Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2354
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2354 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'ancre dans une série d'événements à la fois répressifs et administratifs intéressant un ressortissant étranger durablement établi sur le territoire monégasque.
Le requérant, M. M. M. (désigné également comme M. m. ME.), de nationalité italienne et né le 12 mai 1978 à Lecco (Italie), résidait en Principauté de Monaco depuis de nombreuses années. Il y avait fixé le centre de ses attaches privées, familiales et professionnelles : y demeuraient son épouse, sa mère, sa grand-mère ainsi que son frère, et il y exerçait une activité professionnelle en qualité d'agent technico-commercial.
Le 5 mai 2007, à 6 h 48, lors de son retour d'Italie où il avait passé une soirée amicale, M. M. a fait l'objet d'un contrôle de police sur le territoire monégasque. Les investigations opérées à cette occasion ont révélé un taux d'alcoolémie de 0,64 mg par litre d'air expiré, niveau excédant la limite légalement autorisée. De surcroît, les agents verbalisateurs ont découvert en sa possession une quantité de 4,65 grammes de haschisch.
À la suite de ces constatations, des poursuites pénales ont été engagées à l'encontre de l'intéressé devant la juridiction répressive monégasque pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique et détention illicite de stupéfiants. N'ayant pas, selon ses dires, reçu la citation à comparaître, M. M. a été condamné par défaut par le Tribunal correctionnel de Monaco, le 4 décembre 2007, à une peine de six mois d'emprisonnement ferme assortie d'un mandat d'arrêt. Formant opposition à ce jugement de défaut, le requérant a vu sa condamnation à six mois d'emprisonnement ferme confirmée par le Tribunal correctionnel statuant sur opposition, puis ultérieurement par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 15 décembre 2008.
Parallèlement aux suites répressives, l'autorité administrative a tiré les conséquences de ces faits au regard du droit du séjour. Par une lettre datée du 8 septembre 2008, le Ministre d'État a fait savoir à M. M. qu'il avait pris à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque et l'a invité à se rapprocher de la Division administrative de la Direction de la Sûreté Publique aux fins de notification dudit acte.
Cette décision administrative a immédiatement emporté des répercussions concrètes : par un courrier du 7 octobre 2008, le Service de l'emploi a informé le requérant qu'en conséquence de la mesure de refoulement prise à son encontre, il n'était plus autorisé à exercer une activité salariée au sein de la Principauté.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Le 6 novembre 2008, M. M. a exercé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la mesure de refoulement prise le 8 septembre 2008. Ce recours gracieux a été expressément rejeté par une décision ministérielle du 28 novembre 2008. C'est dans ce dernier courrier que l'autorité administrative a, pour la première fois à l'égard de l'administré, explicité les motifs fondant l'éviction du territoire, à savoir la condamnation correctionnelle prononcée pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique et infraction à la législation relative aux substances stupéfiantes.
Par une requête enregistrée au Greffe général le 23 janvier 2009, M. M. a déféré la décision ministérielle du 8 septembre 2008 à la censure du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque, par la voie du recours pour excès de pouvoir, demandant son annulation ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens.
Au soutien de son pourvoi en annulation, le requérant articulait deux ordres de moyens :
- Au titre de la légalité externe : la violation flagrante des exigences formelles posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. M. M. soutenait que la décision attaquée constitue à la fois une mesure de police administrative et un acte restreignant l'exercice d'une liberté publique, qui n'était pas justifiée par des considérations touchant à la sécurité intérieure ou extérieure de l'État. Dès lors, l'acte devait obligatoirement comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait fondant la décision. Or, la lettre du Ministre d'État du 8 septembre 2008 se bornait à porter à la connaissance de l'intéressé l'édiction d'une mesure d'expulsion sans énoncer le moindre motif, l'exposé des faits n'ayant été fourni qu'ultérieurement dans la réponse au recours gracieux du 28 novembre 2008.
- Au titre de la légalité interne : l'erreur manifeste d'appréciation entachant la décision. Le requérant faisait valoir que les faits matériels retenus (conduite sous alcoolémie et détention d'une faible quantité de haschisch sans accident ni dommage corporel ou matériel) ne revêtaient pas un degré de gravité suffisant pour faire peser un péril caractérisé sur l'ordre et la sécurité publics. En contrepartie, la mesure emportait des conséquences disproportionnées et d'une rigueur absolue sur sa situation personnelle, matérielle et familiale, en le privant de son emploi, de sa résidence et de la proximité de l'ensemble de ses proches.
