Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2460
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 17 mai 2010, n° 2460 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco prend sa source dans les relations entre l'administration monégasque et une société commerciale souhaitant participer à la commande publique dans le secteur de la construction. Monsieur M. P., qui assumait depuis de nombreuses années des fonctions de direction ou d'administrateur au sein de diverses sociétés de construction, dirigeait une société immobilière qui a adopté, le 22 janvier 2003, la dénomination sociale de « M. P. GROUP ». Afin d'orienter ses activités vers le secteur des travaux, cette société anonyme monégasque (SAM) a procédé à une modification de ses statuts le 25 janvier 2005. Son objet social a ainsi été élargi pour inclure « l'étude, l'ingénierie ainsi que la réalisation des travaux de tous corps d'état dans le domaine de la construction ou de la rénovation dans le cadre des marchés publics, privés et industriels ».
Fort de cette modification statutaire, la SAM M. P. GROUP a sollicité, le 24 mai 2006, son inscription sur la liste des entreprises devant être consultées à l'occasion des appels d'offres lancés dans le domaine du bâtiment et du génie civil par les services du Département de l'Équipement, de l'Environnement et de l'Urbanisme. Par une lettre en date du 31 août 2006, le Directeur des Travaux Publics a répondu favorablement à cette demande en informant la société de son inscription sur ladite liste, tout en fixant un plafond de consultation unique d'un million d'euros (1 M €) valable pour l'ensemble des corps d'état.
Estimant ce plafond insuffisant au regard de ses capacités, la SAM M. P. GROUP l'a contesté par deux courriers successifs des 6 et 12 septembre 2006. Cette démarche a abouti favorablement : par une lettre du 17 janvier 2007, le Directeur des Travaux Publics a fait savoir à l'entreprise que le Conseil de Gouvernement, lors de sa séance du 3 janvier 2007, avait accédé à sa requête en rehaussant le plafond de consultation à deux millions et demi d'euros (2,5 M €). Durant la période consécutive à son inscription, la société a répondu à la quasi-totalité des appels d'offres, sans toutefois parvenir à remporter de marché.
La situation juridique de l'entreprise a cependant connu un revirement au printemps 2008, lors du réexamen annuel des dossiers. Par une lettre du 1er avril 2008, le Directeur des Travaux Publics a notifié à la SAM M. P. GROUP qu'à la suite de la réunion de la Commission Consultative Mixte de Classement et de la décision subséquente du Gouvernement Princier, elle ne serait plus consultée lors des futurs appels d'offres. Cette mesure de radiation de la liste des entreprises consultables était motivée par « l'absence de moyens techniques et humains en son sein ».
Dès le 4 avril 2008, la société évincée a élevé une contestation à l'encontre de cette décision. Par un courrier du 29 mai 2008, le Ministre d'État lui a indiqué que sa réclamation serait instruite selon la procédure dite « d'appel » prévue par le vade-mecum du service des travaux publics. Cet examen n'a toutefois pas permis à l'entreprise d'obtenir gain de cause. Par une lettre simple datée du 18 juillet 2008, le Directeur des Travaux Publics a informé la SAM M. P. GROUP du rejet de son appel, rejet arrêté en Conseil de Gouvernement le 25 juin 2008, au motif qu'aucun élément nouveau n'était venu étayer son dossier de renouvellement. Il ressort par ailleurs des éléments du dossier que la société a continué de suivre les passations de marchés et a même demandé expressément à être consultée en qualité de sous-traitant par une lettre du 16 décembre 2008.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Ce n'est que le 1er juillet 2009, soit près d'une année après la notification du rejet de son recours administratif, que la SAM M. P. GROUP a saisi le Tribunal Suprême d'une requête mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de l'indemnisation. La requérante demandait, d'une part, l'annulation de la décision du Conseil de Gouvernement du 25 juin 2008 (notifiée par la lettre du 18 juillet 2008) confirmant sa radiation et, d'autre part, la condamnation de l'État monégasque à lui verser la somme totale de 7 489 500 euros en réparation des préjudices découlant de cette éviction.
Au soutien de ses conclusions en annulation, la société requérante développait une argumentation articulée autour de la légalité externe et de la légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, elle invoquait en premier lieu un vice de procédure affectant la décision initiale du 1er avril 2008 et se répercutant sur la décision du 18 juillet 2008. Qualifiant la procédure d'appel du vade-mecum de recours gracieux préalable obligatoire, elle soutenait que l'illégalité procédurale initiale — tenant à la violation des droits de la défense faute d'avoir pu présenter ses observations avant la radiation — entachait la décision prise sur recours, cette dernière procédure n'ayant pas de caractère contradictoire et le Conseil de Gouvernement n'ayant pas procédé à un nouvel examen du dossier. En second lieu, elle arguait d'une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, reprochant aux décisions des 1er avril et 18 juillet 2008 leur rédaction laconique et sommaire, dépourvue de précisions par corps d'état et de critères généraux d'appréciation.
