Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 novembre 2014, n° 12778 (Lire sur source officielle)

Le contentieux des concours de la fonction publique et du recrutement des praticiens au sein des établissements publics hospitaliers place traditionnellement le juge de l'excès de pouvoir face à une tension dialectique classique du droit administratif : concilier le droit au recours juridictionnel effectif des candidats évincés, qui impose un accès pragmatique au prétoire malgré la complexité des chaînes décisionnelles, avec la préservation de l'autonomie technique des instances d'évaluation, qui commande une autolimitation drastique du contrôle juridictionnel sur le fond des appréciations portées. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 25 novembre 2014 (aff. TS 2014-20, Madame j. LA. née SA. contre Centre Hospitalier Princesse Grace et État de Monaco), le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco livre une illustration éclatante de cet équilibre subtil.

Statuant dans un délai remarquablement bref, consécutif à la mise en œuvre d'une procédure d'urgence destinée à préserver la sérénité du service public hospitalier, la Haute Juridiction monégasque tranche deux questions fondamentales du contentieux administratif. Sur le terrain de la recevabilité, elle fait preuve d'un libéralisme marqué en accueillant une requête unique dirigée contre des mesures émanant d'autorités distinctes et dont la nature décisoire ou la production formelle étaient âprement contestées, au nom du « lien étroit » qui les unit autour de l'opération complexe que constitue un concours de recrutement. Sur le terrain de la légalité interne et externe, en revanche, le Tribunal Suprême oppose une fermeté absolue aux prétentions de la requérante, réaffirmant avec force le principe cardinal selon lequel l'appréciation des titres, références et qualités professionnelles des candidats par un jury de concours est souveraine et échappe, par nature, à toute discussion devant le juge de l'excès de pouvoir, dès lors qu'elle n'est pas entachée d'un détournement de pouvoir ou d'une prise en compte d'éléments étrangers aux mérites des postulants.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l'origine de ce litige se trouve la procédure de succession à la chefferie du service de pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public hospitalier de la Principauté de Monaco régi, s'agissant du statut de ses praticiens, par l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 modifiée.

La requérante, Madame le Docteur j. LA. née SA., docteur en médecine domiciliée à Beausoleil, s'était installée à proximité de la Principauté dès l'année 2004 pour des motifs d'ordre familial. Le 7 juin 2004, elle avait été nommée aux fonctions de Chef de service adjoint du Service de Pédiatrie du Centre Hospitalier Princesse Grace. Fort de cette décennie d'exercice au sein même de l'établissement et de ses fonctions d'adjointe, ce praticien aspirait légitimement à prendre la direction pleine et entière dudit service lors de la vacance du poste de chef de service.

Le processus de recrutement fut formellement engagé au début de l'année 2014. Un premier avis de concours en vue de pourvoir le poste de Chef du Service de Pédiatrie fut publié le 3 janvier 2014. Toutefois, cet acte initial fut remplacé par un second avis de concours, publié le 7 mars 2014. Le Docteur j. LA. prit soin de déposer son dossier de candidature successivement après chacune de ces deux publications. À l'issue de la publication du second avis, seules deux candidatures se trouvèrent en lice : celle de la requérante, candidate interne déjà en poste en qualité d'adjointe, et celle d'une concurrente extérieure venant d'un autre établissement, Madame le Docteur m. BE-BA.

Les opérations du concours, et plus précisément la réunion du jury chargé d'examiner les candidatures, se déroulèrent le 28 mars 2014. À l'issue de ses délibérations, le jury se prononça à l'unanimité en faveur de la candidature du Docteur m. BE-BA.

Avant même que l'issue de la procédure ne lui soit officiellement notifiée, le Docteur j. LA., faisant état de ce qu'elle qualifiait de « campagne de calomnie » dirigée contre sa personne ainsi que de la circulation d'informations officieuses faisant état du choix arrêté en faveur de sa concurrente, mandata son conseil pour intervenir auprès des autorités administratives. Par un courrier en date du 14 avril 2014 adressé au Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace, son avocat-défenseur éleva de vives protestations quant aux conditions de déroulement du concours et sollicita formellement un réexamen des résultats. Le Directeur de l'établissement y répondit dès le 17 avril 2014, dans des termes qui, selon l'interprétation qu'en fit la requérante, ne contestaient aucun des griefs articulés. Une démarche analogue fut entreprise auprès du « Département de Tutelle » du Centre Hospitalier, qui adopta une posture similaire selon les dires de l'intéressée.