Dans sa contre-requête enregistrée le 27 mars 2009, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête. Sur le plan externe, l'administration soutenait que le moyen tiré du défaut de motivation était inopérant. Selon la défense étatique, la lettre ministérielle du 8 septembre 2008 ne constituait qu'une simple correspondance d'information non assujettie, en tant que telle, à l'obligation de motivation. La décision matérielle de refoulement elle-même, portant la même date et annexée à la contre-requête, était quant à elle dûment motivée en droit et en fait ; il incombait simplement à l'administré de déférer à la convocation et de se présenter à la Direction de la Sûreté Publique pour s'en voir délivrer copie en mains propres. De surcroît, l'État avançait que les motifs avaient été valablement explicités dans la réponse ministérielle du 28 novembre 2008 portant rejet du recours gracieux. Sur le plan interne, le Ministre d'État rappelait que la police des étrangers relève du pouvoir discrétionnaire de l'autorité administrative, subordonné au seul respect de l'exactitude matérielle des faits et à l'absence d'erreur manifeste d'appréciation. En l'espèce, le passé de l'intéressé révélait des condamnations antérieures substantielles : une condamnation en France en 1996 à deux ans d'emprisonnement avec sursis et deux ans de suspension de permis pour accident mortel de la circulation, une amende de 3 000 francs en l'an 2000 pour détention de stupéfiants, une condamnation pécuniaire en Italie à la suite d'un accident sous l'emprise d'alcool, et enfin la condamnation correctionnelle monégasque du 4 décembre 2007 confirmée le 15 décembre 2008. L'ensemble de ces éléments caractérisait un danger potentiel permanent pour la sécurité routière et justifiait pleinement la mesure d'éloignement.
Dans sa réplique du 29 avril 2009, M. M. a persisté dans ses conclusions. Il réfutait l'argumentation adverse en soulignant que la motivation devait obligatoirement figurer dans la notification écrite qui lui a été adressée. Il relevait l'iniquité de la position administrative qui lui reprochait de ne pas s'être présenté dans les locaux de la Sûreté Publique, dans la mesure où il faisait l'objet d'un mandat d'arrêt consécutif au jugement par défaut : exiger sa venue personnelle revenait à le contraindre à se constituer prisonnier aux seules fins de connaître les motifs d'une décision de police le frappant, pratique qu'il estimait contraire aux standards de la Cour européenne des droits de l'homme. Il précisait en outre que la lettre du 8 septembre 2008 ne mentionnait à aucun moment que ce déplacement permettrait d'obtenir la communication des motifs, et contestait l'assimilation de sa situation à celle d'un délinquant routier récidiviste quant aux faits de 1996.
Dans sa duplique déposée le 3 juin 2009, le Ministre d'État a réitéré ses écritures, insistant sur le principe classique de distinction entre légalité et opposabilité : les modalités de notification d'une décision administrative affectent sa seule opposabilité à l'égard de son destinataire, et non sa légalité intrinsèque, rendant ainsi inopérantes les explications fournies par le requérant pour justifier sa défaillance auprès de la Sûreté Publique.
L'affaire a été appelée à l'audience du 26 janvier 2010 et la décision a été rendue le 8 février 2010 par le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'instance soulevait une question nodale relative à l'articulation entre l'instrumentum d'un acte administratif individuel défavorable, sa notification matérielle et l'obligation légale de motivation issue de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006.
Plus précisément, il incombait au Tribunal Suprême de déterminer si l'obligation de motiver une mesure de refoulement du territoire — mesure de police administrative restreignant la liberté d'aller et de venir d'un étranger — est valablement satisfaite lorsque la lettre ministérielle notifiant l'existence de ladite mesure se borne à informer l'administré de son adoption et le renvoie vers les services de police pour en prendre communication, alors que le texte même de la décision formelle conservée par l'administration comporte, quant à lui, des motifs juridiques et factuels.
