Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2349 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le contentieux soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative spéciale régissant l'accès des travailleurs étrangers au marché de l'emploi monégasque, telle que gouvernée par la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. Il met en exergue la tension classique, en droit administratif, entre les prérogatives régaliennes de l'administration en matière de contrôle de l'accès au territoire professionnel et les exigences probatoires inhérentes au contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir.

En l'espèce, le requérant, Monsieur F. F., né le 24 août 1977 à Sallanches en France et de nationalité portugaise, exerçait régulièrement une activité professionnelle salariée sur le territoire monégasque. Il avait en effet été initialement autorisé à travailler auprès de l'établissement dénommé « Stars N Bars » à compter du 10 octobre 2006, cette activité étant régularisée par la délivrance d'un permis de travail en date du 19 mars 2007. La relation de travail s'est poursuivie jusqu'à ce que l'intéressé prenne l'initiative de la rompre en présentant sa démission par une lettre datée du 11 novembre 2008.

Souhaitant poursuivre son activité professionnelle au sein de la Principauté, Monsieur F. F. a rapidement retrouvé deux nouveaux emplois. Conformément aux prescriptions impératives de l'article 4 de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 précitée, qui subordonne toute embauche d'un salarié étranger à une autorisation administrative préalable, ses nouveaux employeurs respectifs ont introduit auprès de la direction du travail les demandes requises. Ces démarches, effectuées les 30 janvier et 12 février 2009, tendaient à obtenir, d'une part, l'autorisation d'embauchage et, d'autre part, la délivrance d'un nouveau permis de travail au bénéfice de Monsieur F. F.

Toutefois, cette procédure administrative n'a pas abouti favorablement. Par une lettre en date du 27 février 2009, la direction du travail, relevant du département des affaires sociales, a notifié à Monsieur F. F. une décision de refus. L'administration l'informait qu'il ne lui était désormais plus possible d'exercer une quelconque activité salariée sur le territoire de la Principauté. Pour justifier cette mesure d'éviction du marché du travail monégasque, l'autorité administrative s'est bornée à invoquer l'existence de « mauvais renseignements de police » recueillis sur le compte de l'intéressé, sans autre précision factuelle dans cet acte initial.

Contestant le bien-fondé de cette interdiction professionnelle de fait, Monsieur F. F. a formé un recours administratif préalable. Par un courrier réceptionné par les services de l'État le 6 mars 2009, il a saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux tendant au retrait ou à la réformation de la décision initiale du 27 février 2009.

Ce recours gracieux a donné lieu à une décision explicite de rejet, prise par le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur par lettre datée du 17 mars 2009. Dans cette correspondance administrative confirmative, l'autorité publique a légèrement dévoilé la substance des « mauvais renseignements de police » antérieurement opposés. Le Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur a ainsi indiqué au requérant que, « compte tenu des faits de voie de fait pour lesquels » il s'était vu adresser un « rappel à la loi » le 26 décembre 2008, il n'était pas possible de réserver une suite favorable à sa requête. C'est précisément cette décision du 17 mars 2009, confirmant le refus initial du 27 février 2009, qui a cristallisé le litige et fait l'objet du recours contentieux devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au maintien du refus administratif, Monsieur F. F. a saisi la juridiction administrative suprême de la Principauté. Sa requête a été enregistrée au greffe du Tribunal Suprême le 15 mai 2009 sous le numéro de rôle TS 2009/8. Le recours tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur du 17 mars 2009 lui refusant l'autorisation d'exercer une activité salariée à Monaco et, à titre accessoire, à l'indemnisation du préjudice résultant de cette décision.

L'instruction de l'affaire a suivi le cours procédural régi par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il convient de relever une particularité chronologique mentionnée dans les visas de la décision : une première ordonnance du Président du Tribunal Suprême, datée dans le texte du 4 février 2009 (soit antérieurement à l'enregistrement de la requête), puis une seconde ordonnance en date du 4 juin 2009, ont désigné Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, en qualité de rapporteur. Enfin, par une ordonnance du 7 décembre 2009, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience publique du 26 janvier 2010, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière statuant en matière administrative.