Le dénouement administratif intervint en deux temps au cours de l'été 2014. D'une part, par un courrier en date du 6 juin 2014, le Directeur des Affaires Médicales du Centre Hospitalier Princesse Grace restitua son dossier de candidature au Docteur j. LA., en l'informant que sa candidature n'avait pas été retenue et que le jury ne s'était pas prononcé en sa faveur. D'autre part, le Docteur m. BE-BA. fut nommée en qualité de Chef du Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014. Cette nomination fut portée à la connaissance de l'ensemble des personnels de l'établissement par une note de service émanant de la Direction du Centre Hospitalier, datée du 7 juillet 2014.

Parallèlement à ces actes administratifs, le différend prit une tournure publique et médiatique particulièrement aiguë. Dès avant l'été, la presse s'était fait l'écho d'anomalies alléguées dans le déroulement du concours, ce qui avait conduit le Gouvernement Princier à publier une réponse officielle. À compter du 4 août 2014, la polémique s'intensifia avec la parution de nouveaux articles dans la presse et sur certains sites internet, mettant en cause les compétences du Docteur m. BE-BA. et le fonctionnement du Centre Hospitalier.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

C'est dans ce climat d'extrême tension que Madame le Docteur j. LA. saisit le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 25 juillet 2014. Son recours en annulation pour excès de pouvoir, fondé sur l'article 90-B de la Constitution, tendait à l'annulation conjointe de deux actes : d'une part, la décision notifiée le 6 juin 2014 par le Directeur des Affaires Médicales du CHPG rejetant sa candidature ; d'autre part, la décision de nomination du Docteur m. BE-BA. en qualité de Chef de Service de Pédiatrie à compter du 5 juillet 2014, telle que révélée par la note de service du 7 juillet 2014.

Le déroulement de l'instance fut immédiatement marqué par un incident procédural majeur lié à l'urgence. Dès le 4 août 2014, le Président du Tribunal Suprême désigna Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président, en qualité de rapporteur. Sur le fondement de l'article 26 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le Centre Hospitalier Princesse Grace saisit le Président de la juridiction d'une requête tendant à la réduction des délais de procédure. L'établissement public exposait que les publications parues depuis le 4 août 2014 dans la presse et sur internet, qu'il présentait comme dénigrant le Docteur m. BE-BA., diffamant l'hôpital et apparemment suscitées par la requérante, engendraient une vive inquiétude chez les parents d'enfants fréquentant les urgences pédiatriques, provoquaient l'indignation du corps médical et nuisaient gravement à la sérénité indispensable à l'accomplissement de la mission de service public hospitalier. Par une ordonnance du 22 septembre 2014, le Président du Tribunal Suprême fit droit à cette demande : considérant la nécessité d'assurer dans les meilleurs délais le fonctionnement régulier et continu du service public hospitalier en pédiatrie, il décida de réduire de moitié les délais impartis aux parties pour produire leurs mémoire en réplique et mémoire en duplique.

Grâce à cette accélération procédurale, l'instruction fut menée à un rythme soutenu : les contre-requêtes du CHPG et du Ministre d'État furent enregistrées respectivement les 25 et 26 septembre 2014 ; la réplique de la requérante fut déposée le 10 octobre 2014 ; les dupliques de l'hôpital et de l'État suivirent les 24 et 28 octobre 2014. La clôture de la procédure fut prononcée par procès-verbal le 3 novembre 2014, et l'affaire fut renvoyée, par ordonnance du 4 novembre, à l'audience publique du 18 novembre 2014, pour une lecture de la décision dès le 25 novembre 2014 — soit quatre mois jour pour jour après l'enregistrement de la requête initiale.

Les prétentions et moyens des parties s'articulaient autour d'une opposition frontale tant sur la recevabilité que sur le fond.

