l'instruction que cette inculpation en Suisse avait été prononcée des chefs de blanchiment aggravé, de faux et d'usage de faux. Dans le cadre de cette procédure pénale étrangère, Monsieur G. K. a fait l'objet d'une mesure d'incarcération, avant d'être remis en liberté moyennant le versement d'une caution.

Prenant acte de l'ouverture de cette instruction pénale et de l'inculpation prononcée à l'encontre du ressortissant suisse, les autorités administratives de la Principauté de Monaco ont procédé au retrait de sa carte de résident monégasque. Estimant que le retrait de son titre de séjour n'était pas justifié au regard de sa situation et de la contestation qu'il opposait aux faits reprochés en Suisse, Monsieur G. K. a accompli une démarche administrative préalable en sollicitant, le 2 octobre 2006, la restitution de son document de séjour.

Par une décision intervenue le 6 octobre 2006 — attribuée dans les écritures tantôt au Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur rejetant la demande de restitution, tantôt au Ministre d'État retirant la carte ou refusant sa restitution —, l'administration monégasque a opposé un refus définitif à cette demande, privant ainsi l'intéressé de sa qualité de résident monégasque, tout en le laissant libre, selon les précisions ministérielles, de ses déplacements à Monaco dans la limite d'une durée de trois mois.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face à ce refus administratif daté du 6 octobre 2006, Monsieur G. K. a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 4 décembre 2006, il a formé un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 6 octobre 2006 et, à titre accessoire, à la condamnation de l'État à lui verser une indemnité en réparation du préjudice subi. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 6 février 2007, une réplique du requérant enregistrée le 5 mars 2007, et enfin une duplique gouvernementale déposée et enregistrée le 4 avril 2007. Par ordonnance du 8 mai 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 28 juin 2007. Une demande de renvoi a également été formulée en cours d'instance.

L'argumentation développée par Monsieur G. K. au soutien de ses conclusions s'articulait autour de volets procéduraux et substantiels étroitement imbriqués :

1. Sur le plan formel et probatoire (demande de mesure d'instruction) : Le requérant faisait grief à l'État de Monaco de ne pas avoir motivé sa décision administrative ou, à tout le moins, de ne pas avoir mis le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle de légalité. Soutenant ignorer les motifs exacts du retrait et affirmant que l'État ne fournissait aucun élément probant pour appuyer sa thèse, il sollicitait avant dire droit que le Tribunal ordonne une mesure d'instruction. Selon lui, une telle mesure devait permettre de démontrer que le retrait du titre de séjour avait été pris de manière arbitraire et injuste, et d'établir la réalité des faits qu'il dénonçait.
2. Sur la violation des droits fondamentaux garantis par les traités internationaux : Au fond, Monsieur G. K. soutenait que le fait de fonder le retrait d'un titre de séjour sur la seule ouverture d'une information judiciaire en Suisse méconnaissait frontalement le principe de la présomption d'innocence ainsi que le principe d'égalité devant la loi. Il invoquait à cet égard les stipulations du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 (dit Pacte de New York) et celles de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), notamment son article 6. Dans sa réplique, affinant son argumentation conventionnelle, il concédait que si le Pacte de 1966 limite la présomption d'innocence aux seules affaires pénales, il n'en irait pas de même pour l'article 6 de la CEDH qui aurait vocation à s'appliquer à tout contentieux. Il s'appuyait sur une analyse d'un arrêt du Tribunal Suprême du 14 juin 2005 (G.) ainsi que sur la jurisprudence du Conseil d'État français pour affirmer que les autorités administratives doivent strictement respecter la présomption d'innocence lors de l'édiction de mesures administratives, sauf en cas d'atteinte manifeste et caractérisée à l'ordre public.
3. Sur l'erreur de fait et l'absence d'atteinte à l'ordre public : Le requérant contestait vigoureusement les faits reprochés en Suisse. Il minimisait la portée de son inculpation par le juge d'instruction de Genève, la qualifiant de « mesure purement conservatoire ». Il faisait valoir que sa remise en liberté sous caution, le fait qu'il n'ait été entendu qu'une seule fois en une année par le magistrat instructeur, ainsi que l'absence de toute commission rogatoire adressée par les autorités suisses aux autorités judiciaires monégasques démontraient que l'atteinte à l'ordre public invoquée par Monaco n'était nullement établie. Dès lors, la décision attaquée reposait selon lui sur une erreur de fait devant entraîner son annulation.
4. : Faisant état d'un préjudice matériel et moral découlant de l'illégalité de la mesure de retrait, il sollicitait l'octroi d'une somme de 5 000 euros à titre de dommages-intérêts.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête et des demandes accessoires en développant une argumentation symétrique :

