Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8284

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8284 (Lire sur source officielle)

L'exigence de motivation des actes administratifs constitue l'une des pierres angulaires de l'État de droit administratif moderne. En imposant à l'administration d'expliciter les raisons juridiques et factuelles qui président à l'édiction de ses décisions les plus contraignantes, le législateur ne se borne pas à ériger une règle de pure forme ; il institue une garantie substantielle au profit des administrés, destinée à prévenir l'arbitraire, à assurer la transparence de l'action publique et à permettre au juge de l'excès de pouvoir d'exercer pleinement son office de contrôle de légalité. En Principauté de Monaco, cette exigence a trouvé sa consécration législative avec l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. La mise en œuvre de ce texte, et plus particulièrement l'articulation entre l'obligation d'inscrire les motifs dans le corps même de l'acte et la pratique administrative de la motivation par référence à l'avis d'un organisme consultatif, soulève des questions juridiques d'une particulière acuité.

C'est précisément à la délimitation des contours de cette obligation formelle que s'attache la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2010, dans l'affaire opposant Monsieur g. GA. au Ministre d'État. Par cet arrêt de principe, la Haute Juridiction monégasque se prononce avec une fermeté remarquable sur la validité formelle d'un arrêté ministériel portant interdiction de conduire sur le territoire national, en sanctionnant d'annulation une décision administrative qui, bien que comportant des considérations de droit, se bornait, au titre des considérations de fait, à viser l'avis d'une commission consultative sans en joindre le texte ni en reproduire la teneur substantielle. Au-delà de la stricte police de la circulation routière, cette décision permet d'appréhender la rigueur avec laquelle le juge constitutionnel et administratif monégasque veille au respect des prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, tout en offrant un éclairage précieux sur les débats contentieux relatifs à la base légale des mesures de police administrative frappant les conducteurs titulaires d'un permis étranger.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême trouve son origine dans une infraction routière commise sur le territoire de la Principauté par un ressortissant français travaillant à Monaco. Monsieur g. GA. (également désigné dans la décision sous l'initiale Monsieur G.), de nationalité française, né à Marseille le 4 septembre 1973 et demeurant dans la commune limitrophe de Beausoleil, exerce ses activités professionnelles en Principauté en qualité de directeur général de la société Ratagne, dont le siège social ainsi que les locaux sont établis à Monaco. En raison de cette localisation professionnelle, l'intéressé, titulaire d'un permis de conduire français, est amené à se rendre quotidiennement sur le territoire monégasque.

Le 21 février 2008, Monsieur G. fait l'objet d'une interpellation par les services de police monégasques alors qu'il circule au volant d'un véhicule automobile. Les constatations effectuées lors de ce contrôle révèlent une conduite sous l'empire d'un état alcoolique. La réponse pénale intervient avec une grande célérité : poursuivi devant la juridiction répressive, Monsieur G. est condamné quelques jours plus tard, le 29 février 2008, par le tribunal correctionnel de Monaco à une peine de dix jours d'emprisonnement du chef de conduite sous l'empire d'un état alcoolique.

Parallèlement à cette condamnation pénale définitive, le processus administratif de police de la circulation routière est enclenché par les autorités monégasques. Monsieur G. est convoqué devant la Commission technique spéciale, organe consultatif institué par l'article 128 de l'ordonnance souveraine n° 1.691 du 17 septembre 1957 modifiée portant réglementation de la police de la circulation routière (communément dénommée Code de la route). L'intéressé comparaît devant cette commission lors de sa séance du jeudi 8 mai 2008 afin d'y être entendu.

À la suite de cette comparution et sur l'avis formulé par ladite Commission technique spéciale le même jour, le Ministre d'État, après délibération du Conseil de gouvernement, édicte le 26 juin 2008 l'arrêté ministériel n° 2008-315. Par cet acte administratif individuel, il est fait interdiction à Monsieur g. GA. de conduire, sur le territoire de la Principauté de Monaco, tous véhicules dont l'utilisation nécessite un permis, et ce pour une durée de deux ans.

