Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 novembre 2009, n° 2352 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière, traditionnellement sensible et d'une haute technicité en droit monégasque, de la réglementation des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, couramment désignés comme relevant du « secteur protégé ». L'enjeu économique et patrimonial attaché à la qualification juridique de ces biens immobiliers explique l'âpreté des discussions factuelles et juridiques qui ont opposé les parties, bien que l'issue du litige ait finalement été scellée sur le terrain exclusif de la procédure administrative contentieuse.
Au cœur du litige se trouve un appartement situé au deuxième étage d'un immeuble dénommé « Villa », sis dans le quartier de la Condamine à Monaco, correspondant au lot numéro 4 de la copropriété. Il ressort des écritures concordantes des parties sur ce point que cet immeuble, édifié au dix-neuvième siècle par C. V. et donc antérieurement à la date charnière du 1er septembre 1947 fixée par la législation spéciale sur le logement, est demeuré la propriété de la famille V. depuis sa construction. À la suite du décès d'Étienne V. (ou P. V. selon les termes de la contre-requête de l'État), survenu le 22 novembre 1923, le bien s'est trouvé placé sous le régime de l'indivision successorale.
L'historique de l'occupation de ce logement sur plus de sept décennies constituait le nœud gordien du débat au fond. Il est constant que l'appartement avait fait l'objet d'une brève mise en location avant la Seconde Guerre mondiale, plus précisément à compter du 1er octobre 1937 et jusqu'en 1939, au profit de ressortissants britanniques, dont une certaine Mademoiselle V. Par la suite, à compter du mois d'août 1944, Monsieur L. V. (également désigné sous le prénom de Louis V. dans les écritures de l'Administration), petit-fils de feu Étienne V., s'est installé dans l'appartement alors vide de tout occupant, accompagné de son épouse et de leur fils.
Monsieur L. V. a occupé ce logement de manière continue et ininterrompue d'août 1944 jusqu'à son décès, survenu le 7 avril 2008. Toutefois, le titre juridique en vertu duquel cette occupation s'est exercée a évolué au fil du temps, donnant lieu à des interprétations divergentes entre les hoirs V. et l'Administration monégasque. De 1944 jusqu'au 12 mai 1973, date du décès de son père, L. V. occupait les lieux en tant que fils de l'un des copropriétaires indivis, occupation qualifiée par les requérants de « mise à disposition dans le cadre d'une indivision » résultant d'accords familiaux. À compter du décès de son père le 12 mai 1973, L. V. est devenu lui-même copropriétaire indivis par dévolution successorale, poursuivant son occupation jusqu'en avril 2008. Un élément factuel supplémentaire venait complexifier ce tableau : l'existence d'un bail dont L. V. avait été titulaire, enregistré auprès de la Direction des Services Fiscaux de la Principauté en date du 25 mai 2001 avec effet rétroactif au 1er janvier 2001.
À la suite du décès de L. V. en avril 2008, les co-indivisaires, composant l'hoirie V., ont pris la décision de mettre en vente cet appartement. C'est à l'occasion des démarches préalables à cette aliénation que la situation administrative du bien a cristallisé le contentieux. Par un courrier en date du 30 juin 2008, adressé à Maître Henry Rey, notaire à Monaco, la Direction de l'Habitat a notifié sa décision de classer l'appartement litigieux dans le secteur « protégé » relevant des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, telle que modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002.
Contestant le bien-fondé de cet assujettissement qui grevait lourdement la liberté de disposition et la valeur vénale du bien, Monsieur B. V. (ou Bernard V.), agissant en qualité de « représentant des hoirs V. » (ou représentant de l'indivision V.), a adressé un courrier le 25 juillet 2008 au Directeur de l'Habitat. Par cette missive, il sollicitait de l'Administration qu'elle « reconsidère » ce classement, en développant divers arguments de fait et de droit qui s'opposeraient selon lui à l'application de la loi n° 1.235 modifiée.
Par une lettre en date du 21 août 2008, la Direction de l'Habitat a opposé un refus exprès à cette demande, confirmant ainsi sa décision initiale du 30 juin 2008 et explicitant sa position quant à la soumission constante du bien à la législation sur les locaux construits avant le 1er septembre 1947.
Ne se satisfaisant pas de cette réponse, Monsieur B. V., agissant toujours ès qualités de représentant des héritiers indivisaires, a alors saisi Son Excellence Monsieur le Ministre d'État, par lettre du 16 septembre 2008, d'un recours qualifié par les requérants de « recours gracieux » dirigé contre le classement opéré le 30 juin 2008. Le Ministre d'État a gardé le silence sur cette demande, faisant naître, à l'expiration du délai légal de quatre mois, une décision implicite de rejet. Parallèlement au déroulement de cette séquence administrative et à l'introduction de l'instance contentieuse, le bien immobilier a finalement été vendu : Monsieur B. S. en a fait l'acquisition auprès des hoirs V. par un acte notarié reçu par Maître Henry Rey le 9 février 2009.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Prenant acte du silence gardé par le Ministre d'État sur leur recours du 16 septembre 2008, les hoirs V. ont saisi le Tribunal Suprême d'un recours en annulation. Leur requête, enregistrée au Greffe Général le 16 janvier 2009 (bien que la contre-requête de l'État mentionne incidemment la date du 19 janvier 2009, le Tribunal Suprême retient officiellement dans ses visas et motifs la date du 16 janvier 2009), tendait à l'annulation du rejet tacite opposé par le Ministre d'État au recours formé le 16 septembre 2008 à l'encontre de la décision de la Direction de l'Habitat du 30 juin 2008, confirmée le 21 août 2008, classant l'appartement dans le secteur protégé.