1. Sur l'inutilité d'une mesure d'instruction : L'administration opposait que les motifs de la décision — à savoir l'inculpation en Suisse pour blanchiment aggravé, faux et usage de faux liés à la dissimulation des produits de corruption du général nigérian A. — avaient été clairement portés à la connaissance du requérant et exposés dans la contre-requête, rendant superflue toute recherche complémentaire, d'autant que l'intéressé ne contestait pas l'existence même de cette inculpation.
2. Sur l'inapplicabilité du principe de la présomption d'innocence : Le Ministre d'État soutenait que le requérant ne pouvait utilement se prévaloir des articles 14 du Pacte de 1966 et 6 de la CEDH. Rappelant que le retrait d'une carte de résident constitue une mesure administrative de police et non une sanction pénale, il faisait valoir une jurisprudence constante tant du Tribunal Suprême (citant l'arrêt G. du 14 juin 2005 comme ayant une portée générale non limitée aux procédures suivies à Monaco, confirmé par une décision Dalla Corte du 14 juin 2006) que du Conseil d'État français, selon laquelle la présomption d'innocence ne s'applique pas aux mesures administratives. Il ajoutait que la référence faite par le requérant à un arrêt du Conseil d'État français n'était pas pertinente s'agissant en l'espèce de sanctionner un comportement contraire à l'ordre public, et soulignait au surplus le caractère mesuré de l'acte qui n'était pas un refoulement mais un simple retrait de carte laissant une liberté de déplacement à Monaco dans la limite de trois mois.
3. Sur la légalité interne et l'ordre public : Selon le gouvernement monégasque, les faits très graves ayant justifié l'inculpation et l'incarcération provisoire en Suisse révélaient chez le requérant un comportement incompatible avec le maintien de la qualité de résident monégasque.
4. Sur la demande indemnitaire : La légalité de la mesure administrative excluait toute faute de l'État, le Ministre d'État ajoutant à titre surabondant qu'aucun lien de causalité n'apparaissait entre la décision attaquée et l'éventuel préjudice allégué.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des questions procédurales préalables relatives à l'opportunité d'un renvoi de l'affaire et à la nécessité d'ordonner une mesure d'instruction lorsque les motifs de l'acte administratif sont débattus contradictoirement, le Tribunal Suprême était saisi d'une question de droit substantielle majeure touchant à l'articulation entre le droit international des droits de l'homme et le droit administratif de la police des étrangers :

Une autorité administrative peut-elle légalement retirer sa carte de résident à un étranger en se fondant sur les faits ayant donné lieu à son inculpation pénale à l'étranger, sans méconnaître le principe de la présomption d'innocence garanti par la Convention européenne des droits de l'homme et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et quelle est l'étendue du contrôle du juge de l'excès de pouvoir sur la matérialité de ces faits non encore définitivement jugés au pénal ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'ensemble des prétentions du requérant, le Tribunal Suprême procède par étapes successives, suivant une structure rigoureuse qui écarte tour à tour les demandes procédurales, les moyens d'annulation, puis les conclusions indemnitaires.

1. L'écartement des incidents procéduraux (renvoi et mesure d'instruction)

En premier lieu, statuant sur la demande de renvoi de l'affaire, la Haute juridiction administrative relève sobrement « qu'en l'état de l'instruction ce renvoi n'est pas nécessaire au sens de l'article 30 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ». Le dossier étant en état d'être jugé après l'échange de quatre mémoires (requête, contre-requête, réplique, duplique), le cours de la justice n'avait pas à être différé.

En deuxième lieu, le Tribunal répond aux conclusions tendant à ce que soit ordonnée une mesure d'instruction visant à connaître les motifs de l'acte et à vérifier la légalité de la décision. Le juge administratif monégasque opère ici un constat purement pragmatique tiré des pièces mêmes du dossier : « le requérant a lui-même exposé les motifs sur lesquels se fonde la décision attaquée qui ont été exposés par le Ministre d'État dans sa contre requête ». Dès lors que le requérant avait fait état, dès sa requête initiale, de son inculpation en Suisse dans l'affaire des fonds du général nigérian A. comme étant à l'origine du retrait de sa carte, et que le Ministre d'État avait confirmé et détaillé ces motifs dans ses écritures en défense, le débat contradictoire avait pleinement joué son rôle. Le Tribunal étant parfaitement éclairé sur les raisons de droit et de fait de la décision, il juge « qu'il n'y a donc pas lieu d'ordonner la mesure d'instruction sollicitée ».

2. La neutralisation du moyen conventionnel tiré de la présomption d'innocence

Abordant le cœur du recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision du 6 octobre 2006, le Tribunal Suprême tranche de manière catégorique le débat relatif à l'applicabilité des instruments internationaux garantissant la présomption d'innocence. Visant tant la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (rendue exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 408 du 15 février 2006) que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13.330 du 12 février 1998), le Tribunal pose un considérant de principe d'une grande netteté :

« Considérant que le principe de la présomption d'innocence énoncé par la Convention Européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales et par le Pacte international relatif aux droits civiles et politiques ne s'applique pas aux mesures administratives de polices des étrangers ; que dès lors le moyen tiré de la violation de ce principe est inopérant ».

Par ce raisonnement, le juge opère une distinction radicale de nature juridique entre la matière pénale et la police administrative. La décision de retirer une carte de résident ou de refuser de la restituer ne vise pas à punir l'auteur d'une infraction ni à se prononcer sur sa culpabilité pénale, mais constitue une mesure de police des étrangers destinée à préserver l'ordre public et la réputation de la Principauté. Le principe de présomption d'innocence étant étranger au champ d'application matériel de ces mesures de police, le moyen n'est même pas rejeté comme mal fondé : il est déclaré « inopérant », c'est-à-dire insusceptible, par sa nature même, d'exercer une quelconque influence sur la légalité de l'acte attaqué.