Au soutien de sa requête et de sa réplique, le Docteur j. LA. développait une argumentation centrée sur l'erreur manifeste et la partialité qui auraient entaché le concours. Sur la recevabilité, en réponse aux fins de non-recevoir opposées par l'établissement hospitalier, elle soulignait que l'État de Monaco s'était abstenu de soulever l'irrecevabilité de son recours, ce qui démontrait selon elle le défaut de sérieux des objections du CHPG. Elle faisait valoir qu'elle n'avait pu produire au dossier que les seuls documents auxquels elle avait eu accès (la lettre du 6 juin et la note du 7 juillet 2014), lesquels suffisaient à établir l'existence matérielle des décisions attaquées. Sur le fond, elle soutenait initialement que le jury, qui avait l'obligation de retenir le candidat le plus titré, avait pris le contre-pied exact de cette règle. Elle affirmait que sa propre qualification, son expérience professionnelle et ses activités scientifiques étaient « sans comparaison » avec celles du Docteur m. BE-BA., produisant à l'appui de ses dires plusieurs attestations émanant de professeurs de médecine et de collègues. Elle voyait en outre dans les termes de la réponse du Gouvernement Princier aux articles de presse l'aveu implicite d'un défaut d'impartialité du jury. Dans son mémoire en réplique, après avoir pris connaissance du procès-verbal de la réunion du jury du 28 mars 2014 produit par la défense, la requérante élargit ses critiques à la régularité même du déroulement du concours. Elle soutenait que ce procès-verbal démontrait une forte influence exercée sur le jury par le Directeur du Centre Hospitalier. Elle dénonçait comme contraire aux usages la circonstance que ce jury n'ait pas été composé exclusivement de médecins. Enfin, elle qualifiait les propos tenus par certains membres du jury lors de la délibération de « tantôt mensongers, tantôt calomnieux, tantôt révélateur[s] d'une ignorance flagrante des conditions de fonctionnement du service de pédiatrie du Centre Hospitalier, voire de la médecine elle-même, en particulier de la néonatologie », concluant à la partialité patente de l'intégralité de la procédure.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait, à titre principal, à l'irrecevabilité manifeste de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, tout en sollicitant la condamnation de la requérante au paiement de l'amende maximale pour recours abusif prévue par l'article 36 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. L'établissement opposait pas moins de cinq fins de non-recevoir distinctes :

1. L'absence d'acte décisoire faisant grief : selon le CHPG, tant la lettre du 6 juin 2014 que la note de service du 7 juillet 2014 constituaient de simples mesures d'information dépourvues de portée décisoire. La lettre du Directeur des Affaires Médicales n'avait pour objet, conformément à une pratique constante, que de restituer son dossier à la candidate en l'informant du sens de l'avis du jury ; la note de service n'était qu'un document interne d'information.
2. Le caractère purement préparatoire de l'avis du jury : l'hôpital rappelait que les propositions du jury ne lient ni la Commission Médicale d'Établissement, ni le Conseil d'Administration, ni le Gouvernement Princier, de sorte que la délibération du jury constitue un simple acte préparatoire insusceptible de recours contentieux.
3. L'incompétence des auteurs des actes attaqués pour prononcer une nomination : en vertu de l'article 9 de l'Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, seul le Ministre d'État détient la compétence juridique pour nommer un chef de service, même à titre probatoire. Les actes émanant de la direction de l'hôpital ne pouvaient donc s'analyser en une décision de nomination.
4. Le vice de forme tenant au défaut de production de la décision attaquée : en violation de l'article 17, alinéa 1er, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, la requérante n'avait pas joint à sa requête l'arrêté ministériel nommant effectivement le Docteur m. BE-BA.
5. L'imprécision de la requête : celle-ci n'aurait pas contenu de manière explicite les moyens d'annulation sur lesquels elle reposait.

Sur le fond, le CHPG répliquait qu'aucune irrégularité n'avait affecté le concours. Il qualifiait de purement subjective la conviction de la requérante quant à la supériorité de ses titres, soulignait l'absence de toute preuve des rumeurs alléguées, et faisait observer que la position de chef de service adjoint plaçait en réalité le Docteur j. LA. dans une situation initiale plus favorable que sa concurrente externe. Surtout, l'établissement opposait le vote unanime du jury et le principe de la souveraineté d'appréciation de ce dernier devant le juge de l'excès de pouvoir. En duplique, il précisait enfin que l'autorisation d'exercer une activité libérale accordée au Docteur m. BE-BA. l'avait été dans les mêmes conditions que pour nombre de ses confrères, excluant tout soupçon de favoritisme.

