Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27322

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2008, n° 27322 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de la police des étrangers constitue, par excellence, le terrain d’affrontement entre la souveraineté de l’État d’accueil, soucieux de la préservation de son ordre public, et la protection des situations acquises par les ressortissants étrangers établis de longue date sur le territoire national. Dans la Principauté de Monaco, cette tension revêt une acuité particulière lorsqu’elle concerne la catégorie statutaire la plus stable accordée aux non-nationaux : celle des résidents dits « privilégiés ». Par sa décision rendue en assemblée plénière le 18 février 2008 dans l’affaire Sieur N. B. c/ Ministre d'État, le Tribunal Suprême apporte des précisions déterminantes sur le régime juridique encadrant le retrait d'une telle carte de séjour, à la charnière temporelle de l'entrée en vigueur de la législation monégasque sur la motivation des actes administratifs.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L’affaire soumise à la haute juridiction monégasque trouve son origine dans la situation personnelle et administrative de M. N. B., ressortissant étranger résidant sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1976. Fort de cette ancienneté de séjour de trente années, l’intéressé était titulaire d'une carte de résident privilégié. Sur le plan judiciaire, il ressort des éléments factuels relevés par la décision que M. N. B. avait fait l’objet d’une inculpation par les juridictions répressives italiennes au cours de l'année 2004, sans toutefois avoir fait l'objet d'une condamnation pénale.

Le 6 octobre 2006, M. N. B. a été convoqué par le service des étrangers de la sûreté publique aux fins proclamées de procéder à une vérification de sa carte de résident privilégié. Lors de cette présentation dans les locaux de la police, le titre de séjour fut remis à un préposé du service. Ce dernier refusa alors de restituer le document à son titulaire, opérant ainsi une rétention matérielle immédiate du titre, sans fournir la moindre explication quant aux motifs de cette mesure.

Dès le jour même de cette dépossession matérielle, soit le 6 octobre 2006, M. N. B. a adressé un courrier au Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur afin de solliciter que lui soient communiquées « toutes précisions » relatives aux raisons ayant conduit l'administration à envisager le retrait de sa carte de séjour.

En réponse à cette démarche, le Conseiller de Gouvernement a, par un courrier daté du 30 octobre 2006 adressé au conseil de l'intéressé, indiqué que la mesure de retrait était fondée sur « des faits à caractère économique et financier ». Estimant cette mesure infondée et irrégulière, le conseil de M. N. B. a adressé un nouveau courrier formant un recours gracieux auprès de la même autorité. Par une lettre en date du 14 décembre 2006, le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur a rejeté ce recours gracieux, confirmant à cette occasion qu'il ne pouvait « envisager de revenir sur la décision des autorités monégasques de neutralisation de la carte de séjour » de l'intéressé.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus de l'administration de lui restituer son titre de séjour, M. N. B. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe le 12 février 2007. Sa requête tendait, à titre principal, à l'annulation de la décision administrative individuelle portant retrait de sa carte de séjour de résident privilégié, telle qu'elle résultait des courriers du Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur des 30 octobre et 14 décembre 2006. À titre subsidiaire, le requérant demandait à la haute juridiction d'enjoindre à l'État de Monaco de produire devant le Tribunal Suprême l'ensemble des pièces justificatives établissant les raisons pour lesquelles cette décision de retrait avait été prise.

Au soutien de ses prétentions, le requérant développait quatre moyens d'annulation, complétés et précisés dans son mémoire en réplique enregistré le 16 mai 2007 :