Accessoirement, la juridiction devait trancher le point de savoir si la carence de motivation affectant la notification initiale d'une décision de refoulement peut faire l'objet d'une régularisation rétroactive par l'explicitation des motifs de droit et de fait intervenue ultérieurement à l'occasion de la décision rejetant le recours gracieux formé par l'administré.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le Tribunal Suprême censure la décision administrative attaquée sur le terrain exclusif de la légalité externe, sans qu'il soit besoin pour lui d'aborder les moyens touchant à la légalité interne, notamment l'erreur manifeste d'appréciation relative à la gravité des faits ou l'atteinte à la vie privée et familiale.
Le raisonnement déployé par la haute juridiction monégasque s'articule autour d'une démarche déductive rigoureuse, fondée sur l'application combinée des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 :
-
La qualification de la mesure au regard du champ d'application de la loi n° 1.312 : Le Tribunal Suprême énonce en premier lieu avec clarté qu'« une mesure de refoulement du territoire monégasque figure au nombre des mesures de police qui, aux termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, doivent être motivées ». Par cette affirmation de principe, la juridiction range sans équivoque le refoulement des étrangers parmi les actes de police administrative unilatéraux assujettis impérativement au formalisme protecteur de la motivation, écartant implicitement toute qualification d'acte purement discrétionnaire affranchi d'explications formelles.
-
La rigueur des conditions formelles de la motivation : Poursuivant son syllogisme, le Tribunal rappelle les exigences textuelles impératives dictées par l'article 2 de la loi précitée, aux termes desquelles « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Le Tribunal Suprême met ainsi l'accent sur l'exigence d'une motivation incorporée à l'acte, indissociable de son expression écrite, interdisant toute dissociation matérielle entre la manifestation de volonté de l'administration et ses justifications causales.
-
Le constat de la défaillance formelle de la notification ministérielle : Faisant application de ces prescriptions à l'espèce, les hauts magistrats constatent la carence irréversible de l'acte notifié. Ils relèvent que la lettre du 8 septembre 2008, par laquelle le Minist
Compétence - Contentieux administratif - Recours en annulation. Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir - Étranger - Décision administrative de refoulement du territoire monégasque - Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Notification de la décision de prononcer la mesure de refoulement - Défaut des motifs de fait et de droit fondant la mesure - Décision administrative non motivée - Décision illégale (oui) Principauté de Monaco Principauté de Monaco TRIBUNAL SUPRÊME
TS 2009/04 Affaire: m. ME. Contre Etat de Monaco DECISION Audience du 26 janvier 2010 Lecture du 8 février 2010 Recours en annulation de la décision de refoulement prise par S. E. Monsieur le Ministre d'Etat le 8 septembre 2008 à l'encontre de Monsieur m. ME.. En la cause de :
- Monsieur m. ME., né le 12 mai 1978 à Lecco (Italie), de nationalité italienne, demeurant et domicilié X1, à MONACO, ayant élu domicile en l'étude de Maître Frank MICHEL, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco; Contre:
- S. E. Monsieur le Ministre d'Etat de la Principauté de Monaco, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe SOSSO, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par la S. C. P. PIWNICA-MOLINIÉ, avocat au Conseil d'Etat et la Cour de cassation français. LE TRIBUNAL SUPRÊME siégeant et délibérant en assemblée plénière, Vu la requête de Monsieur M. M., enregistrée au Greffe général le 23 janvier 2009, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision, portée à sa connaissance par lettre du 8 septembre 2008, prononçant à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. Ce faire, Attendu que, selon la requête, M. M. M., résidant à Monaco depuis de nombreuses années, où résident également son épouse, sa mère, sa grand-mère et son frère, et où il exerce sa profession d'agent technico-commercial, a fait l'objet, le 5 mai 2007 à 6 h 48 d'un contrôle de police alors qu'il revenait d'Italie où il avait passé une soirée avec des amis ; que ce contrôle a mis en évidence un taux d'alcoolémie de 0,64 mg/l, supérieur au maximum autorisé ; qu'il a été alors trouvé en outre porteur de 4,65 g de haschisch. Attendu que, à la suite de ce contrôle, M. M. a été cité devant le Tribunal correctionnel de Monaco pour conduire sous l'empire d'un état alcoolique et détention de cannabis, mais qu'il n'a jamais reçu la citation correspondante, de sorte que le 4 décembre 2007, il a été condamné par défaut à 