Lors de cette instance, les prétentions et l'argumentation juridique des parties se sont frontalement opposées tant sur le terrain de l'instruction probatoire que sur celui de la légalité interne de l'acte attaqué.

Du côté du requérant, représenté par Maître Patricia Rey, avocat-défenseur, l'argumentation s'articulait autour de trois axes distincts :

1. Sur le plan procédural et avant dire droit, Monsieur F. F. a expressément sollicité la mise en œuvre des pouvoirs d'instruction du juge. Se fondant sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, il a demandé au Tribunal Suprême d'ordonner au Conseiller de gouvernement pour l'Intérieur de communiquer l'intégralité des éléments de fait sur lesquels l'administration s'était fondée pour prendre la décision de refus du 17 mars 2009.
2. Sur le fond du droit (légalité interne), le requérant soutenait que la décision administrative était entachée d'illégalité quant à ses motifs de fait. Selon lui, de simples agissements n'ayant donné lieu qu'à une mesure alternative aux poursuites sous la forme d'un « rappel à la loi » ne sauraient, par leur nature même, justifier légalement une mesure aussi grave qu'un refus d'autorisation de travail. Il en déduisait que l'acte attaqué reposait sur une appréciation inexacte de la matérialité des faits et se trouvait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, justifiant son annulation pour excès de pouvoir.
3. Sur le terrain indemnitaire, Monsieur F. F. a formulé des conclusions tendant à la réparation du préjudice matériel directement causé par la décision de refus d'embauche, chiffrant sa demande de condamnation pécuniaire à la somme de 3 800 euros.

En défense, le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français, a déposé une contre-requête enregistrée au greffe le 16 juillet 2009, concluant au rejet intégral de la requête, tant dans ses demandes avant dire droit que dans ses conclusions au fond. L'administration monégasque opposait une fin de non-recevoir factuelle et juridique aux arguments du requérant :

1. S'agissant de la demande de mesure d'instruction, l'État soutenait qu'une telle mesure était totalement superflue. Selon le Ministre d'État, Monsieur F. F. faisait preuve de mauvaise foi procédurale en prétendant ignorer les faits reprochés, alors même que la lecture des termes de son propre recours gracieux du 6 mars 2009 suffisait à démontrer qu'il en avait une parfaite connaissance. L'administration affirmait ainsi que la décision ne reposait ni sur des faits inconnus du requérant, ni sur des faits dont la matérialité ne serait pas établie, rendant inutile toute production documentaire complémentaire.
2. S'agissant de la légalité interne et du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, la contre-requête du Ministre d'État a apporté à la barre et dans ses écritures des précisions factuelles absentes des décisions initiales. L'administration a exposé que le requérant avait une spécialisation professionnelle consistant principalement à assurer la protection des personnes. Or, selon le Ministre d'État, cette activité de sécurité était radicalement « incompatible avec un comportement consistant à imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ». Au vu de la gravité de ces faits, tenus pour établis par l'administration, le refus de permis de travail n'était nullement entaché d'erreur manifeste d'appréciation.
3. S'agissant enfin des conclusions indemnitaires, l'État concluait à leur rejet par voie de conséquence. Se fondant sur les dispositions de l'article 90 B. 1) de la Constitution monégasque, la défense rappelait que le contentieux de l'indemnisation devant le Tribunal Suprême est strictement subordonné au prononcé préalable de l'annulation de la décision administrative dont l'illégalité est à l'origine du préjudice allégué. La requête en annulation devant être rejetée, la demande pécuniaire devait nécessairement subir le même sort.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'opposition frontale entre les parties quant à la réalité, la nature exacte et la preuve des agissements imputés au requérant plaçait le Tribunal Suprême face à une question méthodologique et probatoire fondamentale du contentieux administratif de l'excès de pouvoir.