Consécutivement à l'acquisition du bien immobilier le 9 février 2009, le nouvel acquéreur, Monsieur B. S., a déposé une requête en intervention volontaire, enregistrée au Greffe Général le 20 avril 2009. Déclarant intervenir aux droits de l'hoirie V. par l'effet du transfert de propriété, il s'est associé pleinement aux conclusions à fin d'annulation déposées par les vendeurs.
L'argumentation développée par les requérants principaux et soutenue par l'intervenant volontaire s'articulait autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, tout en tentant de parer, dans les écritures de l'intervenant, à la fin de non-recevoir soulevée par l'État.
Sur le terrain de la recevabilité, face à l'exception de tardiveté opposée par le Ministre d'État dans sa contre-requête du 20 mars 2009, l'intervenant volontaire, s'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (citant les décisions TS 8 mars 2005, Sieur de C. et TS 13 juin 2005, Sieur C.), soutenait qu'il convenait d'opérer une distinction fondamentale entre le rejet d'un recours gracieux dirigé contre une décision et le rejet d'une simple demande de révision ou d'abrogation de cette même décision. Selon cette thèse, la lettre adressée par Monsieur B. V. le 25 juillet 2008 à la Direction de l'Habitat ne constituait nullement un recours gracieux, mais une simple demande visant à « reconsidérer » le classement, c'est-à-dire une demande de révision. Dès lors, seule la décision de rejet de cette demande de révision, matérialisée par la lettre du 21 août 2008, s'avérait attaquable et avait valablement pu faire l'objet du recours administratif formé le 16 septembre 2008 auprès du Ministre d'État. Le silence gardé pendant quatre mois ayant fait naître un rejet implicite, la requête contentieuse déposée le 16 janvier 2009 aurait donc été introduite dans les délais légaux.
Sur le terrain de la légalité externe, l'hoirie V. et Monsieur B. S. invoquaient la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ils soutenaient, d'une part, que la décision initiale du 30 juin 2008 ne comportait strictement aucune motivation et, d'autre part, que le courrier confirmatif du 21 août 2008 était entaché d'une motivation imprécise, insuffisante et affectée d'une contrariété de motifs manifeste — en ce qu'il invoquait simultanément une location ancienne de 1937 et un bail de 2001 postérieur à la loi n° 1.235 —, ce qui équivalait selon eux à une absence totale de motivation.
Sur le terrain de la légalité interne, les requérants et l'intervenant soutenaient que la décision de classement méconnaissait frontalement le champ d'application matériel de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002. Rappelant la genèse historique de la législation protectrice des locataires depuis la loi n° 497 du 25 mars 1949 et l'Ordonnance-Loi n° 669 du 17 septembre 1959, ils faisaient valoir que l'article 1er de la loi n° 1.235 exclut expressément de ses dispositions les locaux « dont l'ancien occupant, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, était propriétaire par dévolution successorale ». Ils affirmaient que l'appartement, occupé personnellement et sans interruption de 1944 à 2008 par L. V. (d'abord par mise à disposition familiale, puis comme propriétaire indivis par succession dès 1973), n'avait jamais été loué à des tiers depuis 1944. Selon eux, le bail de 1937-1939 ne pouvait être invoqué sans violer le principe de non-rétroactivité des lois, et le bail enregistré en mai 2001 avec effet au 1er janvier 2001 ne modifiait en rien la qualité de propriétaire par dévolution successorale de L. V. au moment de l'entrée en vigueur de la loi. L'intervenant volontaire contestait en outre vigoureusement l'analyse de l'État selon laquelle L. V. aurait exercé un « droit de rétention » entre 1944 et 1973, rappelant la définition civiliste stricte de cette sûreté qui suppose un rapport d'obligation entre un créancier détenteur et un débiteur. Enfin, Monsieur B. S. élevait le débat sur le terrain de la conventionnalité, arguant qu'interpréter la notion d'« ancien occupant » comme exigeant que le propriétaire ait quitté les lieux avant l'entrée en vigueur de la loi créerait une discrimination prohibée par l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), et que ce classement infondé portait une atteinte flagrante au droit au respect des biens garanti par l'article 1er du Premier Protocole additionnel à ladite Convention, textes rendus exécutoires à Monaco par Ordonnances Souveraines du 15 février 2006.