Sur le terrain de la légalité interne, la SAM M. P. GROUP dénonçait une erreur de droit et une erreur manifeste d'appréciation. Elle faisait valoir qu'elle disposait d'un personnel d'encadrement stable et qualifié, que des accords conclus avec d'autres sociétés lui garantissaient la mise à disposition du personnel d'exécution et du matériel nécessaires en cas d'attribution d'un marché, et qu'elle remplissait même les conditions pour un plafond illimité. Elle invoquait également une rupture du principe d'égalité garanti par l'article 17 de la Constitution (l'exiguïté du territoire monégasque empêchant toute entreprise d'y entreposer du matériel lourd, ce qui la plaçait dans la même situation que ses concurrentes inscrites) et sollicitait que le Tribunal invite l'État à produire les dossiers des autres entreprises pour comparaison. Elle reprochait enfin à l'administration de l'avoir placée dans une situation d'insécurité juridique en lui opposant a posteriori le caractère précaire et conditionnel de ses inscriptions de 2006 et 2007.
Sur le plan indemnitaire, la société évaluait son manque à gagner à 4 489 500 euros (correspondant à 5 % du montant des adjudications auxquelles elle n'avait pu participer entre le 1er avril 2008 et le 30 juin 2009) au titre de la perte de chance de remporter des marchés (seule ou en groupement) et de renégocier son plafond. Elle réclamait en outre 3 000 000 d'euros au titre de l'atteinte grave portée à son image commerciale.
En défense, dans sa contre-requête du 7 septembre 2009 et sa duplique du 16 novembre 2009, le Ministre d'État opposait, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête au regard du délai de deux mois fixé par l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Il relevait que les mentions portées sur la lettre de notification produite par la requérante elle-même établissaient une connaissance de la décision dès le 21 juillet 2008, connaissance confirmée au plus tard par sa démarche de sous-traitance du 16 décembre 2008.
Pour contrer cette fin de non-recevoir dans sa réplique du 8 octobre 2009, la société requérante a soulevé deux arguments majeurs : d'une part, la « connaissance acquise » au sens de l'article 13 supposerait une connaissance révélant les vices de la décision (ce que la rédaction sommaire de l'acte ne permettait pas) ; d'autre part, l'application de l'article 13 alinéa 2 violerait le droit d'accès au juge garanti par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), dès lors que le terme « appel » utilisé dans le vade-mecum était de nature à induire les justiciables en erreur et qu'aucune voie ni délai de recours n'étaient mentionnés dans la décision.
Le Ministre d'État a répliqué sur ce point que le droit monégasque n'impose nullement la mention des voies et délais de recours, et que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme reconnaît aux États la prérogative de fixer des délais de recours dans un but de sécurité juridique, condition remplie par l'article 13 qui permet de connaître les délais à l'avance. À titre subsidiaire, sur le fond, l'État soutenait que la radiation n'était pas une sanction mais le fruit d'un réexamen annuel, que l'appel permettait de produire des pièces (ce que la société n'avait pas fait), que la motivation était suffisante, que la société n'était qu'une petite structure d'ingénierie dépourvue de tout personnel d'exécution (n'ayant jamais concrétisé son projet de 2005 de devenir une entreprise de construction), et enfin que les préjudices allégués étaient purement hypothétiques au vu de ses échecs systématiques lors des appels d'offres antérieurs.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Sans avoir à aborder les nombreux moyens de légalité externe et interne ni les prétentions indemnitaires, le Tribunal Suprême devait trancher, à titre liminaire et déterminant, la question de la recevabilité temporelle du recours.
Le problème juridique central se décomposait ainsi : le mécanisme de déclenchement du délai de recours contentieux de deux mois par la preuve de la « connaissance acquise » de l'acte administratif individuel non formellement notifié, tel que prévu par l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, méconnaît-il le droit d'accès à un tribunal garanti par l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, en particulier lorsque la décision attaquée ne mentionne pas les voies et délais de recours et intervient à l'issue d'un recours administratif préalable qualifié d'« appel » par les documents de l'administration ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa rigueur et son économie de moyens, se concentrant exclusivement sur la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État. La motivation s'articule en quatre étapes logiques qui verrouillent successivement le cadre légal interne, la constatation factuelle de la connaissance de l'acte, le contrôle de conventionnalité de la règle procédurale et l'impact du recours administratif préalable.
