Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 16816
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 16816 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-16816))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière du droit des étrangers et, plus spécifiquement, du contentieux des mesures administratives de police affectant le droit au séjour sur le territoire monégasque.
La situation personnelle du requérant présente une particularité temporelle et géographique notable au regard du droit du séjour. Monsieur l. SA. est un ressortissant de nationalité mauricienne. Toutefois, les mentions de la décision indiquent qu'il est né le 28 octobre 1983 à Monaco et qu'il demeurait et était domicilié sur le territoire de la Principauté (X1 à Monaco, 98000) au moment du déclenchement de la procédure administrative. À la fin de l'année 2008, l'intéressé, alors âgé de vingt-cinq ans, disposait d'une autorisation de résider au sein de la Principauté, bien que la nature exacte de son titre de séjour ou la date de sa délivrance initiale ne soient pas précisées dans la décision.
Le 30 décembre 2008, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté une décision administrative individuelle, matérialisée sous la forme d'une note référencée sous le numéro 2008-23204. Aux termes de cet acte, l'autorité administrative a prononcé le retrait de l'autorisation de séjourner de l'intéressé, en décidant qu'il n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco.
Cette décision du 30 décembre 2008 n'a pas fait l'objet d'une exécution ou d'une communication immédiate à la date de sa signature. Elle a été formellement notifiée à Monsieur l. SA. près de trois mois plus tard, le 20 mars 2009. La notification informait expressément le ressortissant mauricien « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». La teneur exacte des griefs ou des faits reprochés à Monsieur l. SA. par l'administration pour justifier cette mesure d'éviction du territoire n'est pas précisée dans la décision commentée, cette dernière se référant uniquement, de manière générique, aux « faits invoqués au soutien de la décision attaquée » sans en dévoiler la substance matérielle.
Entendant contester cette mesure privative de son droit au séjour dans son pays de naissance et de domicile, Monsieur l. SA. a préalablement exercé un recours administratif. Il a ainsi saisi le Ministre d'État d'un recours gracieux (la date d'introduction de ce recours gracieux n'est pas précisée dans la décision). Ce recours administratif préalable a toutefois fait l'objet d'une décision expresse de rejet de la part du Ministre d'État, matérialisée par une lettre recommandée avec demande d'avis de réception en date du 15 juin 2009. C'est à la suite de ce refus de l'autorité supérieure de rapporter ou d'annuler l'acte du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur que le différend s'est noué sur le terrain juridictionnel.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Face au maintien de la mesure de retrait de son autorisation de résider, Monsieur l. SA. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours contentieux. Sa requête a été enregistrée au Greffe Général le 31 juillet 2009, sous le numéro de rôle TS 2009-17.
Représenté et défendu par Maître Frank Michel, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco, le requérant a formé un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation, d'une part, de la décision initiale prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur le 30 décembre 2008 et notifiée le 20 mars 2009, et, d'autre part, de la décision du Ministre d'État du 15 juin 2009 rejetant son recours gracieux. Si le détail de l'argumentation juridique déployée dans la requête introductive d'instance n'est pas intégralement reproduit dans l'arrêt (l'existence d'« autres moyens de la requête » étant simplement mentionnée par le juge), les visas de la décision permettent d'identifier les textes invoqués ou applicables au litige : l'article 90 B de la Constitution relatif à la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative, l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, ainsi que la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. La contestation portait par ailleurs de manière centrale sur le bien-fondé matériel de la mesure et la réalité des faits allégués par l'administration.
En défense, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, concluait au rejet de la requête (le détail des moyens de défense de l'État n'est pas précisé dans la décision, au-delà des éléments relatifs à la production des pièces).