Le problème juridique soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : le juge de l'excès de pouvoir peut-il statuer au fond sur la légalité interne d'une décision administrative refusant un permis de travail à un étranger sur le fondement de « mauvais renseignements de police » et d'un « rappel à la loi », lorsque l'administration se borne, dans ses écritures en défense, à alléguer des faits graves sans produire au dossier les pièces justificatives permettant d'en établir la matérialité, au motif que le requérant connaîtrait lui-même lesdits faits ?

En d'autres termes, il s'agissait de déterminer si la connaissance supposée des faits par l'administré dispense l'autorité administrative de la charge de prouver devant le juge la matérialité des motifs de fait fondant sa décision, ou si l'insuffisance des éléments versés aux débats impose à la juridiction d'user de ses pouvoirs d'instruction d'office ou sur demande pour contraindre l'État à produire son dossier.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La réponse apportée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 8 février 2010 se caractérise par sa sobriété formelle et sa rigueur juridique. Refusant de trancher immédiatement le litige au fond, la haute juridiction prononce un arrêt avant dire droit, écartant ainsi provisoirement l'examen de l'erreur manifeste d'appréciation et des conclusions indemnitaires pour se concentrer exclusivement sur l'office du juge en matière d'établissement de la preuve.

Le raisonnement du Tribunal Suprême se déploie en un syllogisme juridictionnel resserré, articulé autour de deux considérants.

Dans un premier temps, le Tribunal énonce la majeure de son raisonnement en rappelant le fondement textuel de ses prérogatives inquisitoriales. Il vise et reproduit les termes de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel : « le tribunal suprême peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Ce rappel textuel permet au juge d'affirmer sa maîtrise souveraine de la conduite de l'instruction.

Dans un deuxième temps, le Tribunal procède à la qualification juridique de l'état du dossier qui lui est soumis (la mineure du syllogisme). Il constate, de manière lapidaire mais décisive, « que la décision attaquée est fondée sur des faits dont la matérialité est insuffisamment établie en l'état du dossier ».

Ce constat d'insuffisance probatoire constitue le cœur de la motivation et appelle une lecture attentive au regard des moyens des parties. En effet, le Tribunal disposait face à lui de trois qualifications différentes des mêmes événements du 26 décembre 2008 :

• La décision initiale du 27 février 2009 évoquait de vagues « mauvais renseignements de police » ;
• La décision confirmative attaquée du 17 mars 2009 visait des « faits de voie de fait » ayant donné lieu à un « rappel à la loi » ;
• La contre-requête du Ministre d'État du 16 juillet 2009 qualifiait ces mêmes événements de comportement consistant à « imposer à des femmes sans défense des attouchements sexuels non consentis ».

Or, aucune pièce matérielle (procès-verbal de police, notification officielle du rappel à la loi par le parquet, plaintes éventuelles, ou rapport circonstancié de la Sûreté publique) ne venait étayer ces qualifications divergentes et de gravité croissante. En jugeant que la matérialité des faits est « insuffisamment établie en l'état du dossier », le Tribunal Suprême rejette implicitement mais nécessairement l'argumentation centrale du Ministre d'État. Pour la haute juridiction, peu importe que le requérant ait eu ou non connaissance des faits qui lui étaient reprochés lors de son recours gracieux ; ce qui importe dans le cadre du procès administratif, c'est que le juge lui-même soit mis en mesure de vérifier l'exactitude matérielle de ces faits. Les simples affirmations de l'administration dans ses mémoires en défense, fussent-elles détaillées, ne constituent pas une preuve suffisante.

Dans un troisième temps (la conclusion du syllogisme), le Tribunal Suprême tire la conséquence logique de cette carence probatoire. Il considère « qu'il y a lieu dès lors de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». L'usage du terme « permettre au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle » souligne que la production des pièces n'est pas ordonnée pour la seule information du requérant, mais bien comme une condition sine qua non de l'exercice par la juridiction de sa mission constitutionnelle de contrôle de la légalité des actes administratifs.