En premier lieu, la Haute Juridiction rappelle la règle de droit positif applicable en citant littéralement l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Ce texte régit les situations résiduelles, c'est-à-dire « en toute autre hypothèse que celles de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué ». En l'espèce, la décision du Conseil de Gouvernement du 25 juin 2008 ayant été transmise par une « lettre simple » du Directeur des Travaux Publics du 18 juillet 2008, elle ne relevait pas d'une notification formelle faisant foi par elle-même de sa date de remise. Le texte dispose alors que le recours doit, à peine d'irrecevabilité, être introduit dans un délai de deux mois à compter du jour où le fait sur lequel il est fondé « a été connu de l'intéressé », en précisant qu'en cas de contestation, la charge de la preuve de cette connaissance pèse sur la partie défenderesse.
En deuxième lieu, le Tribunal vérifie si cette charge probatoire est remplie par l'État. Il constate souverainement qu'« en s'appuyant sur des pièces produites par la société requérante, le Ministre d'État apporte la preuve que la SAM M. P. GROUP a eu connaissance le 21 juillet 2008 de la décision attaquée ». Le juge valide ainsi le mode de preuve intrinsèque : ce sont les propres productions de la demanderesse (les mentions apposées sur la lettre de notification qu'elle a versée au dossier) qui établissent avec certitude la date de réception effective. Ce faisant, le Tribunal écarte implicitement mais nécessairement la thèse de la requérante selon laquelle la connaissance du fait au sens de l'article 13 exigerait une connaissance complète des vices internes ou de la procédure suivie. La connaissance de l'existence et du sens de la décision de rejet suffit à faire courir le délai.
En troisième lieu, le Tribunal Suprême répond directement au moyen tiré de l'inconventionnalité de l'article 13 alinéa 2 au regard de l'article 6 § 1 de la CESDH. Pour juger la disposition nationale conforme aux exigences européennes du procès équitable, le Tribunal procède à une analyse téléologique de la règle interne : il affirme que cet article « a notamment pour objet de concilier les exigences de la sécurité juridique avec celles d'une bonne administration de la justice » et qu'à ce titre, « il respecte ainsi les prescriptions de l'article 6-1 susvisé ». Le juge constitutionnel et administratif monégasque reprend ici la grille d'analyse classique de la jurisprudence européenne, selon laquelle le droit d'accès à un tribunal n'est pas absolu et appelle par sa nature même une réglementation par l'État, laquelle poursuit un but légitime lorsqu'elle tend à assurer la sécurité juridique (en évitant que les situations administratives puissent être remises en cause indéfiniment) et la bonne administration de la justice.
En quatrième et dernier lieu, le Tribunal neutralise l'argument relatif à la confusion qu'aurait engendrée la terminologie administrative. Il juge que « la possibilité ouverte à la requérante d'obtenir un réexamen de sa situation selon une procédure administrative dénommée "appel", à laquelle elle a effectivement recouru, n'a eu ni pour objet ni pour effet de la priver de son droit de saisir le Tribunal Suprême dans les délais prévus par l'article 13 alinéa 2 ». Autrement dit, l'exercice d'un recours administratif gracieux ou hiérarchique, fût-il improprement baptisé « appel » dans un vade-mecum administratif, est une garantie supplémentaire offerte à l'administré ; une fois la décision prise sur cet « appel » et connue de l'intéressé le 21 juillet 2008, rien n'entravait la saisine du juge dans les deux mois suivants. La requête enregistrée le 1er juillet 2009, soit plus de onze mois après la connaissance acquise, est donc frappée d'une forclusion rédhibitoire. Cette irrecevabilité de la demande d'annulation entraîne, par voie de conséquence et sans qu'il soit besoin de le motiver séparément, le rejet de l'ensemble de la requête, y compris les conclusions indemnitaires qui étaient directement greffées sur l'illégalité alléguée de la décision du 18 juillet 2008.
C. Le dispositif
Le Tribunal Suprême prononce l'irrecevabilité de la requête par un dispositif de rejet intégral :
« DÉCIDE : Article 1er. – La requête de la SAM M. P. GROUP est rejetée, Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de la SAM M. P. GROUP, Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Cette décision rendue en assemblée plénière le 17 mai 2010 revêt une importance majeure dans le contentieux administratif monégasque, tant par sa validation expresse de la conventionnalité du régime des délais de recours que par sa conception stricte de la théorie de la connaissance acquise et du formalisme des notifications.