En défense, par sa contre-requête du 20 mars 2009 et son mémoire en défense à intervention volontaire du 28 mai 2009, le Ministre d'État concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête principale et, par voie de conséquence, de l'intervention volontaire. S'appuyant sur l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 et sur la jurisprudence constante du Tribunal Suprême (TS 12 février 1962, V. ; TS 30 juin 1976, R.), le Ministre d'État soutenait qu'un recours gracieux ou hiérarchique ne proroge qu'une seule fois le délai du recours contentieux. Or, selon l'Administration, la lettre de Monsieur B. V. du 25 juillet 2008 demandant le retrait de la décision du 30 juin 2008 qu'il jugeait illégale constituait indiscutablement un premier recours gracieux, et non une demande d'abrogation fondée sur un changement de circonstances. Ce recours ayant été expressément rejeté le 21 août 2008, le délai de recours contentieux de deux mois avait recommencé à courir pour expirer le 22 octobre 2008. Le second recours adressé au Ministre d'État le 16 septembre 2008 n'avait pu proroger une seconde fois ce délai, rendant la requête de janvier 2009 tardive. De plus, l'État opposait à l'intervenant volontaire une irrecevabilité spécifique tirée des articles 17 et 21 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 : les hoirs V. ayant laissé expirer le délai d'un mois pour répliquer à la contre-requête et ne s'étant pas expliqués sur la fin de non-recevoir, l'intervenant ne pouvait se substituer à eux pour présenter des arguments nouveaux en réplique sans se voir reconnaître plus de droits que les requérants principaux.
À titre subsidiaire, sur le fond, le Ministre d'État réfutait l'ensemble des moyens. Sur la légalité externe, il soutenait que la décision du 30 juin 2008, se bornant à constater une situation juridique, n'entrait dans aucune des huit catégories limitativement énumérées par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 imposant une motivation à peine de nullité. Sur la légalité interne, l'État livrait une exégèse stricte de l'article 1er de la loi n° 1.235 tel que modifié par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002, décomposant l'exception légale en trois conditions cumulatives : une occupation en qualité de propriétaire pendant au moins deux ans avant la loi, l'absence d'entrée dans les lieux par exercice d'un droit de reprise ou de rétention, et enfin le départ des lieux avant l'entrée en vigueur de la loi (découlant des termes « ancien occupant » et « du jour où son occupation a pris fin »). Or, selon l'Administration, deux conditions faisaient défaut : d'une part, L. V. ayant occupé le bien sans être propriétaire de 1944 à 1973, son maintien postérieur relevait d'un droit de rétention ; d'autre part et surtout, étant demeuré dans les lieux jusqu'à son décès en avril 2008, il n'était pas un « ancien occupant » au jour de l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2002. Enfin, l'État écartait les griefs conventionnels (articles 14 CEDH et 1er du Protocole n° 1), justifiant la différence de traitement par l'objectif d'intérêt général visant à sauvegarder les droits des locataires en déjouant les pratiques frauduleuses de propriétaires qui occuperaient brièvement leurs locaux dans le seul dessein de les soustraire au secteur protégé.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Si l'affaire présentait en toile de fond d'importantes questions relatives à l'obligation de motivation des décisions de classement prises par la Direction de l'Habitat au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ainsi qu'à l'interprétation téléologique et littérale des cas d'exclusion du secteur locatif protégé prévus par l'article 1er de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, le Tribunal Suprême n'a pas eu à les trancher. Conformément à l'orthodoxie du contentieux administratif, l'examen préalable de la recevabilité de la requête commandait l'issue du litige.
Le problème juridique central soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, se résumait dès lors à une question de procédure contentieuse d'une grande rigueur : quelle est la nature juridique exacte d'un courrier par lequel les destinataires d'une décision administrative individuelle sollicitent de son auteur qu'il la « reconsidère » pour des motifs de fait et de droit, et l'exercice ultérieur d'un recours hiérarchique, formé après le rejet exprès de cette première demande, est-il susceptible de proroger ou de rouvrir le délai du recours contentieux au sens de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ?
En filigrane, la Haute Juridiction devait également déterminer le sort procédural d'une requête en intervention volontaire formée par l'acquéreur subséquent du bien litigieux lorsque la requête principale des vendeurs est frappée d'une irrecevabilité pour tardiveté.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision, sa clarté et son implacable logique déductive, s'inscrivant dans la pure tradition de la rédaction des arrêts des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone. En six considérants ramassés sous l'unique intitulé « Sur la recevabilité », la juridiction accueille pleinement la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État et clôt le débat sans aborder le fond du droit.
Dans un premier temps, le Tribunal Suprême pose la majeure de son syllogisme juridique en rappelant la règle textuelle et son corollaire jurisprudentiel. Visant l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, il rappelle le principe fondamental selon lequel « un recours gracieux ou hiérarchique formé devant l'autorité administrative n'a pour effet de proroger le délai du recours contentieux qu'à la condition d'avoir été lui-même formé dans ce délai ». Immédiatement après, dans son deuxième considérant, le Tribunal énonce la règle prohibitive du cumul des prorogations : « il résulte des mêmes dispositions qu'un recours hiérarchique formé postérieurement au rejet exprès d'un recours gracieux ne peut réouvrir le délai du recours contentieux ». Ce faisant, le juge suprême consacre l'adage procédural selon lequel la conservation du délai de recours contentieux par la voie d'un recours administratif préalable ne peut jouer qu'une seule fois.
Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique des faits de l'espèce, étape décisive qui anéantit la stratégie défensive de l'intervenant volontaire. Ce dernier tentait d'échapper à la forclusion en qualifiant le courrier du 25 juillet 2008 de simple « demande de révision ou d'abrogation » afin de réserver la qualification de premier recours administratif au courrier adressé au Ministre d'État le 16 septembre
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Logement Loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1erseptembre 1947 - Classement d'un appartement dans le secteur protégé - Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs Procédure Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême - Recours gracieux - Rejet - Recours hiérarchique - Prorogation du délai de recours contentieux - Recours contentieux tardif - Irrecevabilité. Intervention d'un tiers - Recours tardif. Irrecevabilité Le Tribunal Suprême Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, Vu la requête des hoirs V. enregistrée au Greffe Général le 16 janvier 2009, tendant à l'annulation du rejet tacite opposé par S.E. le Ministre d'État au recours gracieux formé le 16 septembre 2008 à l'encontre de la décision de la Direction de l'Habitat de classer l'appartement situé au deuxième étage de l'immeuble dénommé « Villa », sis numéro (anciennement n°) [adresse] dans le secteur « protégé » relevant de la loi n° 1.235 modifiée, décision matérialisée par un courrier adressé par ladite Direction à Maître Henry REY, notaire, le 30 juin 2008, confirmée par courrier du 21 août 2008. Ce faire : Attendu que les hoirs V. sont propriétaires d'un appartement situé au deuxième étage de l'immeuble dénommé « Villa », sis [adresse] à Monaco Condamine, ledit appartement, propriété de la famille V. depuis la construction de l'immeuble, étant en indivision depuis la mort d'Étienne V. le 22 novembre 1923 ; Que L. V., accompagné de son épouse et de leur fils, vint en 1944 habiter l'appartement vide de tout occupant, et ce, sans discontinuer jusqu'à son décès en avril 2008 ; Attendu que suite à ce décès, les hoirs V., copropriétaires indivis, ont décidé de mettre en vente cet appartement ; Que c'est dans ce contexte qu'ils ont été avisés de la décision de la Direction de l'Habitat de classer ledit appartement dans le secteur « protégé » relevant de la loi n° 1.235 modifiée, décision matérialisée par un courrier adressé par ladite Direction à Maître Henry REY, Notaire, le 30 juin 2008, confirmée par courrier du 21 août 2008 ; Que les hoirs V. ont alors présenté, le 16 septembre 2008 un recours gracieux auprès de S.E.M. le Ministre d'État ; qu'en l'absence de réponse, ledit recours gracieux doit être considéré comme tacitement rejeté ; Attendu tout d'abord sur la légalité externe, qu'en application des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, les décisions administratives doivent être motivées, alors que la décision de classement dans le secteur « protégé » ne comporte aucune motivation ; qu'elle est dès lors illégale ; Attendu en outre que le courrier confirmatif adressé par la Direction de l'Habitat le 21 août 2008 au représentant de l'hoirie V., comporte également une motivation imprécise et insuffisante, assimilable à une absence de motivation ; Qu'il résulte dès lors de l'examen de la légalité externe de la décision attaquée, que celle-ci doit être purement et simplement annulée ; Attendu en second lieu sur la légalité interne que l'article 1erde la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1erseptembre 1947, modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002 dispose : « Les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1erseptembre 1947 sont soumis aux dispositions de la présente loi à l'exception : (...) de ceux dont l'ancien occupant, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, était propriétaire par dévolution successorale... ». Que déjà l'alinéa 6 de l'article 1erde l'Ordonnance Loi n° 669 du 17 septembre 1959 excluait du champ d'application de la loi « les locaux d'habitation libérés par le départ ou le décès d'un occupant » lorsque celui-ci « en était propriétaire par dévolution successorale » ; Quant à l'article 1erde la loi n° 497 du 25 mars 1949 créant le secteur dit « protégé », il spécifiait bien que sont concernés les appartements « nouvellement affectés à la location à compter de la date de la promulgation de la présente loi », soit le 31 mars 1949 ; Que, depuis 1944, l'appartement litigieux a fait l'objet d'une occupation personnelle par le propriétaire et n'a jamais été loué à des tiers puisque L. V. a occupé cet appartement sans interruption d'août 1944 au 7 avril 2008, date de son décès, occupation effectuée à titre de mise à disposition dans le cadre d'une indivision, d'abord en tant que fils de l'un des copropriétaires, puis comme copropriétaire lui-même à compter du décès de son père, le 12 mai 1973 ; Que dès lors, l'appartement considéré ne peut, en aucun cas, relever du secteur « protégé » ; Attendu que le fait que l'appartement ait été brièvement loué de 1937 à 1939 à des ressortissants britanniques ne peut permettre à l'Administration, compte tenu du principe de non-rétroactivité des lois, de considérer que l'appartement relève du secteur protégé ; que l'Administration ne peut davantage, sur le fondement de ce bail, affirmer péremptoirement que l'appartement litigieux « a toujours été soumis à la législation régissant les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1erseptembre 1947 » puisqu'au contraire il n'a jamais été assujetti à cette législation ; Attendu que le fait que L V ait effectivement été titulaire d'un bail enregistré auprès de la Direction des Services Fiscaux de la Principauté, en date du 25 mai 2001 avec effet au 