C. Le dispositif

Conformément à la nature avant dire droit de sa décision, le Tribunal Suprême sursoit à statuer sur le fond du recours et prononce une injonction d'instruction assortie d'un délai impératif. Le dispositif de l'arrêt est ainsi rédigé :

« DÉCIDE : Article 1er. – Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée. Article 2. – Les dépens sont réservés. Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 8 février 2010, bien qu'étant une décision avant dire droit de nature procédurale, revêt une importance majeure dans l'architecture du contentieux administratif monégasque. Il illustre avec force la nature inquisitoriale de la procédure devant le juge de l'excès de pouvoir et l'exigence absolue du contrôle de l'exactitude matérielle des faits, y compris dans les domaines où l'administration dispose d'un large pouvoir d'appréciation.

1. L'effectivité du contrôle de la matérialité des faits dans le domaine de la police des étrangers et de l'emploi

La législation monégasque sur l'emploi des étrangers, issue de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 (visée par la décision), confère aux autorités de la Principauté un pouvoir discrétionnaire étendu pour accorder ou refuser les autorisations d'embauchage et les permis de travail. Ce pouvoir s'exerce notamment au regard des nécessités de l'ordre public et de la moralité des candidats à l'emploi, ce que traduisent les enquêtes administratives donnant lieu à des « renseignements de police ».

En pareille matière, ainsi que le laissaient entendre les écritures des deux parties qui débattaient de « l'erreur manifeste d'appréciation », le contrôle du juge sur la qualification juridique des faits (c'est-à-dire l'adéquation entre le comportement de l'étranger et la décision de refus) est classiquement un contrôle restreint, limité à la sanction de l'erreur manifeste. Toutefois, la théorie générale du contentieux administratif, commune au droit français et au droit monégasque, enseigne que même lorsque le juge n'exerce qu'un contrôle restreint sur l'appréciation de l'administration, il exerce toujours un contrôle entier et préalable sur l'exactitude matérielle des faits.

Une décision administrative, fût-elle hautement discrétionnaire, est entachée d'excès de pouvoir si elle repose sur des faits matériellement inexacts. Or, pour vérifier si les faits sont matériellement exacts, encore faut-il que le juge puisse en connaître la consistance précise. En l'espèce, le glissement sémantique opéré par l'administration — passant de « mauvais renseignements de police » (acte du 27 février 2009) à des « faits de voie de fait » sanctionnés par un « rappel à la loi » (acte du 17 mars 2009), pour finir par alléguer dans la contre-requête des « attouchements sexuels non consentis » sur des « femmes sans défense » incompatibles avec un métier de protection des personnes — révélait un flottement factuel manifeste. En refusant de se contenter des allégations du Ministre d'État, le Tribunal Suprême rappelle que le pouvoir discrétionnaire ne saurait jamais dégénérer en pouvoir arbitraire soustrait à la preuve.

2. La dialectique de la preuve et la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984

L'intérêt théorique majeur de la décision réside dans la mise en œuvre de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Dans le procès administratif, caractérisé par un déséquilibre structurel entre le citoyen (ou le travailleur étranger) et la puissance publique qui détient seule le dossier administratif et les rapports de police, la charge de la preuve fait l'objet d'un aménagement prétorien spécifique.

En l'espèce, le requérant ne s'était pas contenté d'une dénégation vague ; il avait activement contesté la capacité d'un simple « rappel à la loi » à fonder un refus de permis de travail et avait formellement requis l'application de l'article 32 pour contraindre l'administration à dévoiler ses pièces. La défense de l'État tentait d'opposer une conception purement subjective de la preuve : puisque Monsieur F. F. savait ce qu'il avait fait le 26 décembre 2008 (comme le prouverait son recours gracieux), l'administration n'avait rien à prouver devant le Tribunal.

Le Tribunal Suprême censure radicalement cette conception en opérant une distinction fondamentale entre la connaissance des faits par les parties et l'établissement des faits devant la juridiction. Le contrôle de légalité institué par l'article 90 de la Constitution monégasque est un procès fait à un acte, de nature objective. Pour que le Tribunal Suprême puisse « exercer son contrôle », selon les termes mêmes de l'arrêt, le dossier juridictionnel doit contenir les éléments objectifs attestant de la réalité des faits. Dès lors que les affirmations du requérant sérieusement articulées contredisent la portée