En premier lieu, l'arrêt se distingue par l'exercice d'un contrôle de conventionnalité direct d'une norme procédurale interne — l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 réglant l'organisation et le fonctionnement mêmes du Tribunal Suprême — au regard de l'article 6 § 1 de la CESDH, convention rendue exécutoire à Monaco quelques années plus tôt par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006. Il est remarquable de noter que le Tribunal Suprême accepte d'examiner le moyen tiré de l'article 6 § 1 sans opposer d'emblée l'inapplicabilité de cet article au litige. Or, le fond du litige concernait l'inscription d'une entreprise sur une liste de consultation pour des marchés publics, matière où l'existence d'une contestation sur des « droits et obligations de caractère civil » aurait pu prêter à discussion au regard de la nature discrétionnaire ou réglementaire de l'accès à la commande publique. Toutefois, dès lors que la requête comportait d'importantes conclusions indemnitaires (près de 7,5 millions d'euros) et touchait directement à l'activité économique d'une société commerciale, le champ patrimonial et civil était manifestement engagé, justifiant pleinement la confrontation de l'article 13 à l'article 6 § 1.
Sur le fond de ce contrôle européen, le Tribunal Suprême aligne parfaitement sa motivation sur les standards de la Cour européenne des droits de l'homme. En invoquant la conciliation entre « les exigences de la sécurité juridique » et « celles d'une bonne administration de la justice », le juge monégasque fait écho à la jurisprudence européenne bien établie selon laquelle les délais de prescription ou de forclusion servent des finalités légitimes (assurer la stabilité des situations juridiques et empêcher l'embolie des juridictions par des recours tardifs). Surtout, en écartant le grief de la société requérante qui se plaignait de l'absence de mention des voies et délais de recours dans la lettre de rejet du 18 juillet 2008, le Tribunal Suprême consacre une divergence notable avec le droit administratif français, tout en restant dans les limites tolérées par le droit européen. En effet, contrairement au droit français où l'opposabilité des délais de recours contre les décisions individuelles est subordonnée à la mention expresse des voies et délais dans la notification, le droit positif monégasque (l'Ordonnance n° 2.984) ne comporte aucune exigence textuelle de cette nature. Le Tribunal Suprême refuse d'ériger l'obligation d'information sur les délais en condition de conventionnalité découlant de l'article 6 § 1 : dès lors que le délai de deux mois est fixé par un texte publié, accessible et prévisible (l'article 13 de l'Ordonnance de 1963), l'adage selon lequel nul n'est censé ignorer la loi s'applique pleinement, a fortiori à l'égard d'un opérateur économique structuré sous forme de société anonyme monégasque.
En deuxième lieu, la décision apporte un éclairage déterminant sur le mécanisme de l'article 13 alinéa 2 et la notion de connaissance du fait générateur. Dans l'architecture de l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.984, l'alinéa 1er vise les modes formels de publicité (notification, signification, publication), tandis que l'alinéa 2 constitue une soupape de sécurité pour l'administration (« en toute autre hypothèse ») permettant de faire courir le délai dès que le fait « a été connu de l'intéressé », à charge pour le défendeur d'en rapporter la preuve. En l'espèce, l'administration avait procédé par lettre simple, ce qui la
Compétence - Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Procédure - Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême - Délai de recours - Connaissance avérée de la mesure contestée - Tardiveté du recours. Irrecevabilité (oui) Le Tribunal Suprême Siégeant et délibérant en assemblée plénière, Vu la requête présentée par la SAM M. P. GROUP, enregistrée au greffe général du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 1er juillet 2009, tendant d'une part à l'annulation de la décision du Conseil de Gouvernement du 25 juin 2008, notifiée à la SAM M. P. GROUP par lettre simple du Directeur des Travaux Publics du 18 juillet 2008, ayant prononcé la radiation de la SAM M. P. GROUP de la liste des entreprises devant être consultées à l'occasion des appels d'offres organisés par les services du Département de l'Équipement, de l'Environnement et de l'Urbanisme et, d'autre part, à la condamnation de l'État à verser à la SAM M. P. GROUP la somme de 7 489 500 € en réparation des préjudices causés par cette décision. Ce faire : Attendu que Monsieur M. P. a assumé des fonctions de direction ou d'administrateur dans diverses sociétés de construction depuis de nombreuses années ; que la société immobilière qu'il dirigeait a pris le 22 janvier 2003 la dénomination de M. P. GROUP puis a modifié ses statuts le 25 janvier 