1erjanvier 2001 ne change rien au fait, qu'au moment de l'entrée en vigueur de la loi n° 1.235, l'occupant des locaux était bien « propriétaire par dévolution successorale », de telle sorte que ledit appartement figurait au rang des exceptions prévues par l'article 1er; Que dans ces conditions, la décision prise par la Direction de l'Habitat de classer l'appartement litigieux dans le secteur « protégé » de la Loi n° 1.235 modifiée, est manifestement illégale et doit être annulée ; Vu la contre-requête présentée par S.E.M. le Ministre d'État le 20 mars 2009 commençant par rappeler que l'appartement situé au deuxième étage de l'immeuble dénommé « Villa » sis [adresse] à Monaco, édifié avant le 1erseptembre 1947, et correspondant au lot n° 4 de la copropriété, est en indivision depuis le 22 novembre 1923, date du décès de P. V. ; Que loué à compter du 1eroctobre 1937 à Mademoiselle V., ressortissante britannique, il a été occupé à partir de 1944 par l'un des héritiers d'É. V., son fils Louis, jusqu'à son décès au mois d'avril 2008 ; Attendu qu'à la suite de ce décès, les co-indivisaires ont décidé de mettre l'appartement en vente, de telle sorte qu'à cette occasion ils ont été informés par la Direction de l'Habitat le 30 juin 2008, que leur appartement relevait du secteur « protégé » au titre de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée ; Que par lettre du 25 juillet 2008 ; Monsieur B. V., agissant en tant que « représentant des hoirs V. » a sollicité de la Direction de l'Habitat qu'elle reconsidère ce classement ; Que la Direction de l'Habitat a opposé un rejet exprès à cette demande par lettre du 21 août 2008, à la suite duquel le même B. V., agissant toujours ès qualité de représentant de l'indivision V., a, le 16 septembre 2008, saisi le Ministre d'État d'un nouveau « recours gracieux » contre le classement du 30 juin 2008 ; Que devant le silence gardé par le Ministre d'État, les Consorts V. ont, par requête du 16 janvier 2009, déféré la décision du 30 juin 2008 à la censure du Tribunal Suprême ; Attendu tout d'abord sur la recevabilité que la requête formée par les Consorts V. est irrecevable comme tardive ; Qu'en effet, si aux termes des dispositions de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, un recours gracieux ou hiérarchique a bien pour effet de proroger le délai de recours contentieux lorsqu'il est lui-même présenté dans ledit délai, pour autant, il a été jugé qu'un second recours, gracieux ou hiérarchique, ne pouvait proroger une seconde fois ce délai (TS 30 juin 1976 R.) et ce, alors même qu'il ferait l'objet d'une nouvelle instruction (TS 12 février 1962 V.) ; Attendu que la décision attaquée du 30 juin 2008 a fait l'objet de la part de Monsieur B. V., agissant en qualité de représentant des héritiers V. d'un recours gracieux auprès de la Direction de l'Habitat le 25 juillet 2008, recours expressément rejeté par décision du 21 août suivant ; Que le délai de recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision du 30 juin 2008, interrompu par le recours gracieux, s'est remis à courir à compter de cette décision de rejet pour expirer le 22 octobre 2008, sans que puisse le proroger le second recours qualifié de « gracieux » formé toujours en qualité de représentant des héritiers par le même Bernard V. auprès du Ministre d'État le 16 septembre 2008 ; Qu'en conséquence, la présente requête contentieuse, enregistrée au Greffe du Tribunal Suprême le 19 janvier 2009, est tardive, et à ce titre irrecevable ; Attendu ensuite que pour réclamer l'annulation de la décision du 30 juin 2008, les requérants contestent en premier lieu sa légalité externe au motif que n'étant pas motivée, elle ne satisferait pas aux exigences de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives ; Mais attendu qu'aux termes de l'article 1erde la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, la lettre du 30 juin 2008 attaquée ne correspond à aucune des catégories d'actes individuels pour lesquels la loi impose une obligation de motivation ; Qu'en effet, aux termes dudit article 1er, « doivent être motivées à peine de nullité, les décisions administratives à caractère individuel qui : 1 – restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ; 2 – infligent une sanction ; 3 – refusent une autorisation ou un agrément ; 4 – subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 5 – retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 6 – opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 7 – refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 8 – accordent une dérogation, conformément à des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ». Que dès lors, l'Administration n'avait pas à justifier pour quel motif l'appartement des Consorts V. entrait dans le champ d'application de la loi du 28 décembre 2000 modifiée (étant observé que, lorsqu'elle a été saisie d'un recours gracieux, elle a explicité son point de vue dans sa lettre du 21 août 2008) ; Attendu en second lieu, et au titre de la légalité interne, que les requérants contestent que l'appartement dont ils sont copropriétaires indivis puise relever des dispositions de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, sur le secteur protégé ; Qu'en effet, si l'article 1erde cette loi exclut de son champ d'application « les locaux à usage d'habitation (...) dont l'ancien occupant, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, était propriétaire par dévolution successorale », ledit article 1erde la loi du 28 décembre 2000 modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002 poursuit : « les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1erseptembre 1947 sont soumis aux dispositions de la présente loi à l'exception (...) de ceux dont l'ancien