1. Un moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation : M. N. B. soutenait que la décision attaquée méconnaissait tant la jurisprudence administrative que les dispositions de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs (citée par les parties comme datant du 29 juin 2006 et par les motifs du Tribunal comme datant du 26 juin 2006). Il faisait valoir que tout acte administratif retirant ou abrogeant une décision créatrice de droits doit être motivé, et que la simple référence laconique à des « faits de caractère économique et financier » ne satisfaisait pas à cette obligation légale, le privant de son titre sans explication véritable.
2. Un moyen de légalité interne tiré de la violation de la réglementation sur le séjour des étrangers : Selon le requérant, les conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté étant régies par l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, sa situation personnelle n'entrait pas dans les hypothèses limitativement prévues par l'article 14 de ladite Ordonnance comme pouvant légalement justifier le retrait d'une carte de résident.
3. Un moyen de légalité interne tiré de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation : Le requérant soulignait n'avoir jamais fait l'objet d'aucune condamnation pénale. Il contestait l'exactitude des informations sur lesquelles l'administration s'était fondée ainsi que l'existence d'éléments « graves et concordants » invoqués par l'État en défense. Selon lui, le priver de sa carte de résident privilégié sur le fondement de ces seuls motifs constituait une erreur manifeste d'appréciation.
4. Un moyen d'inconstitutionnalité tiré de la violation des droits fondamentaux : Enfin, M. N. B. arguait d'une violation des articles 19 (garantissant la liberté et la sûreté individuelles) et 32 (relatif aux droits des étrangers) de la Constitution monégasque. Il exposait qu'en étant privé de sa carte de résident, il ne pouvait plus séjourner plus de trois mois sur le territoire monégasque et s'exposait au risque de se voir enjoindre par le Ministre d'État de quitter immédiatement le territoire sur le fondement de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine de 1964, ce qui n'était pas sans incidence grave sur sa situation personnelle.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 13 avril 2007, suivie d'une duplique enregistrée le 15 juin 2007, concluant au rejet intégral de la requête. L'administration monégasque réfutait point par point l'argumentation adverse :

1. Sur la forme, le Ministre d'État opposait l'inapplicabilité ratione temporis de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs, soulignant que ce texte n'était entré en vigueur que postérieurement à l'édiction de la décision contestée.
2. Sur le fondement légal du retrait, le défendeur soutenait que la mesure ne méconnaissait nullement les dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964.
3. Sur le bien-fondé de la mesure, l'État faisait valoir que la décision de retrait reposait sur des éléments « graves et concordants » relatifs à « des faits à caractère économique et financier ». Dans sa duplique, le Ministre d'État précisait que les documents produits par le requérant lui-même à l'appui de sa réplique traduisaient « un comportement incompatible avec le maintien de la carte de résident », excluant ainsi toute erreur manifeste d'appréciation.
4. Sur le terrain constitutionnel, l'administration contestait toute violation des articles 19 et 32 de la Constitution, en observant que la décision de retrait d'une carte de résident ne valait pas, en elle-même, interdiction de séjourner sur le territoire monégasque.

La procédure écrite a été clôturée à la suite d'une Ordonnance du Président du Tribunal Suprême en date du 29 août 2007, disant n'y avoir lieu d'accorder à M. N. B. un ultime délai aux fins de dépôt d'une triplique. Par une Ordonnance du 21 novembre 2007, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 4 février 2008. Après avoir entendu le rapport de M. Frédéric Rouvillois, membre suppléant, les plaidoiries de Maître Escaut pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État, ainsi que les conclusions du Ministère public, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de la Constitution et de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, a rendu sa décision le 18 février 2008.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le litige soumettait au Tribunal Suprême une série de questions juridiques complémentaires touchant tant au droit transitoire de la procédure administrative non contentieuse qu'à l'étendue des pouvoirs de police administrative à l'égard des étrangers résidents :

En premier lieu, une décision administrative individuelle de retrait d'une carte de résident privilégié, intervenue entre octobre et décembre 2006, est-elle soumise à une obligation formelle de motivation au regard de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs ou de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 ?

En deuxième lieu, le retrait d'une telle carte de séjour porte-t-il atteinte au principe constitutionnel de sûreté individuelle (article 19 de la Constitution) ainsi qu'aux droits constitutionnellement reconnus aux étrangers (article 32 de la Constitution) ?

En troisième lieu, l'autorité administrative est-elle liée par les conditions restrictives énoncées par l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 pour retirer une carte de résident privilégié, ou dispose-t-elle d'un pouvoir général de police lui permettant d'opérer ce retrait en raison du comportement du titulaire ?