2005 pour inclure dans son objet social « l'étude, l'ingénierie ainsi que la réalisation des travaux de tous corps d'état dans le domaine de la construction ou de la rénovation dans le cadre des marchés publics, privés et industriels » ; que, le 24 mai 2006, la SAM M. P. GROUP a demandé à être inscrite sur la liste des entreprises devant être consultées à l'occasion d'appels d'offres dans le domaine du bâtiment et du génie civil ; que le 31 août 2006, le directeur des travaux publics a informé la SAM M. P. GROUP de son inscription sur ladite liste, avec le même plafond de 1 M € pour tous les corps d'état ; que, par lettres du 6 septembre 2006 et du 12 septembre 2006, la SAM M. P. GROUP a contesté le plafond de 1 M € ; que par lettre du 17 janvier 2007, le Directeur des Travaux Publics a informé la SAM M. P. GROUP que, dans sa séance du 3 janvier 2007, le Conseil de Gouvernement avait accédé à sa demande en relevant le plafond à 2,5 M € ; que, contre toute attente, par lettre du 1er avril 2008, le Directeur des Travaux Publics a indiqué à la SAM M. P. GROUP que, à la suite de la réunion de la Commission Consultative Mixte de Classement et de la décision du Gouvernement Princier, elle ne serait plus consultée en raison de l'absence de moyens techniques et humains en son sein ; que, le 4 avril 2008, la SAM M. P. GROUP a contesté cette décision ; que, par lettre du 29 mai 2008, le Ministre d'État a indiqué à la SAM M. P. GROUP que sa contestation serait instruite dans le cadre de la procédure d'appel prévue par le vade-mecum du service des travaux publics ; que le 18 juillet 2008, le Directeur des Travaux Publics a informé la SAM M. P. GROUP du rejet de son appel, décidé en Conseil de Gouvernement le 25 juin 2008, au motif qu'aucun élément nouveau n'était venu étayer son dossier de renouvellement ; Attendu que la décision du 1er avril 2008 ayant prononcé la radiation de la SAM M. P. GROUP est entachée d'un vice de procédure qui affecte la décision du 18 juillet 2008 ; que la procédure d'appel organisée par le vade-mecum s'analyse en un recours gracieux, préalable obligatoire à la saisine du juge, permettant au Conseil de Gouvernement d'arrêter définitivement la position de l'administration ; que la décision prise ainsi sur recours gracieux est illégale lorsque la décision initiale a été prise selon une procédure irrégulière ; que tel est le cas en l'espèce dès lors que, préalablement à la mesure de radiation, la SAM M. P. GROUP n'a pas été mise en mesure de présenter ses observations et ses objections ; que la décision de radiation a ainsi méconnu les droits de la défense ; que cette méconnaissance n'a pas été réparée par l'exercice de l'appel formé par l'entreprise dès lors que cette procédure d'appel n'a elle-même aucun caractère contradictoire ; que, par ailleurs, le Conseil de Gouvernement s'est borné à confirmer la décision du 1er avril 2008 sans procéder à un nouvel examen de dossier ; Attendu en outre que la décision du 18 juillet 2008 ne respecte pas la loi du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; qu'en effet sa rédaction particulièrement laconique ne précise pas les éléments concrets de fait pris en compte par le Conseil de Gouvernement de sorte que l'entreprise n'est pas en mesure d'apprécier les raisons du rejet de son appel ; que, si l'on doit considérer que cette décision se réfère implicitement mais nécessairement à la décision du 1er avril 2008, la motivation tout aussi sommaire de celle-ci ne respecte pas davantage les exigences de la loi du 29 juin 2006 ; Attendu que, sur le fond, la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation ; qu'en effet le contenu du dossier remis à l'administration par la SAM M. P. GROUP démontre que l'entreprise remplissait toutes les conditions, non seulement pour être inscrite sur la liste des entreprises devant être consultées, mais même pour pouvoir bénéficier d'un plafond de consultation illimité ; que d'ailleurs l'administration a implicitement mais nécessairement reconnu que l'entreprise disposait de moyens techniques suffisants, d'abord en l'inscrivant sur la liste le 31 août 2006, puis en augmentant son plafond de consultation le 17 janvier 2007 ; Attendu que l'annulation de la décision du 18 juillet 2008 ouvre à la SAM M. P. GROUP droit à l'indemnisation des préjudices résultant de cette décision illégale ; que, entre la date de son inscription, le 31 août 2006, et la date de sa radiation, le 18 juillet 2008, la société a répondu à presque tous les appels d'offres ; qu'en procédant à sa radiation, l'administration monégasque l'a privée de toute chance de remporter un appel d'offres, que ce soit à titre individuel ou en qualité de membre d'un groupement d'entreprises ; que la radiation l'a aussi privée de toute chance de pouvoir renégocier son plafond d'admission à concourir alors que, dans les faits, elle remplit toutes