L'instruction de l'affaire devant le Tribunal Suprême a connu plusieurs étapes procédurales significatives qui témoignent du rôle actif de la juridiction dans la conduite de l'instance et la recherche des éléments de preuve :
1. Dans un premier temps, une ordonnance du Président du Tribunal Suprême avait été prise le 10 août 2009 (son objet exact n'est pas précisé dans la décision, mais il s'agissait vraisemblablement d'une désignation initiale de rapporteur). Cette ordonnance a été rapportée par une nouvelle ordonnance présidentielle du 26 janvier 2010, laquelle a désigné Monsieur José Savoye, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Il convient de noter une particularité dans le texte même de la décision : alors que les visas et les mentions de l'audience indiquent que Monsieur José Savoye a été désigné rapporteur et a été entendu en son rapport, la formule finale de composition de la juridiction mentionne « Monsieur Didier Linotte, rapporteur ».
2. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême a estimé que le dossier qui lui était soumis ne lui permettait pas de statuer en l'état, faute de disposer de l'instrumentum même de l'acte administratif initial ou des éléments l'entourant. Faisant usage de ses pouvoirs d'instruction, la haute juridiction a rendu une décision avant dire droit le 4 octobre 2010. Par cette décision préparatoire, le Tribunal Suprême a formellement invité le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2008-23204 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur avait décidé que Monsieur l. SA. n'était plus autorisé à résider en Principauté de Monaco. Le Tribunal vise d'ailleurs expressément dans son arrêt final « l'exposé des motifs de la décision avant dire droit précitée en date du 4 octobre 2010 ».
3. Déférant à cette mesure d'instruction, le Ministre d'État a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général du Tribunal Suprême le 28 octobre 2010, soit dans le délai d'un mois qui lui avait été imparti, par lequel il produisait la décision n° 2008-23204 du 30 décembre 2008.
4. L'instruction étant arrivée à son terme, le Président du Tribunal Suprême a, par ordonnance du 21 février 2011, renvoyé la cause à l'audience du 4 avril 2011.
Lors de l'audience du 4 avril 2011, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a entendu le rapport de Monsieur José Savoye, les plaidoiries de Maître Frank Michel pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Ministère public. La décision a été lue en audience publique le 15 avril 2011.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La question de droit soumise à l'examen du Tribunal Suprême s'articulait autour des conditions de légalité interne d'une mesure de police des étrangers et, plus particulièrement, du régime de la charge et de l'administration de la preuve devant le juge de l'excès de pouvoir.
Le problème juridique central consistait à déterminer si l'autorité administrative monégasque (en l'espèce, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, confirmé sur recours gracieux par le Ministre d'État) peut légalement prononcer le retrait de l'autorisation de résider d'un ressortissant étranger sur le fondement de faits dont elle se prévaut, lorsque, à l'occasion de la contestation juridictionnelle de cette mesure et malgré une mesure d'instruction ordonnée par le juge, l'administration ne rapporte pas la preuve de l'existence matérielle desdits faits.
En d'autres termes, dans quelle mesure le défaut de preuve par l'administration de la matérialité des faits invoqués au soutien d'une décision de retrait de titre de séjour affecte-t-il la légalité de cet acte administratif individuel dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir fondé sur l'article 90 B de la Constitution ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême dans sa décision du 15 avril 2011 se caractérise par une extrême concision formelle, typique de la tradition rédactionnelle des juridictions administratives suprêmes d'inspiration francophone, mais qui recèle une densité juridique majeure quant à l'office du juge administratif monégasque.
En premier lieu, le juge opère une sélection stricte parmi les moyens soulevés par le requérant, en faisant application du principe de l'économie des moyens. Cette démarche méthodologique est explicitée par la formule liminaire précédant l'unique considérant de la décision : « Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête ». Les visas de l'arrêt laissent entrevoir que le débat contentieux aurait pu porter sur des questions de légalité externe, notamment au regard de la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, expressément visée par le Tribunal. Néanmoins, le juge de l'excès de pouvoir choisit de délaisser les éventuels vices de forme ou de procédure, ainsi que les autres moyens de légalité interne, pour fonder exclusivement son annulation sur le terrain le plus radical du contrôle de la légalité interne : le contrôle de l'exactitude matérielle des faits à travers le prisme de la preuve.