En quatrième et dernier lieu, le fait pour un résident privilégié d'avoir été inculpé par des juridictions répressives étrangères (italiennes en l'occurrence) suffit-il, en l'absence de condamnation pénale définitive, à justifier légalement le retrait de son titre de séjour sans entacher cette mesure d'une erreur manifeste d'appréciation ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'ensemble des moyens soulevés par le requérant, le Tribunal Suprême procède par un raisonnement structuré en quatre temps, répondant successivement aux griefs de légalité externe, de constitutionnalité et de légalité interne.

1. L'inapplicabilité temporelle de l'obligation légale de motivation et l'office persistant du juge

Abordant en premier lieu le moyen de légalité externe, le Tribunal Suprême écarte l'application de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs (qu'il date du 26 juin 2006 dans ses motifs, bien que visée au 29 juin 2006). La haute juridiction relève que cette loi « n'est devenue applicable qu'à la date du 1er janvier 2007 ». Or, la décision contestée ayant été matérialisée par les courriers des 30 octobre et 14 décembre 2006, elle est antérieure à l'entrée en vigueur du texte législatif. Par ailleurs, le juge constate que l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté n'exige pas non plus une telle motivation formelle. Le Tribunal en déduit logiquement que la décision de retrait n'avait pas à être motivée en la forme. Toutefois, le juge administratif prend soin d'assortir ce constat d'une réserve fondamentale quant à son propre office : l'absence d'obligation de motivation formelle ne dispense pas l'administration d'avoir des motifs légaux, et « il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ».

2. L'absence d'atteinte aux droits constitutionnels garantis par les articles 19 et 32 de la Constitution

Le Tribunal examine ensuite le moyen tiré de la violation des droits fondamentaux. Tout en reconnaissant avec réalisme que la décision de retirer au requérant sa carte de résident privilégié « n'était pas sans conséquence sur sa situation personnelle », la juridiction affirme par une formule directe que cette mesure ne porte atteinte ni au principe de sûreté individuelle garanti par l'article 19 de la Constitution, ni aux droits que le requérant tenait, en sa qualité d'étranger, de l'article 32 du texte constitutionnel. Le retrait du titre de résident privilégié, qui ne constitue ni une mesure privative de liberté ni même, par lui-même, une mesure d'expulsion immédiate (comme le soulignait l'État en défense), demeure étranger au champ de protection de ces dispositions constitutionnelles.

3. La consécration d'un pouvoir général de retrait au titre de la police administrative

Répondant au moyen selon lequel le requérant ne remplissait pas les conditions prévues par l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 pour se voir retirer son titre (le requérant invoquant l'article 14 dans ses écritures, tandis que le Tribunal mentionne l'article 1er dans son considérant), la haute juridiction pose un principe majeur du droit de la police des étrangers : « les autorités peuvent, au titre de leurs pouvoirs de police, procéder au retrait de la carte de séjour d'un résident étranger dès lors que le comportement de celui-ci le justifie ». En rattachant le retrait non pas aux seules conditions statutaires d'octroi ou de maintien prévues par les dispositions spécifiques de l'Ordonnance de 1964, mais aux « pouvoirs de police » généraux détenus par les autorités administratives, le Tribunal neutralise l'argumentation du requérant. Dès lors que le comportement de l'étranger le justifie au regard de l'ordre public, le retrait peut être légalement prononcé indépendamment des conditions textuelles spécifiques invoquées par le demandeur.

4. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur manifeste d'appréciation

Enfin, mettant en œuvre le contrôle des motifs qu'il avait annoncé dans son premier considérant, le Tribunal Suprême vérifie la matérialité des faits et l'appréciation portée par le Ministre d'État. Le juge exerce ici un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation. Pour juger que l'autorité administrative n'a pas commis une telle erreur, le Tribunal s'appuie explicitement sur les faits du dossier, et retient « notamment » la circonstance précise de « l'inculpation de M. B. par les juridictions répressives italiennes en 2004 ». Ainsi, bien que cette inculpation ne constitue pas une condamnation pénale définitive, le juge administratif estime qu'elle constitue un fait matériellement exact, de nature à caractériser un comportement justifiant, sans erreur manifeste d'appréciation, le retrait de la carte de résident privilégié au titre des pouvoirs de police.