occupant, antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi, était propriétaire par dévolution successorale ou pour les avoir acquis à titre gratuit ou onéreux plus de deux ans avant le jour où son occupation a pris fin et n'était pas entré dans les lieux par l'exercice d'un droit de rétention ou de reprise (...) » ; Qu'ainsi, trois conditions doivent être réunies pour qu'un logement puisse être exclu du secteur protégé : 1 – Le propriétaire doit avoir occupé le local en cause, en cette qualité, pendant une période minimum de deux ans antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002 modifiant l'article 1erde la loi du 28 décembre 2000 ; 2 – Le propriétaire ne doit pas être entré dans les lieux à la suite de l'exercice d'un droit de reprise ou de rétention ; 3 – Le propriétaire doit avoir quitté les lieux avant l'entrée en vigueur de la loi, la législation en cause faisant bien mention de l'« ancien occupant » et « du jour où son occupation a pris fin », le tout « antérieurement à l'entrée en vigueur de la présente loi ». Qu'en l'espèce, si L. V. a bien occupé le logement en qualité de copropriétaire par dévolution successorale, à compter du décès de son père en mai 1973, il n'avait pas cette qualité de 1944 à 1973, période au cours de laquelle il a occupé le logement par simple mise à disposition ; Qu'il apparaît ainsi que son maintien dans les lieux postérieurement au décès de son père a constitué l'exercice d'un droit de rétention ; Qu'ensuite, L. V. n'était pas, au jour de l'entrée en vigueur de la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002 « ancien occupant » au sens de l'article 1erde la loi, puisqu'il est demeuré dans l'appartement en cause jusqu'à son décès au mois d'avril 2008 ; Qu'il s'ensuit que faute pour cette occupation de satisfaire à deux des trois conditions requises par l'article 1erde la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir des dispositions dudit article pour soutenir que le logement en cause serait exclu du secteur protégé. Vu la requête en intervention volontaire enregistrée le 20 avril 2009 au Greffe Général par Monsieur B. S., à l'appui du recours en annulation introduit par l'hoirie V. aux droits de laquelle il intervient consécutivement à l'acquisition du bien immobilier dénommé « Villa » sis [adresse] à Monaco, par acte notarié de Maître Henry REY en date du 9 février 2009 ; Que M. S. s'associe aux conclusions à fin d'annulation déposées le 16 janvier 2009 par l'hoirie V. en ce que la décision attaquée classant l'appartement de la « Villa » en secteur protégé est illégale pour ne pas être motivée d'une part, et d'autre part, à raison du fait qu'il ressort de l'article 1erde la loi 1.235 du 28 décembre 2000 que le bien litigieux est exclu du champ d'application de la loi ; Attendu que si le Ministre d'État soutient en réponse que la requête de l'hoirie V. est irrecevable comme tardive dès lors que le courrier du 25 juillet 2008 constituait un premier recours gracieux de telle sorte que la requête en annulation du 16 janvier 2009 serait intervenue hors délai, une telle affirmation s'avère inexacte au regard de la Jurisprudence du Tribunal Suprême. Que celle-ci en effet opère une distinction majeure entre le rejet d'un recours gracieux contre une décision et le rejet d'une demande de révision ou d'abrogation de la même décision (TS 8 mars 2005 Sieur de C. ; TS 13 juin 2005, Sieur C.) ; Que le courrier du 25 juillet 2008 adressé par Monsieur B. V. ne saurait être assimilé à un recours gracieux en ce qu'il s'analyse en une simple demande visant à reconsidérer le reclassement de l'appartement ; Que seule la décision de rejet de cette demande de révision en date du 21 août 2008, qui en constitue ainsi une confirmation, s'avérait donc attaquable et a ainsi fait l'objet du recours gracieux du 16 septembre 2008 ; Que devant le silence observé, l'hoirie V. a légitimement pris acte du rejet implicite et introduit son recours contentieux par requête du 16 janvier 2009, soit dans le délai de 4 mois ; Attendu par ailleurs, que Monsieur S. a acquis le bien immobilier litigieux par acte notarié du 9 février 2009, ce transfert de propriété lui ayant naturellement transféré les droits et obligations que les hoirs V. détenaient sur ledit bien ; Que l'intervention volontaire est ainsi fondée et que le requérant entend reprendre à son compte le recours exercé par l'hoirie V. ; Attendu en premier lieu que l'hoirie V. a souligné la motivation imprécise et insuffisante de l'acte attaqué, laquelle s'assimile à une absence de motivation rendant la décision illégale ; Qu'en effet, les tentatives de motivation faites par l'Administration laissent ressortir une contrariété de motifs évidente dès lors que l'État de MONACO n'a pas hésité à affirmer que le classement du bien litigieux était la conséquence d'une location consentie en 1937 alors que depuis 1944 le bien est occupé par Monsieur L. V. ; Que de même, la Direction de l'Habitat fait état dans son courrier du 21 août 2008 d'un bail conclu en 2001, soit postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi 1.235 ; que de telles imprécisions démontrent le peu de fondement du classement opéré par l'État de Monaco, la motivation imprécise s'analysant clairement en une absence de motivation ; Attendu sur la légalité interne de la décision de classement en secteur protégé attaquée, que le Ministre d'État soutient que l'occupation de l'appartement litigieux ne répondrait que partiellement aux conditions posées par l'article 1erde la loi 1.235 modifiée, dès lors que L. V. aurait occupé ledit bien entre 1944 et 1973 en conséquence de l'exercice d'un droit de rétention, critère exclu par l'article 1erprécité de la loi 1.235 modifiée ; Qu'au surplus, le Ministre d'État prétend que Monsieur L. V., dernier occupant, n'était pas, au