Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 481219_A
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 octobre 2010, n° 481219_A ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/10-04-481219_A))
Le contrôle juridictionnel des mesures de police administrative et des décisions régulant l'accès des étrangers au marché du travail constitue un terrain d'observation privilégié de l'équilibre entre la préservation de l'ordre public et la garantie des droits individuels. Lorsque l'administration statue sur une demande d'autorisation d'embauche, elle exerce un pouvoir discrétionnaire étendu, dont les motifs touchant à la sécurité ou à la moralité publiques ne sont pas systématiquement explicités dans l'acte initial. Dès lors, la question de la preuve des motifs de fait devant le juge de l'excès de pouvoir devient centrale.
Par sa décision rendue en assemblée plénière le 4 octobre 2010 (enregistrée sous le numéro TS 2009/8), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco vient clore une séquence contentieuse essentielle relative au refus d'autorisation d'exercer une activité salariée opposé à un ressortissant étranger. Faisant suite à une décision avant dire droit ayant contraint l'administration à dévoiler les motifs de son refus, cet arrêt illustre avec une particulière netteté l'office du juge administratif monégasque dans l'appréciation des éléments justificatifs produits par le Ministre d'État, l'indépendance des appréciations administratives par rapport aux qualifications pénales, ainsi que la rigueur du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte attaqué.
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
À l'origine du litige se trouve une demande d'embauche présentée par M. F. F., ressortissant étranger (sa nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision), en vue d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté de Monaco. Il ressort des pièces ultérieurement versées aux débats que l'emploi envisagé consistait en « une activité liée à la protection des personnes et des biens ». En vertu de la législation monégasque, et notamment de la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté, l'exercice d'une telle activité par un étranger est subordonné à la délivrance d'une autorisation administrative préalable.
À l'occasion de l'instruction de cette demande d'embauche, une enquête administrative de moralité et de sécurité a été diligentée par les services de police. C'est dans ce cadre que le Capitaine-inspecteur Christophe Andronaco a établi, le 11 février 2009, un rapport administratif interne. Ce document soulignait que M. F. F. était « défavorablement noté » par les services de police monégasques.
Cette appréciation défavorable reposait sur l'implication du demandeur dans deux procédures pénales successives au cours de l'année précédant sa demande :
1. Une première procédure, en date du 28 janvier 2008, ouverte pour des faits qualifiés d'attentat à la pudeur sur une mineure de plus de seize ans. Cette enquête a toutefois fait l'objet d'une décision de classement sans suite par le ministère public.
2. Une seconde procédure, en date du 16 décembre 2008, portant sur des faits de voies de fait consistant en des attouchements non consentis perpétrés sur une personne majeure, alors que l'intéressé se trouvait sous l'empire d'un état alcoolique.
Cette seconde procédure n'avait pas non plus abouti à une condamnation par une juridiction de jugement, mais avait donné lieu, dix jours après les faits, à un rappel à la loi formulé par le Procureur général le 26 décembre 2008 (bien qu'une erreur matérielle de plume dans le premier visa du mémoire du Ministre d'État mentionne la date du « 26 décembre 2010 », le reste de la décision, tant dans le mémoire en réplique que dans les motifs du Tribunal, établit avec certitude la date du 26 décembre 2008). Par cet acte, le magistrat du parquet avertissait M. F. F. que si, « à titre exceptionnel », il ne faisait pas l'objet de poursuites devant le Tribunal correctionnel sur le fondement des articles 236 et 238 du Code pénal, il serait en revanche pénalement poursuivi pour ces mêmes faits s'il était « à nouveau amené à commettre de nouveaux faits délictueux sur le territoire de la Principauté dans un délai de trois ans ».
Sur le fondement de ces éléments portés à la connaissance de l'autorité administrative, Monsieur le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur a pris, le 17 mars 2009, une décision administrative individuelle refusant à M. F. F. l'autorisation d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque. Postérieurement à cette décision de refus, en septembre 2009, M. F. F. a de nouveau été impliqué dans une affaire de nature similaire, fait qui sera consigné dans un rapport du Directeur de la Sûreté publique en date du 5 mars 2010.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de ce refus d'autorisation de travail, M. F. F., représenté par Maître Patricia Rey, Avocat-défenseur, a saisi le Tribunal Suprême d'une requête déposée le 15 mai 2009 et enregistrée au greffe sous le numéro TS 2009/8. Le recours tendait, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 17 mars 2009 et, d'autre part, à l'indemnisation du préjudice résultant de cette décision.