6 mois d'emprisonnement ferme, peine confirmée sur opposition par le Tribunal correctionnel puis, en appel, par la Cour d'appel. Attendu que, par lettre du 8 septembre 2008, Monsieur le Ministre d'État a fait savoir à M. M. qu'il avait édicté à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque et l'a invité à se rapprocher de la Division administrative de la Direction de la Sûreté Publique afin que cet acte lui soit notifié ; que M. M. a ensuite reçu une lettre du service de l'emploi, en date du 7 octobre 2008, l'informant de ce que, en raison de la mesure de refoulement prise à son encontre, il n'était plus autorisé à exercer une activité salariée à Monaco ; que M. M. a formé le 6 novembre 2008 un recours gracieux auprès de M. le Ministre d'État contre la mesure de refoulement, recours rejeté le 28 novembre 2008. Attendu que, selon la requête, la décision attaquée est entachée d'une illégalité externe en ce que, contrairement aux prescriptions de la loi n° 1312 du 29 juin 2006, elle n'était pas motivée ; qu'en effet, étant une décision restreignant l'exercice d'une liberté publique et en même temps une mesure de police, n'étant par ailleurs pas justifiée par des considérations de sécurité intérieure ou extérieure de l'État, la décision devait être motivée, à peine de nullité ; que tel n'a pas été le cas, la lettre du Ministre d'État du 8 septembre 2008 se bornant à informer M. M. qu'une décision de refoulement avait été édictée à son égard ; que ce n'est que dans la lettre du 28 novembre 2008, rejetant le recours gracieux précité, que M. M. a été informé des motifs de la mesure de refoulement, à savoir sa condamnation pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique et infraction à la législation sur les stupéfiants ; que la décision attaquée ne peut donc être qu'annulée pour violation de la loi n° 1.312. Attendu que, sur le fond, les faits reprochés à M. M. ne sont pas suffisamment graves pour faire peser un risque pour l'ordre public et la sécurité publique ; qu'en revanche, la décision attaquée a des conséquences particulièrement graves pour M. M. puisqu'elle a pour résultat de le priver de son travail, de sa résidence et de la possibilité de vivre avec sa famille ; que M. M. a déjà été suffisamment sanctionné par une peine de prison exceptionnellement lourde au regard de la jurisprudence habituelle de la Cour d'appel, d'autant plus lourde que le requérant n'a provoqué aucun accident, aucune blessure ni aucun dégât matériel ; que le Ministre d'État a donc manifestement commis une erreur d'appréciation qui devra entraîner l'annulation de la décision attaquée. Vu la contre-requête déposée au nom du Ministre d'État le 27 mars 2009, tendant au rejet de la requête. Attendu que, selon cette contre-requête, M. M. M. a été condamné en France, en 1996, à une peine d'emprisonnement de deux ans avec sursis et suspension du permis de conduire de deux ans à la suite d'un accident mortel de la circulation ; qu'il a été condamné en France en 2000 à une amende de 3 000 Frs pour détention de stupéfiants puis, en Italie, à une amende de 9 millions de lires à la suite d'un accident d'automobile survenu alors qu'il était sous l'emprise d'un état alcoolique ; qu'il a enfin été condamné à une peine d'emprisonnement ferme de six mois, pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique et infraction à la législation sur les stupéfiants, par un jugement du tribunal correctionnel de Monaco ultérieurement confirmé en tous points par un arrêt de la Cour d'appel du 15 décembre 2008 ; que, le 8 septembre 2008, le Ministre d'État a informé M. M. de ce qu'il avait pris à son encontre une mesure de refoulement du territoire et l'a invité à contacter la Direction de la Sûreté Publique pour se voir notifier cette décision. Attendu que le moyen tiré du défaut de motivation est inopérant dès lors que la lettre du Ministre d'État du 8 septembre 2008 n'est qu'une lettre d'information non soumise à l'obligation de motivation ; que la décision elle-même, en date du 8 septembre 2008, jointe à la contre-requête, est dûment motivée et qu'il suffisait à M. M. de se présenter à la Direction de la Sûreté Publique pour se voir remettre en mains propres la décision de refoulement dûment motivée ; qu'au surplus la réponse du Ministre d'État du 28 novembre 2008 au recours gracieux de M. M. explicite les motifs de refoulement. Attendu que, du point de vue de la légalité interne, il résulte de la jurisprudence du Tribunal Suprême qu'en matière de refoulement des étrangers, l'autorité administrative dispose d'un pouvoir d'appréciation discrétionnaire, sous les seules réserves de se fonder sur des faits matériellement exacts et de ne pas entacher sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; qu'au cas d'espèce, les diverses condamnations dont M. M. a fait l'objet depuis 