En deuxième lieu, la motivation du Tribunal Suprême s'articule de manière indissociable avec la procédure d'instruction menée en amont, et singulièrement avec la décision avant dire droit du 4 octobre 2010. Le juge ne se contente pas de lire la décision attaquée à la lumière des seules affirmations des parties ; il intègre dans son raisonnement les résultats de la mesure d'instruction qu'il a lui-même ordonnée. En visant non seulement la décision avant dire droit du 4 octobre 2010, mais également et spécifiquement « l'exposé des motifs de la décision avant dire droit précitée », ainsi que le mémoire du Ministre d'État du 28 octobre 2010 produisant la note n° 2008-23204 du 30 décembre 2008, le Tribunal Suprême établit un lien logique direct entre l'exigence probatoire formulée en cours d'instance et le constat d'échec probatoire dressé dans l'arrêt définitif.
Il ressort de cet enchaînement procédural que, si le Ministre d'État a bien satisfait formellement à l'invitation du Tribunal en produisant le document administratif réclamé (la note n° 2008-23204 du 30 décembre 2008), cette production documentaire n'a pas suffi à établir la réalité matérielle des motifs de fait sur lesquels reposait l'acte. L'administration a produit l'acte et ses motifs allégués, mais elle n'a pas fourni les éléments probatoires corroborant la véracité de ces motifs.
En troisième lieu, le Tribunal Suprême énonce son constat souverain dans un considérant unique, rédigé en des termes dépourvus de toute ambiguïté : « Considérant que la preuve des faits invoqués au soutien de la décision attaquée aux termes de laquelle Monsieur l. SA., de nationalité mauricienne, "n'était plus autorisé à résider à Monaco" n'est pas rapportée. »
Par ce motif lapidaire, la haute juridiction consacre plusieurs principes directeurs du contentieux administratif monégasque :
1. Tout acte administratif individuel défavorable, tel qu'un retrait d'autorisation de séjour régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964, doit reposer sur des motifs de fait matériellement exacts.
2. Lorsque l'existence de ces faits est contestée par l'administré, la charge de la preuve de leur réalité incombe à l'autorité administrative qui s'en prévaut pour fonder sa décision. L'administration ne bénéficie pas d'une présomption irréfragable de véracité de ses simples allégations.
3. Le défaut de preuve des faits allégués équivaut, sur le plan du contrôle de légalité, à l'inexistence matérielle de ces faits. Privée de base factuelle établie, la décision administrative est entachée d'une illégalité interne (erreur de fait) qui entraîne nécessairement son annulation par le juge de l'excès de pouvoir.
Enfin, par voie de conséquence logique, l'annulation ne frappe pas uniquement l'acte initial du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur du 30 décembre 2008, mais s'étend, par indivisibilité ou par voie de conséquence, à la décision du Ministre d'État du 15 juin 2009 ayant rejeté le recours gracieux formé par l'intéressé. L'État de Monaco, partie perdante à l'instance, supporte l'intégralité des dépens.
### C. Le dispositif
Le Tribunal Suprême prononce l'annulation des actes déférés en ces termes :
> « DECIDE :
> Article 1er : La décision attaquée du 30 décembre 2008, ensemble le rejet en date du 15 juin 2009 de son recours gracieux auprès de M. le Ministre d'Etat, sont annulés.
> Article 2 : L'Etat de Monaco est condamné aux dépens.
> Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S. E. Monsieur le Ministre d'Etat. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière, constitue un jalon fondamental dans l'évolution du droit administratif monégasque, tant sous l'angle du droit substantiel des étrangers que sous celui du droit processuel du contentieux de l'excès de pouvoir. Le fait que la juridiction ait statué dans sa formation la plus solennelle (l'assemblée plénière) souligne l'importance accordée à la solution dégagée, ainsi que l'indique d'ailleurs le sommaire officiel de la décision qui érige en règle générale le principe selon lequel le défaut de preuve des faits allégués par l'autorité administrative prive de légalité la décision de retrait de l'autorisation de résider.