les conditions pour bénéficier d'un plafond illimité ; que l'indemnité à laquelle la SAM M. P. GROUP peut prétendre, au titre du manque à gagner, peut être évaluée à 5 % du montant des adjudications auxquelles elle n'a pu participer entre le 1er avril 2008 et le 30 juin 2009, soit au total 4 489 500 € de manque à gagner ; que la décision de radiation a causé en outre une grave atteinte à l'image commerciale de la SAM M. P. GROUP, de sorte que le préjudice commercial peut être évalué à 3 000 000 €. Vu la contre-requête enregistrée le 7 septembre 2009 par laquelle le Ministre d'État conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête pour tardiveté ; qu'il apparaît en effet que la SAM M. P. GROUP a eu connaissance de la décision du 18 juillet 2008 dès le 21 juillet 2008, ainsi qu'en témoignent les mentions portées sur la lettre de notification de la décision attaquée produite par cette société elle-même ; qu'en tout état de cause, il ressort de la requête que la SAM M. P. GROUP a eu connaissance de tous les appels d'offres auxquels, faute d'être inscrite sur la liste des entreprises consultables, elle n'a pu être candidate ; qu'elle a même expressément demandé à être consultée, en qualité de sous-traitant, par lettre du 16 décembre 2008 ; que c'est donc au plus tard à cette date qu'elle a eu connaissance de la décision du 18 juillet 2008 ; que le délai de deux mois prévu par l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême était donc dépassé au moment de l'introduction de la requête ; Attendu, à titre subsidiaire, que l'irrégularité de procédure dénoncée par la requérante n'est pas établie ; qu'en effet, à supposer même que la procédure d'appel puisse être analysée en un recours préalable obligatoire, ce qui est loin d'être évident, cette procédure d'appel peut remédier aux éventuelles insuffisances procédurales initiales ; que l'appel permet précisément, aux termes de l'article II-B du vade-mecum, de présenter des observations écrites assorties de pièces justificatives ; qu'en tout état de cause, la mesure de radiation ne constitue pas une sanction, de sorte que le principe du respect des droits de la défense n'est pas ici applicable ; que l'autorité administrative a bien procédé à un nouvel examen du dossier mais que, faute de nouvel élément fourni par la société dans le cadre de l'appel, elle n'a pu que confirmer la décision de radiation du 1er avril 2008 ; Attendu que la décision du 18 juillet 2008 est suffisamment motivée ; qu'elle n'avait en effet pas à préciser les raisons pour lesquelles la radiation était intervenue, puisque ces raisons figurent dans la décision initiale du 1er avril 2008, mais seulement les raisons pour lesquelles l'appel était rejeté, ce qui a bien été le cas ; que, pour sa part, la décision du 1er avril 2008 était suffisamment motivée par « l'absence de moyens techniques et humains », rien n'imposant à l'administration de préciser, corps d'état par corps d'état, les moyens techniques et humains mis en /œuvre par l'entreprise ; Attendu, sur le fond, qu'en constatant l'absence de moyens techniques et humains, l'administration n'a commis ni erreur de droit ni erreur d'appréciation ; qu'il ressort en effet du dossier produit par la société requérante que celle-ci, ne disposant que d'une petite structure d'études et d'ingénierie, n'est pas une société spécialisée dans les travaux de construction ou le génie civil ; que les circonstances de l'inscription en 2006 puis de l'augmentation du plafond de consultation en 2007 sont indifférentes dès lors qu'il ne s'agissait que d'une anticipation liée au projet de la société de se transformer en société de construction en 2005, ce qu'elle n'a finalement jamais fait ; Attendu que les conclusions indemnitaires de la SAM M. P. GROUP ne pourront qu'être rejetées, même si par extraordinaire la décision attaquée devait être annulée ; qu'en effet, la requérante ne peut justifier d'aucune chance d'emporter seule un marché, ainsi qu'en témoignent non seulement son échec à tous les appels d'offres auxquels elle s'est présentée entre le 31 août 2006 et le 1er avril 2008 mais aussi l'absence de moyens techniques et humains ; que les chances de succès dans le cadre d'un groupement d'entreprises sont purement hypothétiques ; que le préjudice commercial, d'ailleurs revendiqué au titre d'une activité de gestion immobilière et non de construction, n'est pas établi. Vu le mémoire en réplique de la SAM M. P. GROUP enregistré le 8 octobre 2009, tendant aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens, et ajoutant : – sur la recevabilité, que la connaissance acquise visée dans l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.984 suppose que cette connaissance soit de nature à révéler aux intéressés les vices de la décision susceptibles de servir de base à un recours ; qu'en l'espèce, la rédaction sommaire de la