Toutefois, une particularité chronologique notable marque ce dossier : bien qu'adopté le 26 juin 2008, l'arrêté ministériel n° 2008-315 n'est notifié à la personne de Monsieur G. que le 15 octobre 2009, soit plus de quinze mois après son édiction. Conformément aux termes mêmes de l'arrêté, c'est à compter de cette date de notification à personne que la mesure d'interdiction de conduire de deux ans prend effectivement effet.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la légalité de cette mesure administrative qui entrave directement ses déplacements professionnels quotidiens vers la Principauté, Monsieur G. saisit le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête initiale, enregistrée au greffe général le 14 décembre 2009, soit dans le délai de recours contentieux courant à compter de la notification du 15 octobre 2009, tend à l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel n° 2008-315 du 26 juin 2008. L'instruction de l'affaire donne lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale répond une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 17 février 2010, suivie d'une réplique du requérant déposée le 19 mars 2010, et enfin d'une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 23 avril 2010. Le Président du Tribunal Suprême ayant désigné Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, en qualité de rapporteur par ordonnance du 25 janvier 2010, l'instruction est clôturée par procès-verbal le 11 mai 2010 et l'affaire est renvoyée, par ordonnance du 21 septembre 2010, à l'audience publique du 18 novembre 2010, où le Tribunal Suprême siège et délibère en assemblée plénière.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur G. soulève à titre principal le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué, en violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutient que la décision ne comporte pas « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Analysant la structure de l'acte, le requérant observe que si l'arrêté vise effectivement le Code de la route ainsi que l'avis rendu par la Commission technique spéciale le 8 mai 2008, il demeure lacunaire à un triple titre : premièrement, il ne précise pas sur quels articles spécifiques du Code de la route il se fonde ; deuxièmement, il ne joint pas l'avis de la Commission technique spéciale (lequel, précise la réplique, ne lui a par ailleurs jamais été communiqué) ; troisièmement, il n'indique ni la nature des faits reprochés à l'intéressé, ni le lieu et la date de leur commission.

Sur le terrain de la légalité interne, l'argumentation du requérant se déploie en trois branches :

• En premier lieu, il invoque une erreur sur les motifs de fait ainsi qu'une erreur de droit au regard de l'article 123 du Code de la route. Selon le requérant, cet article, sur le fondement duquel la décision aurait été prise (et qui était seul visé, avec les articles suivants, dans sa convocation devant la Commission technique spéciale), ne prévoit nullement la mesure d'interdiction de conduire infligée, et les faits reprochés n'entreraient dans aucune des catégories visées par ce texte.
• En deuxième lieu, répliquant à la défense de l'administration qui invoquait en cours d'instance l'article 206 du Code de la route comme véritable base légale, Monsieur G. soutient que ce texte confère uniquement au Ministre d'État un pouvoir réglementaire général pour préciser les mesures d'application de l'ordonnance, et non un pouvoir de police spéciale l'habilitant à infliger à un conducteur déterminé une décision individuelle plus sévère que celles prévues par le Code. De surcroît, il conteste la possibilité d'invoquer tardivement cet article 206 qui n'avait jamais été mentionné auparavant dans la procédure administrative.
• En troisième et dernier lieu, le requérant excipe d'une violation de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Qualifiant l'interdiction de conduire non pas de mesure de police administrative, mais de véritable sanction à caractère répressif, il soutient qu'elle a été prononcée en méconnaissance du droit à un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial.

