Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2009, n° 27355

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2009, n° 27355 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Monsieur E. M., exerçant en qualité de pharmacien responsable au sein du Comptoir Pharmaceutique Méditerranéen, a fait l’objet de poursuites disciplinaires devant les instances ordinales de la Principauté de Monaco pour des manquements aux règles professionnelles régissant sa corporation.

Par une décision rendue le 13 novembre 2006, la Chambre de discipline de l’Ordre des pharmaciens a estimé caractérisés lesdits manquements et a proposé au Ministre d’État de prononcer à l'encontre du praticien une mesure de suspension temporaire de son autorisation d’exercer la pharmacie pour une durée d'un mois. Donnant suite à cette proposition ordinale, le Ministre d’État a édicté, le 22 janvier 2007, l’arrêté ministériel n° 2007-16 portant suspension temporaire de l’autorisation d’exercer la profession de pharmacien délivrée à Monsieur E. M.

Le 19 décembre 2006 (selon les motifs du Tribunal Suprême, bien que la mention du 13 novembre 2006 apparaisse également au titre du rappel des écritures), Monsieur E. M. a formé un recours qualifié d’appel devant la Chambre supérieure de discipline de l’Ordre des pharmaciens, dirigé non contre l'arrêté ministériel à intervenir ou intervenu, mais contre la délibération du 13 novembre 2006 par laquelle la Chambre de discipline avait soumis sa proposition au Ministre d’État. Face à cette démarche contentieuse, l'autorité ministérielle a suspendu l’exécution de son arrêté n° 2007-16 dans l'attente de la décision de l'instance d'appel ordinale.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Saisie de cette contestation, la Chambre supérieure de discipline de l’Ordre des pharmaciens a, par une décision rendue le 23 janvier 2008, déclaré l’appel de Monsieur E. M. irrecevable. L'instance ordinale d'appel s'est fondée sur les dispositions des articles 22 et suivants de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 concernant l'exercice de la pharmacie, considérant qu’elle ne pouvait légalement connaître que des recours exercés soit contre les sanctions directement prononcées par la Chambre de discipline — circonscrites par la loi à l’avertissement et au blâme —, soit contre les sanctions formellement infligées par le Ministre d’État sur proposition de la Chambre de discipline. Tirant les conséquences de cette décision d'irrecevabilité, le Ministre d'État a pris, le 7 mars 2008, un nouvel arrêté ministériel n° 2008-147 suspendant l'autorisation d'exercer de Monsieur E. M. pour la période comprise entre le 1er et le 30 juin 2008.

Le 21 mars 2008, Monsieur E. M. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d’une requête tendant à l’annulation de la décision d’irrecevabilité de la Chambre supérieure de discipline du 23 janvier 2008.

Au soutien de sa démarche, qualifiée dans son mémoire en réplique de recours en cassation fondé sur l'article 90 B, 2°, de la Constitution monégasque du 17 décembre 1962, le requérant a articulé plusieurs moyens :

• En premier lieu, la composition irrégulière de la juridiction ordinale d'appel : il soutenait que les deux assesseurs siégeant au sein de la Chambre supérieure de discipline n’avaient pas été directement élus par l’Ordre lui-même, en méconnaissance de l'article 24 et des deux derniers alinéas de l'article 17 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980, mais avaient été simplement désignés par le Conseil de l'Ordre.
• En second lieu, l’erreur de droit tenant à l’irrecevabilité de son appel : il affirmait que l’article 24 de la loi n° 1.029 ne distingue aucunement les décisions susceptibles de recours selon qu'elles prononcent directement une sanction ou qu'elles en proposent le prononcé au Ministre d'État. Le requérant faisait valoir que seule la décision de la Chambre de discipline est motivée, de sorte que le recours devait nécessairement être dirigé contre celle-ci, la Chambre supérieure n'ayant pas le pouvoir de réformer l'arrêté ministériel. Il arguait en outre qu'exiger que l'appel soit dirigé contre une décision ministérielle non motivée méconnaîtrait les exigences de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, insistant sur le fait que la juridiction ordinale est une juridiction, tandis que le Ministre d'État n'exerce pas de fonctions juridictionnelles. Il tirait enfin argument de ce que le Ministre d'État avait lui-même suspendu l'exécution de l'arrêté initial, actant selon lui la recevabilité de l'appel ainsi formalisé.