décision attaquée du 18 juillet 2008 ne permettait pas à la requérante d'être informée de la procédure suivie ; qu'en outre, dès lors que la notion d'appel figurant dans le vade-mecum est de nature à perturber les justiciables, et qu'aucune autre voie de recours n'y est mentionnée, l'article 13 al. 2 de l'Ordonnance n° 2.984 ne respecte pas le droit des monégasques à l'accès au juge garanti par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ; – sur la légalité externe que l'État ne démontre pas que l'appel de la société requérante a bien fait l'objet d'un nouvel examen ; – que la motivation de la décision attaquée est insuffisante puisque, dès lors que les renseignements demandés à l'entreprise en vue de son inscription étaient spécifiques par corps d'état, la motivation de la radiation devait elle-même préciser les motifs par corps d'état ; que, en l'absence de critères généraux d'appréciation de la situation de l'entreprise communiqués aux intéressés, la motivation ne pouvait légalement être formulée en termes imprécis ; qu'il doit en être d'autant plus ainsi que la SAM M. P. GROUP n'avait jamais été informée du caractère temporaire et conditionnel de son inscription, qui n'apparaît que dans la contre-requête de l'État ; – sur la légalité interne, que l'organisation de la société respecte les dispositions du vade-mecum dès lors qu'elle dispose d'un personnel d'encadrement stable et qualifié en son sein ; que les accords conclus avec différentes sociétés garantissent que la SAM M. P. GROUP disposera du personnel d'exécution et du matériel nécessaires chaque fois que des travaux lui seront confiés ; que du reste, la société, en ce qui concerne le matériel, est dans la même situation que les autres sociétés dans la mesure où l'exiguïté du territoire monégasque ne permet pas d'y entreposer la matériel nécessaire à de grands travaux ; que la décision attaquée viole ainsi le principe d'égalité consacré par l'article 17 de la Constitution ; que, par ailleurs, l'administration a commis une erreur manifeste d'appréciation en estimant que les garanties présentées par la société requérante sont inférieures à un seuil d'exigences qu'elle n'a jamais définies et en ignorant l'expérience de M. M. P. en matière de construction ; qu'il conviendrait donc que le Tribunal Suprême invite l'État à verser aux débats les éléments d'information relatifs aux entreprises inscrites afin qu'il puisse vérifier les conditions de fonctionnement de ces entreprises et les comparer à celles de la requérante ; que, en admettant à deux reprises que la société réunissait les conditions pour être inscrite sans préciser le caractère précaire et conditionné de son inscription, l'administration a placé la société dans une situation d'insécurité juridique préjudiciable à ses intérêts, ce qui, contrairement à l'affirmation de l'État, n'est pas indifférent à la solution du litige ; – sur les conclusions indemnitaires, que le droit à indemnisation au titre du manque à gagner est d'autant mieux établi que la SAM M. P. GROUP n'a pas été illégalement évincée d'un marché mais de l'ensemble des marchés publics ; que la circonstance que la société se soit présentée sans succès à la quasi-totalité des appels d'offres pendant la période où elle était inscrite ne démontre pas qu'elle ne disposait pas de moyens techniques et humains suffisants puisque ce n'est pas le seul critère d'attribution d'un marché ; que, du reste, d'autres entreprises monégasques se sont trouvées dans la même situation sans pour autant être radiées de la liste. Vu le mémoire en duplique du Ministre d'État enregistré le 16 novembre 2009 tendant au rejet de la requête par les mêmes moyens que précédemment, et ajoutant en outre : – sur la recevabilité, que la SAM M. P. GROUP ne conteste ni qu'elle a eu connaissance de la décision attaquée le 21 juillet 2008 ni que, le 16 décembre 2008, elle a engagé une démarche attestant de cette connaissance ; que la loi monégasque n'impose pas que soient communiqués aux destinataires des décisions administratives les voies et délais de recours ; que la Cour européenne des droits de l'homme n'a jamais jugé que l'absence de mention des délais et voies de recours sur une décision serait contraire à l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme ; qu'elle a au contraire jugé que la fixation de délais de recours constitue une prérogative étatique sous la seule réserve de ne pas porter atteinte à la sécurité juridique ; que l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.984 répond à cette condition puisqu'il permet aux justiciables de connaître à l'avance les délais de recours ; – sur la légalité externe, que la décision du 1er avril 2008, en renvoyant au vade-mecum, est suffisamment explicite sur la procédure d'appel à suivre ; que la requérante n'a pas usé de la faculté qui lui était ouverte de produire des pièces justificatives