En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité de la requête en réfutant point par point les moyens adverses :

• S'agissant de la légalité externe et du respect de la loi du 29 juin 2006, l'administration reconnaît que la décision constitue une mesure de police soumise à obligation de motivation, mais affirme que la loi n'exclut nullement une motivation par référence. Selon le Ministre d'État, en se référant expressément à l'avis exprimé le 8 mai 2008 par la Commission technique spéciale, l'arrêté attaqué a valablement satisfait aux exigences légales par renvoi à un document comportant la motivation.
• S'agissant de la légalité interne et des motifs de fait et de droit, le Ministre d'État rétorque d'abord que c'est à tort que le requérant prétend que les faits échapperaient aux prévisions de l'article 123 du Code de la route, dès lors que ce texte renvoie expressément aux articles 391-13 et 391-14 du Code pénal définissant le délit de conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Surtout, l'autorité administrative opère un déplacement du terrain juridique quant à la base légale de l'acte : elle soutient que l'arrêté n'a pas été pris en application de l'article 123, mais sur le fondement de l'article 206 du Code de la route. Aux termes de cette disposition, le Ministre d'État « peut, lorsque l'intérêt de la sécurité ou de l'ordre public l'exige, prendre des mesures plus rigoureuses que celles édictées par la présente ordonnance, dont il est chargé de préciser les mesures d'application ». Selon la défense, cet article habilite le Ministre d'État à prendre tant des mesures réglementaires que des décisions individuelles afin de sanctionner, au titre de son pouvoir de police, les comportements dangereux d'automobilistes qui, en raison de leur situation particulière — telle la détention d'un permis de conduire étranger par un travailleur quotidien à Monaco —, échappent aux sanctions administratives classiques de suspension du permis national prévues par le Code. Face au grief de tardiveté de cette référence, le Ministre d'État sollicite expressément du Tribunal Suprême, dans sa duplique, qu'il procède au besoin à une substitution de motifs pour retenir l'article 206 comme fondement légal de l'arrêté.
• Enfin, sur le grief conventionnel, le Ministre d'État maintient que l'arrêté, indépendamment du délai écoulé entre son adoption et sa notification, revêt exclusivement la nature d'une mesure de police administrative préventive liée au risque pour la sécurité routière, échappant ainsi au champ d'application de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne des droits de l'Homme. À titre subsidiaire, il fait valoir que les droits de la défense ont été pleinement respectés puisque Monsieur G. a été préalablement entendu par la Commission technique spéciale.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

En dépit de la richesse des débats relatifs à la légalité interne de la mesure — qui touchaient tant à l'étendue des pouvoirs de police du Ministre d'État au titre de l'article 206 du Code de la route qu'à l'applicabilité des garanties du procès équitable aux mesures administratives d'interdiction de conduire —, le Tribunal Suprême circonscrit son examen au premier moyen de légalité externe soulevé par le requérant.

La question de droit centrale tranchée par la Haute Juridiction peut dès lors être formulée ainsi : un arrêté ministériel prononçant une interdiction temporaire de conduire sur le territoire monégasque satisfait-il à l'obligation légale de motivation en fait, prescrite à peine de nullité par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, lorsque ledit arrêté se borne à viser l'avis préalablement rendu par une commission consultative (la Commission technique spéciale), sans que le texte de cet avis soit joint à la décision notifiée ni que l'arrêté précise lui-même en quoi cet avis justifie la mesure de police adoptée ?

En d'autres termes, le juge administratif suprême était invité à déterminer si, et à quelles conditions strictes, l'administration monégasque est autorisée à recourir à la technique de la motivation par référence à un avis consultatif pour remplir son obligation d'énoncer, dans le corps de la décision, les considérations de fait qui en constituent le fondement.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour répondre par la négative à cette question et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur, structuré en trois temps et précédé de la formule classique d'économie de moyens (« Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête »).

Dans un premier temps, la Haute Juridiction pose la majeure de son raisonnement en vérifiant l'applicabilité de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 au litige. Citant l'article 1er de ladite loi, le Tribunal rappelle que « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Appliquant immédiatement cette qualification à l'espèce, le juge affirme sans ambages que tel « est le cas de l'arrêté attaqué ». Par cette incise, le Tribunal Suprême confirme que l'interdiction administrative de conduire sur le territoire de la Principauté relève bien de la catégorie des mesures de police (et de restriction d'une liberté publique, celle d'aller et venir au moyen d'un véhicule terrestre à moteur), ce qui la soumet de plein droit à l'exigence de motivation formelle sous la sanction radicale de la nullité.

Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême précise le contenu matériel et formel de cette obligation légale en citant les termes exacts de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Ce rappel textuel met en exergue la double exigence posée par le législateur monégasque : d'une part, la localisation formelle de la motivation (« dans le corps de la décision ») ; d'autre part, la dualité de sa substance, qui doit impérativement réunir tant les éléments juridiques (« considérations de droit ») que les éléments factuels (« considérations de fait ») ayant déterminé l'autorité administrative à agir.

Dans un troisième temps, le juge confronte l'arrêté ministériel n° 2008-315 du 26 juin 2008, tel que notifié à Monsieur G. le 15 octobre 2009, à cette double exigence légale. L'analyse opérée par le Tribunal Suprême procède ici d'une distinction nette entre la motivation en droit et la motivation en fait :

• S'agissant de la motivation en droit, le Tribunal écarte implicitement la critique du requérant (qui reprochait à l'acte de viser globalement le Code de la route sans en préciser les articles) en jugeant que « l'arrêté notifié à M. G. le 15 octobre 2009 comporte l'énoncé des considérations de droit qui ont conduit à son adoption ». Aux yeux de la Haute Juridiction, les visas juridiques figurant dans l'arrêté étaient donc suffisants pour satisfaire au premier volet de l'article 2 de la loi.
• S'agissant en revanche de la motivation en fait, la censure du Tribunal est totale. Le juge relève d'abord que « la simple mention de l'avis exprimé par la Commission technique spéciale dans sa séance du jeudi 8 mai 2008 ne satisfait pas à l'exigence formulée par la loi quant aux considérations de fait ». Le simple visa d'un acte préparatoire ou consultatif est, en soi, un coquille vide qui ne renseigne nullement le destinataire sur les faits concrets qui lui sont reprochés. Le Tribunal examine alors les deux modalités alternatives qui auraient pu sauver la légalité de cette référence à l'avis de la Commission, et constate qu'aucune d'elles n'a été remplie par le Ministre d'État : d'une part, « le texte de cet avis n'était pas joint à l'arrêté du Ministre d'État » lors de sa notification ; d'autre part, à défaut d'une telle jonction matérielle, le Ministre d'État « devait préciser en quoi l'avis ainsi visé était de nature à justifier l'interdiction faite à M. G. de conduire tous véhicules dont l'utilisation nécessite un permis sur le territoire de la Principauté pour une durée de deux ans ».

Faute d'avoir soit annexé le document consultatif à l'arrêté notifié, soit intégré et réitéré la substance factuelle de cet avis dans le corps même de l'arrêté ministériel, l'administration a méconnu les prescriptions impératives de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. L'illégalité externe étant ainsi pleinement caractérisée, elle entraîne à elle seule l'annulation totale de la décision attaquée.

C. Le dispositif

En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : L'arrêté n°2008-315 du 26 juin 2008 est annulé. Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 29 novembre 2010 par le Tribunal Suprême s'inscrit au cœur de l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au contrôle formel des actes administratifs depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En consacrant le principe selon lequel le défaut de motivation des décisions individuelles défavorables — et singulièrement des mesures de police — est sanctionné « à peine de nullité », le législateur monégasque a conféré au vice de forme tiré de l'insuffisance ou de l'absence de motivation un caractère d'ordre substantiel particulièrement marqué.

L'apport majeur de l'arrêt G. c/ Ministre d'État réside dans l'encadrement très strict qu'il impose à la technique dite de la « motivation par référence ». Dans son mémoire en défense, le Ministre d'État tentait de faire admettre une conception souple de la loi du 29 juin 2006, en soutenant que le simple renvoi, dans les visas de l'arrêté,