En défense, l’Ordre des pharmaciens de la Principauté de Monaco a conclu au rejet du recours en opposant :

• À titre principal, l'irrecevabilité de la requête, le requérant n'ayant pas expressément précisé la base textuelle de son recours ni tranché ou hiérarchisé entre la compétence constitutionnelle et administrative du Tribunal Suprême.
• L’incompétence d’attribution du Tribunal Suprême au titre de l’article 90 B de la Constitution : l'Ordre soutenait que la Chambre supérieure de discipline avait émis un acte de nature administrative constitutive d'une recommandation et ne constituait pas, lorsqu'elle statue dans ce cadre, une juridiction administrative au sens constitutionnel, ni un « tribunal » au sens de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Selon l'Ordre, la Chambre de discipline n'a de nature juridictionnelle que lorsqu'elle prononce un avertissement ou un blâme ; lorsqu'elle propose une sanction plus lourde, elle n'est qu'un organe consultatif, le Ministre d'État n'étant d'ailleurs pas lié par sa proposition.
• Sur le fond, la régularité de la composition de la formation disciplinaire en vertu des textes applicables, l'inopérance des griefs tirés de l'absence de motivation et de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, ainsi que l'absence de portée de la suspension provisoire consentie par le Ministre d'État en application de l'article 24 de l'Ordonnance n° 8.401 du 26 septembre 1985.

Le Procureur Général a conclu à l’audience, avant que l'assemblée plénière du Tribunal Suprême ne mette l'affaire en délibéré.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L’affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco soulevait une question fondamentale touchant à l'articulation du contentieux disciplinaire et à la compétence juridictionnelle d'attribution dévolue à la haute juridiction monégasque : la décision d’irrecevabilité rendue par une juridiction ordinale d’appel (la Chambre supérieure de discipline), saisie d'un recours formé contre une simple proposition de sanction disciplinaire adressée au Ministre d’État, revêt-elle une nature juridictionnelle ouvrant la voie du recours en cassation devant le Tribunal Suprême ?

Cette interrogation supposait de déterminer, en amont :

1. La portée et la nature juridique de la délibération prise par la Chambre de discipline lorsque cette dernière propose une sanction au Ministre d'État sur le fondement de l'article 23, 2°, de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 ;
2. La recevabilité d’un appel formé devant l’instance ordinale supérieure directement contre cet avis ou cette proposition ;
3. La qualification juridique — administrative ou juridictionnelle — de la décision par laquelle la juridiction ordinale d'appel constate l'irrecevabilité d'un tel recours dirigé contre un acte préparatoire non décisoire, au regard des exigences de l'article 90 B, 2°, de la Constitution monégasque.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême a articulé son raisonnement en quatre temps rigoureux, déduisant de la nature non décisoire de la proposition ordinale l'incompétence du juge de cassation pour connaître de la décision d'irrecevabilité rendue en l'espèce :

1. Le rappel du socle constitutionnel régissant le recours en cassation administratif :
   Le Tribunal Suprême se réfère expressément à l’article 90 B, 2°, de la Constitution du 17 décembre 1962, aux termes duquel la haute juridiction monégasque statue souverainement « sur les recours en cassation formés contre les décisions des juridictions administratives statuant en dernier ressort ». Dès lors, le recours en cassation n'est ouvert qu'à l'encontre d'actes présentant véritablement un caractère juridictionnel.