à l'appui de cet appel ; que, par ailleurs, dès lors que la décision du 1er avril 2008 était clairement motivée par l'absence de moyens techniques et humains, la décision attaquée du 18 juillet 2008 pouvait se borner à indiquer les motifs pour lesquels l'appel de la requérante était rejeté sans revenir sur les motifs de la radiation eux-mêmes ; – sur la légalité interne, que l'inscription sur la liste n'étant pas un concours, il suffisait à la SAM M. P. GROUP de préciser les moyens techniques et humains dont elle disposait, ce qu'elle n'a pas fait ; qu'il n'est donc nul besoin de divulguer des informations confidentielles pour comparer sa situation à celle des entreprises inscrites sur la liste ; que l'entreprise ne pouvait ignorer les attentes du Gouvernement Princier puisque, dans sa lettre du 4 avril 2008, elle justifiait ne pas avoir augmenté ses effectifs par le fait qu'elle n'avait encore été adjudicataire d'aucun marché ; que l'absence totale de personnel d'exécution est incompatible avec le chiffre d'affaires mentionné dans ses dossiers de 2006 et 2007 ; que les inscriptions de 2006 et de 2007 n'étaient ni précaires ni conditionnées mais seulement, comme pour toutes les autres entreprises, soumises à un réexamen annuel ; – sur les conclusions indemnitaires, que la SAM M. P. GROUP n'établit pas qu'elle avait des chances d'obtenir un marché et notamment, et pour cause, qu'il lui aurait été arrivé d'être la mieux-disante dans le passé ou que, si elle n'avait pas été radiée, qu'elle aurait pu présenter des offres mieux-disantes ; que les préjudices invoqués sont donc purement hypothétiques. Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment ses articles 17 et 90-B-1° ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, notamment son article 13 ; Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales signée à Rome le 4 novembre 1950, ensemble ses protocoles additionnels, rendus exécutoires par les Ordonnances Souveraines n° 408 et 411 du 15 février 2006 ; Vu l'Ordonnance du 10 août 2009 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a nommé Monsieur Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, vice-président, comme rapporteur ; Vu l'Ordonnance du 23 mars 2010 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du Tribunal Suprême du 3 mai 2010 ; Ouï Monsieur Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, vice-président du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître François-Henri BRIARD, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour la SAM M. P. GROUP ; Ouï Maître Jacques MOLINIE, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour l'État de Monaco ; Ouï le Ministère Public, en ses conclusions ; Après en avoir délibéré, Sur la recevabilité de la requête : Considérant que, aux termes de l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, en toute autre hypothèse que celles de la notification, de la signification ou de la publication de l'acte attaqué devant le Tribunal Suprême, «le recours doit, à peine d'irrecevabilité, être formé dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé, a été connu de l'intéressé. En cas de contestation, la preuve de cette connaissance incombe à la partie défenderesse » ; Considérant que, en s'appuyant sur des pièces produites par la société requérante, le Ministre d'État apporte la preuve que la SAM M. P. GROUP a eu connaissance le 21 juillet 2008 de la décision attaquée ; Considérant que la société requérante soutient que l'article 13 alinéa 2 précité de l'Ordonnance n° 2.984 méconnaît le droit d'accès au juge garanti par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Considérant que l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance n° 2.984 a notamment pour objet de concilier les exigences de la sécurité juridique avec celles d'une bonne administration de la justice ; qu'il respecte ainsi les prescriptions de l'article 6-1 susvisé ; que la possibilité ouverte à la requérante d'obtenir un réexamen de sa situation selon une procédure administrative dénommée « appel », à laquelle elle a effectivement recouru, n'a eu ni pour objet ni pour effet de la priver de son droit de saisir le Tribunal Suprême dans les délais prévus par l'article 13 alinéa 2 de l'Ordonnance n° 2984 ; que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 6-1 susvisé par cet article 13 alinéa 2 ne peut donc qu'être écarté ; qu'il s'ensuit que la requête, formée postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux, est de ce fait irrecevable. DÉCIDE : Article 1er. – La requête de la SAM M. P. GROUP est rejetée, Article 2. – Les dépens sont mis à la charge de la SAM M. P. GROUP, Article 3. – Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. La requête de la SAM M. P. GROUP est rejetée, Les dépens sont mis à la charge de la SAM M. P. GROUP, Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.