Pour mesurer pleinement la portée de cet arrêt, il convient de l'analyser à l'aune du cadre normatif interne visé par la décision et de la dynamique du contrôle juridictionnel exercé sur les mesures de police administrative.
#### 1. L'articulation entre le pouvoir d'appréciation de l'administration en matière de police des étrangers et le contrôle juridictionnel
Le régime juridique de la présence des étrangers à Monaco est gouverné par l'Ordonnance Souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, texte expressément visé par le Tribunal Suprême. Traditionnellement, en droit public monégasque comme dans les systèmes juridiques comparés, la police des étrangers relève des prérogatives régaliennes de l'État, impliquant un large pouvoir d'appréciation de l'autorité administrative pour accorder, renouveler ou retirer le droit de résider sur le territoire national, dans un but de préservation de l'ordre public et de la sécurité publique.
Cependant, l'étendue de ce pouvoir d'appréciation — fût-il qualifié de discrétionnaire quant à l'opportunité de la mesure — ne saurait soustraire l'action administrative au respect du principe de légalité, dont le Tribunal Suprême assure la garantie en vertu de l'article 90 B de la Constitution du 17 décembre 1962. En effet, le contrôle minimum exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur les actes administratifs, même lorsque l'administration dispose de la plus large liberté d'action, comprend invariablement le contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Avant même de savoir si des faits sont de nature à justifier juridiquement une mesure de police (contrôle de la qualification juridique des faits) ou si la mesure est adaptée (contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation), encore faut-il que les faits sur lesquels l'autorité administrative s'est fondée aient réellement existé.
Par la décision du 15 avril 2011, le Tribunal Suprême rappelle avec force que la frontière de la légalité commence par la vérité matérielle. L'administration ne peut légalement retirer une autorisation de résider à un étranger — a fortiori lorsque celui-ci, comme le relève l'arrêt dans ses qualités, est né à Monaco et y réside — en se retranchant derrière des motifs factuels dont elle est incapable de démontrer la réalité devant le juge.
#### 2. La synergie entre l'obligation de motivation (loi n° 1312 du 29 juin 2006) et le contrôle de la preuve
L'un des aspects les plus instructifs de la décision réside dans les visas retenus par la haute juridiction, au premier rang desquels figure la loi n° 1312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Bien que le Tribunal Suprême n'ait pas annulé la décision du 30 décembre 2008 pour défaut ou insuffisance de motivation — ayant écarté les autres moyens par l'effet de l'économie des moyens —, la présence de ce texte dans les visas éclaire la genèse de la solution.
Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 1312 du 29 juin 2006, l'absence d'obligation générale de motiver les décisions administratives de police des étrangers rendait le contrôle du juge sur les motifs de fait particulièrement ardu, l'administration pouvant se borner à invoquer des considérations générales ou à ne révéler ses motifs que de manière très succincte en cours d'instance. La loi de 2006 a profondément modifié cet équilibre en imposant l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement des décisions individuelles défavorables, telles que les retraits d'autorisation de séjour.
Or, l'obligation de motivation formelle trouverait vite ses limites si l'administration pouvait se contenter d'énoncer dans l'acte (ou dans une note interne telle que la note n° 2008-23204) des faits purement allégués, sans jamais avoir à en justifier l'exactitude. La décision *Sieur l. SA.* du 15 avril 2011 constitue le prolongement contentieux indispensable de la loi du 29 juin 2006 : de l'obligation d'énoncer les motifs de fait découle, en cas de contestation juridictionnelle, l'obligation de prouver lesdits motifs.
La séquence procédurale révélée par les visas est à cet égard exemplaire. Lors de la notification du 20 mars 2009, Monsieur l. SA. avait seulement été informé « qu'il n'est plus autorisé à résider en Principauté à compter de ce jour ». Face à cette notification laconique, le Tribunal Suprême a dû rendre sa décision avant dire droit du 4 octobre 2010 pour contraindre le Ministre d'État à produire