2. L'analyse textuelle de la répartition des pouvoirs répressifs en matière ordinale :
   Examinant les prescriptions de l’article 23 de la loi n° 1.029 du 16 juillet 1980 concernant l’exercice de la pharmacie, le Tribunal Suprême relève la dualité du mécanisme répressif :

• D'une part, « 1° l'avertissement et le blâme sont infligés par une Chambre de discipline » ;
• D'autre part, « 2° les autres sanctions sont décidées, en cas de faute grave, par un arrêté ministériel pris sur la proposition de la Chambre de discipline ».

1. La qualification juridique de la proposition de sanction :
   Appliquant ces dispositions, le Tribunal Suprême déduit que la proposition adressée au Ministre d’État par la Chambre de discipline, dans l'hypothèse de sanctions excédant l'avertissement ou le blâme, est totalement dépourvue de « caractère décisoire ». Il s'ensuit une conséquence procédurale déterminante : un tel acte consultatif ou préparatoire ne peut faire grief par lui-même. Par conséquent, « seule la sanction décidée par le Ministre d’État peut être contestée devant la Chambre supérieure de discipline ».

2. La nature administrative de la décision d’irrecevabilité et l’exclusion du recours en cassation :
   Constatant que l’appel de Monsieur E. M. attaquait directement la proposition dénuée de force décisoire et non l’arrêté ministériel sanctionnateur, le Tribunal Suprême juge que la Chambre supérieure de discipline était légalement tenue d’en prononcer l’irrecevabilité. Dès lors, en se bornant à rejeter ce recours irrecevable visant un acte consultatif, l'instance d'appel « a pris une décision de nature purement administrative insusceptible d’être contestée par la voie du recours en cassation ».

Ne statuant pas dans ce cas précis comme une juridiction administrative tranchant un litige en dernier ressort, mais ayant posé un acte de nature purement administrative constatant l'inanité d'une saisine prématurée, la décision attaquée échappe au contrôle de cassation défini par l'article 90 B, 2°, de la Constitution.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision est rédigé comme suit :

« Décide :

La requête de Monsieur M. est rejetée.

Les dépens sont mis à la charge de Monsieur M.

Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

1. La dualité fonctionnelle des organes disciplinaires ordinaux à Monaco

La décision commentée s'inscrit au cœur des problématiques de qualification des actes émis par les ordres professionnels. En droit public monégasque, les ordres corporatifs (pharmaciens, médecins, architectes, avocats) se voient souvent confier des missions mixtes, oscillant entre régulation administrative, mission consultative et prérogatives disciplinaires juridictionnelles.

La loi monégasque n° 1.029 du 16 juillet 1980 consacre un régime disciplinaire singulier et bipartite pour la pharmacie :

• Pour les sanctions mineures (avertissement et blâme), la Chambre de discipline dispose d'un pouvoir de décision directe ; elle agit alors comme une juridiction administrative spécialisée du premier degré, dont les décisions ont force exécutoire et caractère juridictionnel.
• Pour les sanctions graves (suspensions ou interdictions d'exercer), le législateur monégasque a réservé le pouvoir répressif régalien au chef de l'administration gouvernementale, le Ministre d'État. Dans cette seconde configuration, la Chambre de discipline n'intervient que pour instruire et émettre une « proposition ».

L'arrêt du 16 février 2009 clarifie la portée de ce second volet : l'émission d'une proposition n'emporte aucun effet décisoire autonome. Elle s'analyse, selon les canons classiques du droit administratif, comme une mesure préparatoire ou un avis préalable à la prise de décision. En refusant de reconnaître un caractère décisoire à cette proposition ordinale, le Tribunal Suprême assure une stricte conformité au principe de légalité administrative : l'acte préparatoire ne lie pas l'autorité investie du pouvoir de sanction (le Ministre d'État pouvant s'en écarter) et ne peut faire l'objet d'un recours contentieux direct.

2. La théorie de la qualification de l'acte et l'office du juge de cassation

L’apport le plus remarquable de l’arrêt réside dans la déqualification de la décision rendue par la juridiction d'appel : le Tribunal Suprême juge que la Chambre supérieure de discipline a pris une « décision de nature purement administrative » insusceptible d'un pourvoi en cassation.

Au sens de l'article 90 B, 2°, de la Constitution monégasque, la compétence de cassation du Tribunal Suprême est conditionnée par l'existence d'une « décision d'une juridiction administrative statuant en dernier ressort ». La haute juridiction applique ici une approche matérielle et non pas seulement organique :

• Si la Chambre supérieure de discipline est organiquement un tribunal administratif d'appel lorsque lui est déféré l'acte ministériel décisoire sanctionnant un praticien,
• En revanche, lorsqu'elle est saisie de manière erronée d'un recours contre un acte non décisoire émanant de sa propre formation consultative de première instance, sa constatation de l'irrecevabilité revêt une « nature purement administrative ».

Ce raisonnement fait écho à la distinction fonctionnelle familière au contentieux administratif comparé : un organe juridictionnel statuant en dehors de son office juridictionnel ou constatant qu'il est saisi d'un acte non détachable de la procédure administrative consultative ne rend pas une sentence juridictionnelle au sens plein du terme, de sorte que la voie de la cassation — réservée au contrôle de la légalité des jugements — s'en trouve fermée.

3. Le regard au regard des exigences du procès équitable (Art. 6 CEDH)

Le requérant soulevait la contrariété du dispositif légal avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, affirmant que l'impossibilité d'exercer un recours contre une décision motivée de l'Ordre (au profit de l'attaque ultérieure de l'arrêté ministériel) violait le droit à un tribunal indépendant et impartial.

Bien que le Tribunal Suprême ne réponde pas frontalement par une motivation conventionnelle développée — se bornant à statuer sur les conditions de recevabilité et de compétence de son office en cassation —, sa solution préserve la logique des droits de la défense :

• L'administré n'est pas privé d'accès au juge ;
• Son recours est simplement différé jusqu'à ce que l'acte faisant grief (la sanction prononcée par l'arrêté ministériel) soit formellement édicté ;
• Dès l'édiction de cet arrêté ministériel, les garanties du procès équitable peuvent être déployées devant la Chambre supérieure de discipline, laquelle a le pouvoir de réexaminer les griefs matériels reprochés au praticien, sous le contrôle ultime du Tribunal Suprême.

B. Les implications pratiques pour les praticiens

L'arrêt du 16 février 2009 délivre des enseignements procéduraux indispensables pour les avocats et conseils intervenant dans le contentieux disciplinaire et administratif monégasque :

1. Identification rigoureuse de l'acte faisant grief :
   Les praticiens ne doivent en aucun cas déférer à la Chambre supérieure de discipline la simple « proposition » émise par la Chambre de discipline lorsque celle-ci conclut à une suspension ou à une sanction grave relevant de l'article 23, 2°, de la loi n° 1.029. Toute contestation formée contre cet acte préparatoire est irrémédiablement vouée à l'irrecevabilité.

2. Ciblage de la décision ministérielle de sanction :
   L'objet exclusif du recours en appel devant la Chambre supérieure de discipline doit être l'arrêté du Ministre d'État infligeant la sanction. L'effet suspensif de plein droit ou octroyé en vertu des textes d'application (telle l'Ordonnance n° 8.401 du 26 septembre 1985) ne saurait régulariser rétroactivement un appel prématuré dirigé contre le mauvais acte.

3. Choix des voies de recours devant le Tribunal Suprême :
   L'arrêt met en lumière le risque d'impasse procédurale en cas de pourvoi en cassation mal calibré. Le praticien attaquant une décision d'irrecevabilité ordinale portant sur un acte non décisoire s'expose à une fin de non-recevoir d'ordre public tirée de l'incompétence du juge de cassation (article 90 B, 2°, de la Constitution). Si l'administré entend contester le refus d'examen ou une décision administrative, les voies