La procédure devant le Tribunal Suprême s'est déroulée en deux temps, révélant l'importance cruciale de l'instruction préparatoire dans le contentieux de l'excès de pouvoir. Dans une première phase (dont les détails antérieurs ne sont connus que par les visas de l'arrêt commenté), l'administration n'avait manifestement pas communiqué les motifs de fait justifiant sa décision de refus. Face à ce silence ou à cette insuffisance probatoire, le Tribunal Suprême a rendu, le 8 février 2010, une décision avant dire droit par laquelle il a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans un délai d'un mois à compter de la notification, « tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ».
Déférant à cette injonction d'instruction, le Ministre d'État (représenté dans la procédure écrite initiale par Maître Sosso, puis à l'audience par Maître Jacques Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation français) a déposé au greffe général, le 11 mars 2010, un mémoire de production accompagné de trois pièces justificatives :
1. Le rapport du Capitaine-inspecteur Andronaco du 11 février 2009 faisant état de la notation défavorable et des deux procédures de janvier et décembre 2008.
2. Le rappel à la loi du Procureur général du 26 décembre 2008.
3. Le rapport du Directeur de la Sûreté publique du 5 mars 2010 relatant la nouvelle implication du requérant dans des faits similaires en septembre 2009.
Sur la base de ces productions, le Ministre d'État soutenait que la décision de refus était pleinement justifiée. Dans ses observations ultérieures déposées le 27 avril 2010, l'autorité gouvernementale faisait valoir que si les faits reprochés n'avaient pas donné lieu à une sanction pénale plus grave qu'un rappel à la loi, leur matérialité n'en était pas moins « incontestablement établie ». En se fondant sur de tels agissements pour refuser l'accès à un emploi lié à la protection des personnes et des biens — lequel exige « un comportement exemplaire » —, l'administration n'avait commis aucune erreur manifeste d'appréciation. Quant au rapport du 5 mars 2010 relatif aux faits de septembre 2009, le Ministre d'État concédait dans ses dernières écritures qu'il n'avait pas pour objet de justifier rétroactivement la décision contestée, mais seulement d'en confirmer « a posteriori et en opportunité » le bien-fondé.
En réplique, dans un mémoire déposé le 8 avril 2010, le requérant s'attachait à déconstruire la valeur probante et juridique des trois pièces produites par l'État :
* S'agissant de la procédure du 28 janvier 2008 pour attentat à la pudeur sur mineure, M. F. F. opposait le fait qu'elle avait été purement et simplement classée sans suite, lui ôtant selon lui toute portée.
* S'agissant de la procédure du 16 décembre 2008 pour voies de fait, il soutenait que le rappel à la loi du 26 décembre 2008 ne constituait nullement une condamnation pénale, même minime, mais un simple avertissement du parquet se substituant aux poursuites et insusceptible d'être inscrit au casier judiciaire. De surcroît, il contestait l'opposabilité de cet acte en affirmant ne l'avoir jamais reçu, l'administration ne justifiant pas de sa notification.
* Enfin, s'agissant de la troisième pièce (le rapport du 5 mars 2010), le requérant invoquait le principe de légalité temporelle : relatant des faits survenus en septembre 2009, soit postérieurement à la décision du 17 mars 2009, ce document ne pouvait légalement fonder l'acte attaqué, ni permettre au juge d'exercer son contrôle sur la matérialité des faits initiaux, ni même s'avérer « utile à la manifestation de la vérité ».