3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits sous-jacents à l'inculpation

Une fois écarté l'obstacle de la présomption d'innocence, il restait au Tribunal Suprême à contrôler la légalité interne du motif de fait retenu par le Ministre d'État, le requérant invoquant une « erreur de fait » et contestant la réalité des agissements qui lui étaient imputés en Suisse. Le raisonnement du Tribunal sur ce point est particulièrement subtil dans la répartition de la charge de la preuve et dans l'objet du contrôle :

1. Le Tribunal part d'un fait constant, reconnu par le requérant lui-même : « Considérant que M. K. est l'objet selon ses propres déclarations d'une inculpation en Suisse du chef de dissimulation de produits de corruption ».
2. Le juge glisse ensuite de l'existence procédurale de l'inculpation vers la matérialité des faits ayant justifié cette inculpation : « Qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que les faits qui ont motivé cette inculpation soient matériellement inexacts ».
3. Il en déduit l'absence d'illégalité interne : « Que par suite, en refusant de lui restituer sa carte de résident le Ministre d'État n'a pas commis d'erreur de fait ».

La motivation révèle que le Tribunal ne se contente pas du seul fait formel qu'une inculpation existe ; il s'assure que les faits qui ont motivé cette inculpation ne sont pas matériellement inexacts. Toutefois, en présence d'une instruction pénale ouverte par une autorité judiciaire étrangère pour des faits précis, le juge administratif adopte une formulation négative (« il ne ressort pas des pièces du dossier que les faits [...] soient matériellement inexacts »). Cela signifie que l'inculpation judiciaire confère aux faits une vraisemblance suffisante pour fonder l'action administrative, à charge pour le requérant d'apporter devant le juge de l'excès de pouvoir des éléments démontrant l'inexactitude matérielle de ces faits, démonstration que les seules dénégations de Monsieur G. K. ou sa remise en liberté sous caution n'ont pas permis d'établir.

4. Le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire

Enfin, statuant sur le recours de plein contentieux indemnitaire greffé sur le recours en annulation, le Tribunal applique la règle classique de la liaison du contentieux indemnitaire au sort de la légalité de l'acte lorsque le préjudice allégué découle exclusivement de l'illégalité prétendue de la décision : « le rejet au fond par la présente décision des conclusions de la requête aux fins d'annulation entraîne par voie de conséquence le rejet des conclusions aux fins d'indemnisation ». L'acte étant légal, aucune faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique ne peut être retenue.

C. Le dispositif

À l'issue de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« Décide : La requête de M. K. est rejetée. La demande de dommages-intérêts formée par M. K. est rejetée. Les dépens sont mis à la charge de M. K. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu le 29 juin 2007 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême dans l'affaire Sieur G. K. c/ Ministre d'État occupe une place de premier plan dans la jurisprudence administrative monégasque, tant par son contexte temporel — il intervient à peine plus d'un an après l'entrée en vigueur de la Convention européenne des droits de l'homme dans l'ordre juridique interne de la Principauté (Ordonnance souveraine n° 408 du 15 février 2006) — que par la fermeté avec laquelle il consolide les principes gouvernant le contentieux de la police des étrangers.

1. La consolidation d'une lignée jurisprudentielle interne sur l'autonomie de la police administrative

La question de l'impact d'une procédure pénale en cours sur les pouvoirs de police du Ministre d'État à l'égard des résidents étrangers n'était pas entièrement nouvelle devant le Tribunal Suprême, comme en témoigne le vif débat qui a opposé les parties dans leurs mémoires respectifs autour des précédents G. du 14 juin 2005 et Dalla Corte du 14 juin 2006.

Dans ses écritures, le requérant tentait une lecture restrictive ou a contrario de la décision du 14 juin 2005 (G.), soutenant qu'il résultait de l'analyse de cet arrêt que le principe de la présomption d'innocence devait s'appliquer aux mesures administratives, ou du moins que l'exception ne valait que pour des procédures suivies à Monaco même. À l'inverse, le Ministre d'État opposait que la jurisprudence issue de la décision G. du 14 juin 2005, confirmée exactement un an plus tard par la décision Dalla Corte du 14 juin 2006, revêtait une portée générale : l'inapplicabilité de la présomption d'innocence aux mesures administratives vaut indépendamment du lieu où se déroule l'instruction pénale.

Par la décision commentée du 29 juin 2007, le Tribunal Suprême consacre sans ambiguïté la thèse gouvernementale et fixe définitivement l'état de son droit positif sous l'empire nouvellement applicable de la CEDH. En jugeant de manière absolue que le principe de la présomption d'innocence énoncé par la CEDH et par le Pacte de 1966 « ne s'applique pas aux mesures administratives de polices des étrangers », la Haute juridiction confirme la pleine autonomie de la police administrative par rapport à la justice répressive, y compris