1996 révèlent un danger potentiel pour les autres usagers de la route que, de ce fait, la présence de M. M. sur le territoire monégasque fait courir un risque grave à la sécurité publique ; qu'ainsi la décision attaquée n'est entachée d'aucune erreur d'appréciation et, a fortiori, d'aucune erreur manifeste. Vu la réplique déposée le 29 avril 2009 au nom de M. M. M. par laquelle le requérant conclut aux mêmes fins et par les mêmes moyens, ajoutant en outre : que les motifs de la décision de refoulement prise à l'encontre de M. M. devaient, pour satisfaire aux exigences de la loi n° 1312, figurer dans la seule lettre adressée à l'intéressé par le Ministre d'État ; que l'on ne saurait reprocher au requérant de ne pas s'être rendu à la Direction de la Sûreté Publique pour se voir notifier la décision et prendre connaissance de ses motifs ; qu'en effet, à ce moment, M. M. était sous le coup d'un mandat d'arrêt décerné à son encontre par le jugement par défaut du 4 décembre 2007 ; que, par conséquent, ce reproche revient à l'obliger à se constituer prisonnier dans le seul but de connaître les motifs d'une décision administrative ; qu'une telle exigence est contraire à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme ; qu'au surplus la lettre critiquée du 8 septembre 2008 ne précisait nullement que cette démarche à la Direction de la Sûreté Publique permettrait à M. M. d'avoir communication des motifs de la décision de refoulement ; enfin que, si M. M. a effectivement fait l'objet d'une condamnation en France en 1996 suite à un grave accident, il convient de préciser que, lors de cet accident, M. M. n'avait pas consommé d'alcool et n'avait pas non plus commis d'imprudence grave ; qu'il serait donc erroné de considérer le requérant comme un récidiviste de la conduite en état alcoolique. Vu la duplique déposée au nom du Ministre d'État le 3 juin 2009, tendant derechef au rejet de la requête par les mêmes moyens, et précisant que les conditions dans lesquelles une décision administrative est notifiée sont sans effet sur sa légalité mais seulement sur son opposabilité ; que, par conséquent, les justifications avancées par M. M. pour expliquer pourquoi il ne s'est pas rendu à la Direction de la Sûreté Publique pour se voir notifier la mesure de refoulement sont inopérantes. Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 90-B-1° ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ; Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; Vu l'Ordonnance du 9 février 2009 nommant M. Michel ROGER, vice-président, en qualité de rapporteur Vu l'Ordonnance du 7 décembre 2009 rapportant celle du 9 février 2009 et nommant M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, vice-président, en qualité de rapporteur Vu l'Ordonnance du 7 décembre 2009 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 26 janvier 2010 ; Ouï Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-Président du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Franck Michel, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, pour Monsieur M. M. ; Ouï Maître Jacques Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français pour l'État de Monaco ; Ouï le Ministère Public en ses conclusions, Après en avoir délibéré, Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête : Considérant qu'une mesure de refoulement du territoire monégasque figure au nombre des mesures de police qui, aux termes de l'article Ier de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, doivent être motivées ; que l'article 2 de la loi n° 1.312 précise que la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ; Considérant que la lettre du 8 septembre 2008 par laquelle le Ministre d'État a notifié à Monsieur M. M. sa décision de prononcer à l'encontre de ce dernier une mesure de refoulement du territoire ne comporte, ni dans le corps même du texte, ni même dans une pièce jointe, les motifs de fait et de droit ayant servi de fondement à cette mesure ; que la décision attaquée est donc intervenue en violation de la loi n° 1.312 précitée et doit être annulée ; DÉCIDE: Article 1er. – La décision du Ministre d'État du 8 septembre 2008 est annulée. Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de l'État. Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi jugé et délibéré par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, le vingt-six janvier deux mille dix, composé de Messieurs Hubert CHARLES, Commandeur de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, Vice-Président, rapporteur, José SAVOYE, et Madame Martine LUC-THALER, membres titulaires, Frédéric ROUVILLOIS, membre suppléant, et prononcé en présence de M. Gérard DUBES, Premier Substitut du Procureur général, le huit février deux mille dix, par Monsieur Hubert CHARLES, Président, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef.