Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27359
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 2009, n° 27359 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2009/06-15-27359))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de Monaco, statuant en assemblée plénière en matière administrative, s'inscrit à la croisée du droit pénal des affaires, de la police administrative des étrangers et du droit constitutionnel monégasque.
À l'origine de cette affaire se trouve la situation de Monsieur L. Di M., résident à Monaco depuis l'année 1998. Dans le cadre de ses activités professionnelles en Principauté, ce dernier avait procédé à la création d'une société spécialisée dans le secteur des cartes téléphoniques prépayées, structure au sein de laquelle il exerçait les fonctions d'administrateur délégué ainsi que de directeur général salarié.
Toutefois, peu après son installation, les activités financières entourant l'intéressé ont attiré l'attention des autorités judiciaires. Dès le mois de décembre 1999, une instruction judiciaire a été ouverte à son encontre des chefs de blanchiment de fonds, de détention de fonds provenant du trafic de stupéfiants, ainsi que de faux et usages de faux en écriture privée, de commerce ou de banque. Au terme d'une longue procédure d'instruction, l'affaire a été portée devant la juridiction correctionnelle de première instance. Par un jugement rendu le 22 mai 2007, le tribunal a opéré une distinction parmi les chefs de prévention : s'il a prononcé la relaxe de Monsieur L. Di M. concernant les infractions les plus lourdes, à savoir le blanchiment de fonds et la détention de fonds provenant du trafic de stupéfiants, il l'a en revanche reconnu coupable des délits de faux et usages de faux en écriture privée, de commerce ou de banque.
Tirant les conséquences administratives de cette condamnation pénale et des faits révélés par la procédure judiciaire, les autorités exécutives monégasques sont intervenues sur le terrain de la police des étrangers. Le 26 juillet 2007, Monsieur L. Di M. a fait l'objet d'une mesure de refoulement du territoire monégasque. Par voie de conséquence directe et corollaire à cet éloignement, sa carte de séjour ainsi que sa carte (ou permis) de travail lui ont été retirées. L'intéressé a immédiatement contesté cette mesure de refoulement initiale devant le Tribunal Suprême, mais son recours a été rejeté par une décision rendue le 1er décembre 2008.
Cependant, parallèlement à ce premier volet du contentieux administratif, le procès pénal s'est poursuivi en cause d'appel. Par un arrêt rendu le 10 mars 2008, la Cour d'appel correctionnelle de Monaco a réformé partiellement le jugement de première instance dans un sens intégralement favorable au prévenu sur le plan de la culpabilité pénale. La juridiction du second degré a non seulement confirmé la relaxe des chefs de blanchiment de fonds et de détention de fonds issus du trafic de stupéfiants, mais elle a également infirmé la déclaration de culpabilité résiduelle en prononçant la relaxe de Monsieur L. Di M. du chef de faux et usage de faux.
Fort de cette relaxe pénale totale devenue définitive quant à sa non-culpabilité, Monsieur L. Di M. a estimé que le fondement même des mesures de police administrative prises à son encontre avait disparu. Il a alors saisi Son Excellence le Ministre d'État d'une demande tendant à l'abrogation de l'ensemble des mesures édictées le 26 juillet 2007 (le refoulement du territoire, le retrait de sa carte de séjour et le retrait de son permis de travail). Par une décision en date du 24 juin 2008, le Ministre d'État a toutefois opposé un refus à cette demande d'abrogation, maintenant ainsi l'interdiction du territoire et le retrait des titres administratifs. C'est précisément cette décision de refus d'abrogation du 24 juin 2008 qui constitue l'acte administratif individuel attaqué dans la présente instance.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au greffe général le 22 août 2008, complétée par un mémoire en réplique enregistré le 27 novembre 2008, Monsieur L. Di M. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 24 juin 2008 rejetant sa demande d'abrogation et, à titre accessoire, à l'indemnisation des préjudices résultant de l'illégalité alléguée de cet acte.
Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation structurée autour de quatre moyens principaux, mêlant légalité externe et légalité interne :
En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, il invoque l'insuffisance de motivation de l'acte attaqué, soutenant que la décision du Ministre d'État n'est pas motivée de façon suffisamment précise au regard des exigences légales.
En deuxième lieu, sur le terrain de la légalité interne, il conteste le bien-fondé même des motifs retenus par l'administration. Selon lui, la motivation opposée par le Ministre d'État est absolument injustifiée dès lors qu'elle refuse de tirer les conséquences de la relaxe totale prononcée à son profit par la Cour d'appel correctionnelle le 10 mars 2008. Dans sa réplique, le requérant précise sa pensée juridique en affirmant que le juge administratif (comme l'administration) est nécessairement lié par la décision du juge pénal. Il soutient l'impossibilité juridique d'opérer une dichotomie entre les faits et la condamnation, et affirme qu'en l'absence de condamnation pénale, il n'existe aucun motif susceptible de démontrer l'existence d'un trouble à l'ordre public.
En troisième lieu, Monsieur L. Di M. excipe de la violation de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté de Monaco. Il fait valoir que ce texte réglementaire ne comporte aucune disposition autorisant ou justifiant le prononcé (ou le maintien) d'une mesure de refoulement sur le fondement d'une décision de justice, a fortiori lorsque ladite décision judiciaire se solde par une relaxe pure et simple.
En quatrième et dernier lieu, le requérant soulève deux griefs d'inconstitutionnalité à l'encontre de la décision individuelle. Il soutient que le maintien de son refoulement et du retrait de ses titres de séjour et de travail méconnaît, d'une part, l'article 22 de la Constitution garantissant le respect de la vie privée et familiale et, d'autre part, l'article 25 de la Constitution consacrant la liberté du travail et la liberté d'entreprendre.
En conséquence de ces diverses illégalités fautives, Monsieur L. Di M. formule des conclusions indemnitaires et demande au Tribunal Suprême de condamner l'État de Monaco à lui verser la somme de 100 000 euros en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estime avoir subis.
En défense, par une contre-requête enregistrée le 24 octobre 2008 et une duplique enregistrée le 23 décembre 2008, le Ministre d'État conclut au rejet intégral de la requête, tant dans son volet en annulation que dans son volet indemnitaire.
L'autorité administrative soutient tout d'abord que la décision attaquée est parfaitement motivée en droit et en fait. Sur le fond, le Ministre d'État développe une défense classique en droit administratif mais redoutable pour le requérant : l'indépendance des qualifications administratives par rapport aux qualifications pénales, articulée autour de la portée exacte de l'autorité de la chose jugée. Le Ministre d'État fait valoir que les mesures de police critiquées ne sont pas fondées sur une condamnation pénale, mais sur la matérialité des faits pour lesquels Monsieur L. Di M. a été poursuivi. Or, selon l'administration, l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 10 mars 2008, bien qu'aboutissant in fine à une relaxe, établit formellement dans ses motifs que le requérant a été impliqué dans de multiples transactions douteuses et que des mouvements de fonds dépourvus de toute justification économique, portant sur des montants extraordinairement élevés, ont transité en espèces (en liquide) sur ses comptes bancaires. L'administration en déduit que le juge administratif n'est lié que par les faits retenus par le juge pénal, et qu'elle-même peut légalement retenir ces faits matériellement constatés par le juge répressif — même s'ils n'ont pas donné lieu à sanction pénale — dès lors qu'ils révèlent un comportement incompatible avec le maintien de l'intéressé sur le territoire monégasque.
Enfin, le Ministre d'État écarte les moyens tirés de la violation de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et des articles 22 et 25 de la Constitution comme étant infondés. Il conclut que la légalité de la décision administrative prive de tout fondement la demande indemnitaire sur le terrain de l'article 90 B de la Constitution.
Après l'ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 18 mars 2009 fixant l'audience au 4 juin 2009, et après avoir entendu le rapport de Madame Martine Luc-Thaler, les plaidoiries de Maître Richard Mullot pour le requérant et de Maître Jacques Molinié pour l'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général, la Haute Juridiction a rendu sa décision le 15 juin 2009.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La présente affaire soumettait à l'appréciation du Tribunal Suprême une série de questions juridiques emboîtées, dont une revêtait un caractère central et déterminant pour l'issue du litige :
**Dans quelle mesure l'autorité administrative, agissant dans le cadre de ses pouvoirs de police des étrangers, peut-elle légalement refuser d'abroger une mesure de refoulement du territoire (et les retraits corollaires de carte de séjour et de permis de travail) en se fondant sur des faits matériellement constatés par le juge pénal, alors même que la juridiction répressive a définitivement prononcé la relaxe de l'intéressé pour ces mêmes faits, et ce sans méconnaître l'obligation légale de motivation des actes administratifs, l'autorité de la chose jugée au pénal, ni les droits constitutionnels au respect de la vie privée et familiale et à la liberté du travail ?**
Cette problématique générale se décomposait en quatre sous-questions techniques que le juge devait successivement trancher :
1. Sur la légalité externe : La mention, dans un refus d'abrogation de refoulement, du texte réglementaire applicable et de la nature des opérations financières suspectes reprochées à l'étranger satisfait-elle à l'exigence de motivation posée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 ?
2. Sur la légalité interne (autorité de la chose jugée et contrôle de l'appréciation) : Une décision de relaxe prononcée par la juridiction pénale d'appel fait-elle obstacle à ce que le Ministre d'État retienne la matérialité des faits constatés par ce même arrêt pénal pour caractériser un risque de trouble à l'ordre public justifiant le maintien d'un refoulement ?
3. Sur la légalité interne (conformité à la Constitution) : Une mesure de police d'éloignement du territoire porte-t-elle une atteinte inconstitutionnelle à la vie privée et familiale (article 22) ainsi qu'à la liberté du travail (article 25) ?
4. Sur le contentieux de l'indemnisation : Quel est le sort de conclusions indemnitaires greffées sur un recours pour excès de pouvoir lorsque les conclusions principales en annulation sont rejetées ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour rejeter intégralement la requête de Monsieur L. Di M., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement particulièrement structuré, sobre et rigoureux, qui suit la summa divisio classique du contentieux administratif de l'excès de pouvoir (légalité externe, puis légalité interne), avant de régler le sort de la demande indemnitaire.
#### 1. L'examen de la légalité externe : la validation d'une motivation circonstanciée en droit et en fait
Le Tribunal Suprême aborde en premier lieu le grief de forme tiré de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Le juge commence par citer expressément les termes de l'article 1er de cette loi, selon lesquels :
> « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police »
Il ne fait aucun doute qu'un refus d'abroger une mesure de refoulement et de retrait de titres de séjour et de travail entre dans le champ d'application matériel de cette disposition, s'agissant par excellence d'une mesure de police restreignant la liberté d'aller et venir et la liberté professionnelle.
Procédant ensuite au contrôle concret du contenu de la décision du 24 juin 2008, la Haute Juridiction relève les deux éléments constitutifs d'une motivation régulière :
- **La motivation en droit** : la décision attaquée vise expressément l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté.
- **La motivation en fait** : la décision énonce avec précision les griefs retenus contre Monsieur L. Di M., à savoir des faits jugés contraires aux exigences éthiques et aux engagements internationaux de la Principauté de Monaco en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Surtout, l'acte administratif ne se contente pas d'une formule stéréotypée ; il détaille la consistance matérielle de ces agissements : « d'importants dépôts de numéraires en espèces, des mouvements de fonds, et des factures sans justification économique réelle ».
Au vu de cette double précision textuelle et factuelle, le Tribunal Suprême juge que les obligations prescrites par la loi du 29 juin 2006 ont été pleinement respectées, écartant ainsi le moyen de légalité externe.
#### 2. L'examen de la légalité interne : la délimitation stricte de l'autorité de la chose jugée au pénal et le contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation
Le cœur du raisonnement juridique de l'arrêt réside dans la réponse apportée au moyen tiré de la relaxe pénale. Le Tribunal Suprême pose d'emblée un considérant de principe d'une grande clarté :
> « Considérant que l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose aux autorités et juridictions administratives qu'en ce qui concerne les constatations de fait des juges répressifs et qui sont le support nécessaire de leurs décisions ; »
Par cette formule, le juge administratif suprême monégasque opère une distinction fondamentale entre, d'une part, la **matérialité des faits** constatée par le juge pénal et, d'autre part, la **qualification juridique pénale** de ces faits (laquelle peut aboutir à une relaxe si les éléments constitutifs de l'infraction, notamment l'élément intentionnel ou légal, ne sont pas réunis). Seules les constatations matérielles de fait qui constituent le soutien nécessaire du dispositif pénal revêtent l'autorité absolue de la chose jugée à l'égard de l'administration et du juge administratif.
Tirant la conséquence logique de cette prémisse majeure, le Tribunal Suprême énonce que l'arrêt de relaxe rendu le 10 mars 2008 par la Cour d'appel correctionnelle ne constitue nullement, par lui-même, un obstacle juridique empêchant l'autorité administrative de prendre en considération les faits matériels constatés dans les motifs mêmes de cette décision judiciaire.
Or, passant à la mineure de son syllogisme, le Tribunal constate qu'en l'espèce, le Ministre d'État s'est précisément appuyé sur les constatations factuelles opérées par la Cour d'appel. Ces constatations judiciaires établissaient de manière incontestable que Monsieur L. Di M. avait été mêlé à des opérations bancaires dépourvues de toute justification économique réelle et présentant un « caractère éminemment suspect ». Ainsi, la relaxe pénale (qui signifie seulement que ces faits ne tombaient pas sous le coup des incriminations pénales poursuivies) n'effaçait en rien la réalité matérielle de ces flux financiers anormaux.
Reste alors au juge à vérifier l'adéquation de la mesure de police à ces faits. Le Tribunal Suprême exerce ici un **contrôle restreint**, limité à l'erreur manifeste d'appréciation :
> « Considérant qu'en déduisant de ces agissements que la présence de Monsieur Di M. en Principauté représente un risque de trouble à l'ordre public, l'autorité administrative n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ; »
Le juge valide ainsi le glissement opéré par l'administration du terrain répressif au terrain préventif : des agissements qui ne suffisent pas à fonder une condamnation pénale peuvent néanmoins suffire, par leur nature éminemment suspecte au regard des engagements internationaux contre le blanchiment, à caractériser une menace pour l'ordre public monégasque justifiant le maintien d'un refoulement sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine de 1964.
#### 3. L'examen des griefs constitutionnels : l'inopérance du moyen imprécis et la primauté de la police des étrangers sur la liberté du travail
Le Tribunal Suprême balaie ensuite rapidement les deux moyens tirés de la violation de la Constitution.
S'agissant de la méconnaissance alléguée de l'article 22 de la Constitution (droit au respect de la vie privée et familiale), le juge oppose une fin de non-recevoir technique classique du contentieux administratif : le moyen est écarté car il est « dépourvu de précision permettant d'en apprécier le bien fondé ». Le requérant s'était en effet borné à invoquer cet article sans apporter d'éléments concrets démontrant en quoi l'éloignement portait une atteinte disproportionnée à sa vie privée ou familiale.
S'agissant de la violation de l'article 25 de la Constitution (liberté du travail et d'entreprendre, mise en cause par le retrait du permis de travail et l'impossibilité de gérer sur place sa société), le Tribunal Suprême répond par un considérant de principe conciliant les normes constitutionnelles et les prérogatives régaliennes de l'État :
> « Considérant que les dispositions constitutionnelles relatives à la liberté du travail ne font pas obstacle à l'adoption de mesures de polices relatives à l'entrée et au séjour des étrangers ; »
Autrement dit, la garantie constitutionnelle de la liberté du travail ne confère pas à un étranger un droit inconditionnel au séjour qui paralyserait l'exercice du pouvoir de police administrative destiné à préserver l'ordre public. Le retrait du permis de travail n'est que la conséquence légale et nécessaire de la mesure de police d'éloignement.
#### 4. Le rejet par voie de conséquence des conclusions indemnitaires
Enfin, statuant sur la demande de condamnation de l'État au paiement de 100 000 euros de dommages-intérêts, le Tribunal Suprême fait une application stricte de l'article 90-B-1° de la Constitution. Aux termes de cette disposition constitutionnelle, la compétence du Tribunal Suprême en matière indemnitaire est une compétence d'attribution, accessoire et subordonnée : il n'est compétent que pour octroyer les indemnités « qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ». Dès lors que les conclusions à fin d'annulation de Monsieur L. Di M. sont intégralement rejetées (l'acte étant jugé légal), les conclusions à fin d'indemnité se trouvent privées de leur support constitutionnel nécessaire et sont rejetées « par voie de conséquence ».
### C. Le dispositif
Au terme de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
> « Décide :
> La requête de Monsieur Di M. est rejetée.
> Les dépens sont mis à la charge de Monsieur Di M.
> Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d'État. »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 15 juin 2009 dans l'affaire *Sieur L. Di M. c/ État de Monaco* s'impose comme une décision de principe majeure au sein du droit public monégas