jour de l'entrée en vigueur de la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002, « ancien occupant » au sens de l'article 1erde la loi ; Attendu, au contraire, que le secteur protégé a été instauré en faveur des locataires, alors que le bien litigieux n'a jamais, depuis 1937, été mis en location au profit de tiers ou personnes protégées ; Qu'enfin, le bien litigieux remplit les critères de l'article 1erde la loi 1.235 précitée ; Attendu que la législation mise en place par la loi n° 497 du 25 mars 1949 à l'origine de la loi 1.235 du 28 décembre 2000, depuis modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002, a pour objectif principal de réglementer les loyers et l'occupation des locaux d'habitation dans le but de protéger les locataires ; Mais attendu que le bien litigieux n'a jamais été mis en location depuis 1944, date à partir de laquelle il a toujours été occupé par un seul et même membre de la famille V., propriétaire des lieux, savoir Monsieur L. V. ; Que le classement du bien litigieux dans le secteur protégé ne peut résulter que d'une erreur d'appréciation dès lors que son occupation n'a jamais été consentie à des tiers, et encore moins à des personnes protégées ; Attendu dès lors que le bien litigieux est exclu du champ d'application de la loi 1.235 modifiée puisque, contrairement aux affirmations de l'État de Monaco, le Sieur V. remplit bien toutes les conditions posées par l'article 1eralinéa 2 de la loi 1.235 ; Qu'ainsi, Monsieur L. V., occupant des lieux sans interruption depuis 1944, a donc manifestement occupé les lieux au moins deux ans avant l'entrée en vigueur de la loi ; Que sa qualité de propriétaire résulte incontestablement des règles de dévolution successorale puisque depuis 1944, le bien a été occupé sans interruption par L. V., petit fils de feu E. V. (fils unique de C. V. qui a édifié l'immeuble au 19e siècle) et lui-même co-indivisaire à la mort de son père survenue le 12 mai 1973 ; Que contrairement aux affirmations de l'État de Monaco, l'occupation de l'appartement par L. V. de 1944 à 1973 ne résulte nullement de l'exercice d'un droit de rétention dès lors que ce dernier se définit comme le « droit du créancier qui a, en sa détention ou possession un bien appartenant au débiteur, de refuser de s'en dessaisir tant qu'il n'est pas payé » ; qu'en l'espèce, le Sieur V. n'a nullement exercé un tel droit, son occupation résultant d'accords intervenus entre les héritiers co-indivisaires. Qu'enfin, le critère de « l'ancien occupant » posé par la loi 1.235 modifiée, tel qu'interprété par le Ministre d'État, ne se trouve applicable que pour le cas où le bien aurait été mis en location, ce qui n'est pas le cas en l'espèce ; qu'en toute hypothèse, le Sieur L. V. est resté occupant des lieux et doit être qualifié « d'ancien occupant » en ce que cette occupation est largement antérieure à l'entrée en vigueur de la loi précitée ; Qu'interpréter la loi 1.235 comme exigeant que le propriétaire, pour que son bien soit exclu du champ d'application, ait pris le soin de quitter les lieux, viendrait à établir une discrimination entre les propriétaires, discrimination manifestement en violation de l'article 14 de la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales, à laquelle la Principauté a adhéré par Ordonnance Souveraine du 15 février 2006 ; Qu'en outre, il résulte de l'article 1erdu protocole additionnel à la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales signé à Paris le 20 mars 1952 que « toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens » ; Que le classement, en l'espèce sans fondement, de la propriété du requérant dans le secteur protégé et dans le champ d'application de la loi 1.235 modifiée constituerait un non-respect flagrant de son droit de propriété et une violation du principe rappelé par le protocole additionnel à la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme précitée ; Que c'est donc erronément que la Direction de l'Habitat a pu affirmer dans son courrier du 21 août 2008 ayant justifié le recours, que l'appartement litigieux avait toujours été soumis à la législation régissant les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1erseptembre 1947 ; Que dès lors, l'annulation de cette décision est inévitable. Vu le mémoire en défense à intervention volontaire enregistré par M. le Ministre d'État le 28 mai 2009 qui commence par souligner que si la requête initiale est irrecevable, la requête en intervention l'est également ; que tel est le cas en l'occurrence puisqu'il a déjà été établi que la requête des Consorts V. était irrecevable comme tardive ; Qu'en effet, c'est vainement qu'il est soutenu que le recours gracieux présenté par Monsieur B. V. le 25 juillet 2008 au Directeur de l'Habitat aurait constitué une simple demande d'abrogation, dès lors qu'il résulte de sa lecture même que c'est bien le retrait de la décision du 30 juin 2008 qui était demandé ; Que Monsieur V. ne sollicitait pas l'abrogation pour l'avenir d'une décision qui serait devenue illégale par suite d'un changement dans les circonstances de droit ou de fait, mais bien que soit rapportée une décision de classement qu'il jugeait illégale ; Que l'irrecevabilité de la requête des hoirs V. ne peut qu'entraîner, par voie de conséquence, celle de la requête en intervention de Monsieur B. S. ; Attendu d'ailleurs qu'à supposer, pour les besoins de la discussion, la requête en intervention recevable, les arguments invoqués en réplique pour la première fois ne le seraient pas dès lors que les Consorts V. ont, quant à eux, laissé expirer le délai légal d'un mois imparti par l'article 17 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ; Que dès lors ils ne sont pas aujourd'hui recevables à compléter leur argumentation par application de l'article 