La cause ayant été renvoyée par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 21 juillet 2010, l'affaire a été appelée à l'audience du 20 septembre 2010 devant l'assemblée plénière, sur le rapport de M. Frédéric Rouvillois, Membre suppléant, et après conclusions du Procureur général.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Le Tribunal Suprême était confronté à une question de droit administratif classique dans sa formulation mais délicate dans sa mise en œuvre probatoire : **l'autorité administrative commet-elle une erreur manifeste d'appréciation lorsqu'elle refuse à un ressortissant étranger l'autorisation d'exercer une activité salariée sur le territoire monégasque en se fondant sur des rapports de police relatant des faits à caractère pénal qui n'ont abouti à aucune condamnation juridictionnelle, mais seulement à un classement sans suite et à un rappel à la loi dont la notification est contestée, et dans quelle mesure des faits postérieurs à la décision peuvent-ils être pris en compte par le juge de l'excès de pouvoir ?**
Plus fondamentalement, il s'agissait de déterminer le degré d'autonomie de l'appréciation administrative de la moralité d'un candidat à l'embauche par rapport aux qualifications et issues des procédures pénales, tout en délimitant strictement le cadre temporel et matériel des pièces justificatives recevables devant le juge administratif après une mesure d'instruction.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
La motivation adoptée par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision, fidèle à la tradition rédactionnelle franco-monégasque, mais chaque mot — et chaque omission volontaire — y revêt une portée juridique précise. Le raisonnement de la Haute Juridiction se déploie en deux temps, examinant successivement les conclusions à fins d'annulation puis les conclusions indemnitaires.
#### 1. Le tri sélectif des pièces justificatives et le respect du principe d'appréciation de la légalité à la date de l'acte
Le premier enseignement majeur du raisonnement réside dans la sélection opérée par le juge parmi les documents versés au dossier par l'administration. Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême relève :
« Considérant qu'en réponse à l'invitation qui lui a été adressée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 8 février 2010, le Ministre d'État a produit le 11 mars 2010 trois pièces, dont : [suit l'énumération des deux seules premières pièces] ».
L'utilisation de la préposition et de l'adverbe « trois pièces, dont : » suivie de la mention exclusive du rapport du Capitaine-inspecteur Andronaco du 11 février 2009 et du rappel à la loi du Procureur général du 26 décembre 2008, démontre que le Tribunal Suprême écarte délibérément et implicitement la troisième pièce (le rapport du Directeur de la Sûreté publique du 5 mars 2010 relatif aux faits de septembre 2009).
Ce faisant, le juge fait droit à l'argumentation du requérant sur ce point précis : la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date à laquelle il a été édicté. Des faits survenus en septembre 2009 ne pouvaient, par hypothèse, ni motiver en fait une décision prise le 17 mars 2009, ni être pris en considération par le juge de l'excès de pouvoir pour contrôler l'appréciation portée par l'administration six mois plus tôt. L'argument du Ministre d'État selon lequel cette pièce confirmait « a posteriori et en opportunité » le bien-fondé du refus est ainsi neutralisé : le juge de la légalité n'est pas le juge de l'opportunité *a posteriori*.
#### 2. La validation de la matérialité des faits indépendamment de leur issue pénale
En retenant comme seuls éléments pertinents le rapport de police du 11 février 2009 et le rappel à la loi du 26 décembre 2008, le Tribunal Suprême répond ensuite implicitement mais fermement aux autres griefs du requérant.
Premièrement, le juge prend acte que le rapport du 11 février 2009 mentionne que M. F. F. était « défavorablement noté » en raison des deux procédures successives du 28 janvier 2008 (attentat à la pudeur sur mineure de plus de seize ans) et du 16 décembre 2008 (voies de fait par attouchements non consentis sur majeure en état alcoolique). Le fait que la première procédure ait été classée sans suite et que la seconde n'ait pas donné lieu à une condamnation inscrite au casier judiciaire ne fait pas obstacle à ce que l'administration prenne en considération les faits matériels sous-jacents, dès lors qu'ils sont portés à sa connaissance par un rapport de police circonstancié.
Deuxièmement, en visant expressément « le rappel à la loi formulé par M. le Procureur général le 26 décembre 2008 dans le cadre de la seconde affaire citée », le Tribunal Suprême confère à cet acte du parquet une valeur probatoire décisive quant à la matérialité des faits de voies de fait. En droit pénal, un rappel à la loi (mesure alternative aux poursuites) suppose nécessairement que les faits soient matériellement établis et imputables à l'intéressé. Le moyen du requérant tiré du défaut de notification ou de réception de ce rappel à la loi est balayé par prétérition : peu importe que l'avertissement ait été formellement notifié ou non à M. F. F. dans le cadre de la procédure pénale ; ce qui importe au regard du droit administratif, c'est que l'existence de ce rappel à la loi atteste de la réalité des faits reprochés et que l'administration en ait eu connaissance au moment de statuer sur la demande d'embauche.