C. Le dispositif

Au terme de ce raisonnement écartant l'intégralité des griefs soulevés par le requérant, et sans qu'il ait été besoin de faire droit à la demande subsidiaire d'injonction de production de pièces (les éléments du dossier, notamment ceux produits par le requérant lui-même lors de sa réplique, ayant suffi à éclairer la religion du Tribunal), la haute juridiction prononce le rejet du recours dans les termes suivants :

« Décide : La requête de M. N. B. est rejetée. Les dépens sont à la charge de M. N. B. Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision Sieur N. B. c/ Ministre d'État du 18 février 2008 s'inscrit à un moment charnière de l'évolution du droit administratif monégasque, marqué par l'avènement d'une obligation légale générale de motivation des actes administratifs, tout en réaffirmant la vigueur des prérogatives régaliennes de l'exécutif en matière de police des étrangers.

1. Le droit transitoire de la motivation des actes administratifs et la distinction entre forme et fond

L'un des apports premiers de l'arrêt réside dans la clarification de l'application dans le temps de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs. Avant l'intervention de ce texte législatif majeur, le droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français classique, était dominé par le principe selon lequel il n'existait pas d'obligation générale et absolue pour l'administration de motiver ses décisions individuelles défavorables, sauf texte spécial l'imposant. L'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 régissant l'entrée et le séjour des étrangers ne comportant aucune exigence de cette nature pour les décisions de retrait de cartes de séjour, l'administration pouvait légalement procéder par voie de décisions non formellement motivées, voire, comme en l'espèce, par une rétention matérielle du titre suivie de courriers explicatifs succincts faisant état de « faits à caractère économique et financier ».

En jugeant que la loi n° 1.312 n'est devenue applicable qu'au 1er janvier 2007, le Tribunal Suprême fait une application stricte mais orthodoxe du principe de non-rétroactivité des lois administratives de procédure : la régularité formelle d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté. Les décisions des 30 octobre et 14 décembre 2006 échappaient donc à l'empire de la loi nouvelle.

Néanmoins, la portée de l'arrêt dépasse la simple question de droit transitoire grâce à l'incise fondamentale du premier considérant : « qu'il appartient toutefois au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par l'administration à l'appui de sa décision ». Le Tribunal Suprême opère ici une distinction fondamentale et classique du contentieux de l'excès de pouvoir entre l'obligation de motivation (règle de forme, relevant de la légalité externe) et l'existence de motifs légaux (règle de fond, relevant de la légalité interne). Même lorsque l'administration n'est pas tenue de divulguer formellement ses motifs dans le corps de l'acte initial, toute décision administrative doit reposer sur des motifs de droit et de fait matériellement exacts et légalement admissibles. Dès lors que l'administration révèle ses motifs — soit dans des courriers ultérieurs (référence aux « faits à caractère économique et financier »), soit au cours de l'instruction contentieuse contradictoire devant le juge — le Tribunal Suprême exerce son plein contrôle sur la réalité factuelle et la pertinence juridique de ces motifs.

2. La prééminence du pouvoir de police générale sur le statut de résident privilégié

Sur le fond du droit des étrangers, la décision du 18 février 2008 revêt une importance théorique et pratique considérable. Le requérant, présent à Monaco depuis trente ans et titulaire d'une carte de « résident privilégié », tentait d'opposer à l'administration une lecture protectrice et limitative de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Selon cette thèse, le statut de résident privilégié conférerait un droit au maintien sur le territoire qui ne pourrait être remis en cause que dans les cas expressément prévus par les dispositions spécifiques de ladite Ordonnance (le requérant visant l'article 14, le Tribunal mentionnant l'article 1er).

Le Tribunal Suprême balaye cette conception statutaire fermée en consacrant l'autonomie et la primauté des « pouvoirs de police » des autorités monégasques. En affirmant que « les autorités peuvent, au