21 de cette même Ordonnance Souveraine ; Que les Consorts V. n'ayant pas jugé utile de répondre à la contre-requête, et en particulier de s'expliquer sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État, Monsieur S. n'est pas recevable à le faire sauf à reconnaître plus de droits à l'intervenant qu'au requérant ; Attendu subsidiairement sur le fond du droit que la décision attaquée du 30 juin 2008 se bornant à constater une situation juridique, elle ne figure pas au nombre des décisions devant être motivées en application de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; Quant à prétendre que le logement litigieux serait exclu du secteur protégé, par application des dispositions de l'article 1eralinéa 2 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée le logement litigieux n'ayant jamais été mis en location, puisque aussi bien L. V. qui l'a occupé sans interruption depuis 1944 en était propriétaire par dévolution successorale, et non par exercice d'un droit de reprise est inopérant ; que prétendre que la notion « d'ancien occupant », réservée au seul locataire, serait inapplicable au propriétaire occupant, sauf à violer tant l'article 14 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme que l'article 1erdu premier protocole additionnel à cette convention, est non pertinent ; Attendu par ailleurs qu'il est inexact de prétendre que le logement litigieux n'a jamais été mis en location, dès lors que Louis V. a occupé ce logement sans être propriétaire de 1944 à 1973, alors que l'article 1eralinéa 2 de la loi 1.235 précitée ne vise que les seuls anciens occupants, propriétaires des locaux... Que la distinction entre les locataires propriétaires selon qu'ils ont, ou non, quitté les locaux, posée par cet article 1eralinéa 2, n'est attentatoire ni aux stipulations de l'article 14 de la Convention européenne des Droits de l'Homme, ni à celle de l'article 1erdu premier protocole de la convention, dès lors qu'elle est justifiée par la volonté d'éviter (dans le but de sauvegarder le droit des locataires) une pratique consistant pour les propriétaires à occuper, fut-ce brièvement les locaux, pour les faire échapper au classement en secteur protégé ; Que par voie de conséquence, la requête en intervention volontaire ne peut qu'être rejetée. Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 90 B-1 ; Vu la Convention de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales, signée le 4 novembre 1950, notamment en son article 14, et le protocole additionnel à ladite convention signé à Paris le 20 mars 1952, notamment en son article 1errendus exécutoires par Ordonnances Souveraines du 15 février 2006 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 relative aux conditions de l'occupation de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1erseptembre 1947, modifiée par la loi n° 1.256 du 12 juillet 2002 ; Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives ; Vu l'ordonnance du 5 octobre 2009 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 17 novembre 2009 ; Ouï Monsieur José SAVOYE, Membre Titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Frank MICHEL, Avocat Défenseur près la Cour d'Appel de Monaco pour la hoirie V. et pour Monsieur B. S., intervenant volontaire ; Ouï Maître Jacques MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de Cassation de France pour l'État de Monaco ; Ouï Monsieur le Procureur Général, en ses conclusions. Après en avoir délibéré Sur la recevabilité Considérant qu'aux termes de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, un recours gracieux ou hiérarchique formé devant l'autorité administrative n'a pour effet de proroger le délai du recours contentieux qu'à la condition d'avoir été lui-même formé dans ce délai ; Considérant qu'il résulte des mêmes dispositions qu'un recours hiérarchique formé postérieurement au rejet exprès d'un recours gracieux ne peut réouvrir le délai du recours contentieux ; Considérant que, contrairement aux allégations tant des requérants que des intervenants, la lettre du 25 juillet 2008 adressée par Monsieur B. V. es qualités de représentant des hoirs V. à Monsieur le Directeur de l'Habitat aux fins de « demander de bien vouloir reconsidérer le classement de l'appartement situé [adresse], 2e étage », pour un certain nombre de motifs de fait et de droit qui s'opposeraient à l'application de la loi n° 1.235 modifiée, est bien constitutive d'un recours gracieux, auquel un refus explicite a été opposé le 21 août suivant ; Considérant dès lors que le délai du recours contentieux expirait le 22 octobre 2008 nonobstant le recours hiérarchique dont les hoirs V. saisissaient M. le Ministre d'État le 16 septembre 2008 ; Que dans ces conditions, le recours contentieux enregistré au Greffe Central du Tribunal Suprême par les hoirs V. le 16 janvier 2009, est irrecevable pour tardiveté ; Qu'il en est de même, par voie de conséquence, de la requête en intervention de Monsieur B. S. enregistrée le 20 avril 2009 ; DÉCIDE : Article 1er. – La requête présentée par les hoirs V., ensemble la requête en intervention présentée par Monsieur B. S. contre la décision du 30 juin 2008 de la Direction de l'Habitat de classer l'appartement situé au deuxième étage de la « Villa » sise [adresse] à Monaco sont rejetées. Article 2. – Les hoirs V. et Monsieur B. S. sont condamnés aux dépens. Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. La requête présentée par les hoirs V., ensemble la requête en intervention présentée par Monsieur B. S. contre la décision du 30 juin 2008 de la Direction de l'Habitat de classer l'appartement situé au deuxième étage de la « Villa » sise [adresse] à Monaco sont rejetées. Les hoirs V. et Monsieur B. S. sont condamnés aux dépens. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.