#### 3. L'exercice d'un contrôle restreint : l'absence d'erreur manifeste d'appréciation
Au terme de cette analyse des pièces antérieures à la décision, le Tribunal Suprême conclut dans son deuxième considérant :
« Considérant qu'au regard des éléments fournis par M. le Ministre d'État, la décision refusant à M. F. la possibilité d'exercer une activité salariée sur le territoire de la Principauté prise à son encontre le 17 mars 2009 n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ».
Le Tribunal confirme ici que le refus d'autorisation d'embauche d'un travailleur étranger relève du pouvoir discrétionnaire de l'administration, sur lequel le juge de l'excès de pouvoir n'exerce qu'un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation (outre le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et de l'erreur de droit). Au vu de la gravité et de la répétition des faits signalés en l'espace d'une année (affaires à connotation sexuelle et violences sous l'empire d'un état alcoolique), l'administration n'a commis aucune disproportion manifeste en estimant que l'intéressé ne présentait pas les garanties requises pour travailler en Principauté.
#### 4. Le rejet par voie de conséquence de la demande indemnitaire
Enfin, statuant sur le volet indemnitaire du recours (compétence accessoire attribuée au Tribunal Suprême par l'article 90-B-1° de la Constitution), la Haute Juridiction applique une logique mécanique implacable. La demande de dommages-intérêts étant exclusivement fondée sur la prétendue faute constituée par l'illégalité de la décision de refus, la reconnaissance de la légalité de cet acte prive la demande indemnitaire de tout fondement. Le rejet des conclusions à fins d'annulation entraîne donc, « par voie de conséquences », le rejet des conclusions à fins d'indemnisation.
### C. Le dispositif
Par ces motifs, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :
> « DÉCIDE :
> Article 1er : La requête de M. F. est rejetée.
> Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. F.
> Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à Son Excellence M. le Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision *Sieur F. F. c/ Ministre d'État* du 4 octobre 2010 s'inscrit au cœur d'une évolution fondamentale de la jurisprudence du Tribunal Suprême de Monaco relative au contrôle des actes administratifs non motivés et à la dialectique de la preuve dans le procès administratif.
#### 1. L'aboutissement de la dialectique probatoire en l'absence de motivation formelle
Pour comprendre toute la portée de cet arrêt, il est indispensable de le relier à la décision avant dire droit du 8 février 2010 visée dans ses premières lignes. En droit administratif monégasque, à l'instar du droit administratif français général (hors champ d'application de la loi spécifique sur la motivation des actes administratifs), il n'existe pas de principe général et absolu imposant la motivation formelle de toutes les décisions administratives individuelles défavorables, en particulier en matière de police des étrangers ou d'autorisation de travail relevant de la loi n° 629 du 17 juillet 1957.
Toutefois, l'absence d'obligation de motiver l'acte *instrumentum* ne signifie nullement que l'administration est dispensée d'avoir des motifs légitimes en fait et en droit (*negotium*). Si l'administration pouvait se retrancher derrière le silence de sa décision jusque devant le prétoire, le droit au recours effectif et le contrôle de légalité garanti par l'article 90 de la Constitution du 17 décembre 1962 seraient réduits à néant.
C'est pourquoi le Tribunal Suprême, s'inspirant directement de la célèbre jurisprudence *Barel* du Conseil d'État français, a développé une jurisprudence constante : lorsque le requérant apporte des commencements de preuve ou lorsque l'acte est totalement muet sur ses motifs, le juge utilise ses pouvoirs d'instruction pour enjoindre au Ministre d'État de communiquer les raisons de fait et de droit qui ont présidé à l'édiction de la mesure.
L'affaire *Sieur F. F.* constitue l'archétype du second acte de cette séquence procédurale :
* *Hypothèse 1* : Si, après une telle décision avant dire droit, le Ministre d'État refuse de produire les éléments ou garde le silence, le Tribunal Suprême en tire la présomption que la décision ne repose sur aucun motif légal et prononce l'annulation pour excès de pouvoir.
* *Hypothèse 2 (celle de l'espèce)* : Le Ministre d'État défère à l'invitation du Tribunal et verse aux débats les pièces du dossier administratif (rapports de police, pièces pénales). Le débat contentieux se déplace alors