De son côté, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, adopta une stratégie contentieuse plus épurée. Sans s'attarder à soulever des fins de non-recevoir, il concluait directement au rejet au fond du recours. Il faisait valoir que le moyen unique soulevé par la requérante se heurtait de plein fouet au principe, déjà consacré par la jurisprudence du Tribunal Suprême, de la souveraineté des jurys de concours dans l'appréciation des mérites des candidats, ajoutant surabondamment que ce jury s'était prononcé à l'unanimité. En duplique, le Ministre d'État relevait d'une part que la requérante ne contestait pas que le jury se fût prononcé exclusivement sur la base des titres et mérites des deux postulantes, et soutenait d'autre part qu'à la lecture du procès-verbal de la réunion du 28 mars 2014, aucun élément ne permettait de déceler la moindre irrégularité dans le déroulement des opérations.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait un double problème juridique, touchant respectivement aux conditions d'accès au juge de l'excès de pouvoir dans le cadre d'opérations administratives complexes et à l'intensité du contrôle juridictionnel exercé sur les choix opérés par les jurys de recrutement hospitalier.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité procédurale, la question était la suivante : un candidat évincé à l'issue d'un concours de recrutement hospitalier est-il recevable à former un recours unique en annulation dirigé simultanément contre des actes de natures différentes et émanant d'autorités distinctes — en l'espèce, un courrier de l'administration hospitalière l'informant du rejet de sa candidature et une décision de nomination de son concurrent par l'autorité étatique, uniquement matérialisée au dossier par une note de service interne — sans avoir produit l'acte formel de nomination ? Il s'agissait, en substance, de déterminer si le formalisme procédural de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963 et la théorie des actes préparatoires ou purement informatifs devaient paralyser le recours d'un candidat qui n'a pas un accès direct à l'instrumentum de l'acte de nomination d'un tiers, ou si l'unité matérielle de l'opération de concours permettait de transcender ces obstacles.

En second lieu, sur le terrain du fond du droit, la question posée au juge constitutionnel et administratif monégasque était de savoir quelle est l'étendue du contrôle exercé par le juge de l'excès de pouvoir sur la délibération d'un jury de concours pour le recrutement d'un chef de service hospitalier : le juge peut-il accueillir des moyens tirés de la supériorité alléguée des titres scientifiques et professionnels du candidat évincé ou de la teneur des discussions internes du jury pour censurer le choix effectué, ou cette appréciation comparative des mérites relève-t-elle d'un pouvoir discrétionnaire insusceptible de discussion contentieuse ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La décision rendue le 25 novembre 2014 se caractérise par la concision et la densité remarquables de sa motivation, structurée en deux considérants qui répondent point par point, mais de manière synthétique, aux deux volets du problème juridique.

1. L'accueil libéral de la recevabilité par la théorie du « lien étroit » et de l'opération de concours

Pour écarter d'un revers de main la salve des cinq fins de non-recevoir minutieusement articulées par le Centre Hospitalier Princesse Grace, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement téléologique et pragmatique en trois propositions enchaînées.

Premièrement, le Tribunal prend acte de l'hétérogénéité formelle des cibles du recours : il constate que « la requête de Madame j. LA. tend à l'annulation de mesures de natures différentes prises par des autorités administratives distinctes ». Par cette formulation, la Haute Juridiction reconnaît implicitement la justesse descriptive de l'analyse du CHPG : d'un côté se trouve un acte émanant d'une autorité hospitalière (le Directeur des Affaires Médicales notifiant le 6 juin 2014 que la candidature n'est pas retenue), de l'autre une décision de nomination prenant effet le 5 juillet 2014 (relevant de la compétence du Ministre d'État en vertu de l'Ordonnance Souveraine du 29 décembre 1998, bien que révélée par une note de la direction de l'hôpital du 7 juillet 2014).

Deuxièmement, le juge dépasse immédiatement cette dualité organique et formelle en posant « que ces mesures présentent cependant entre elles un lien étroit en ce qu'elles présentent à juger la même question de la régularité des opérations du concours qui a eu lieu le 28 mars 2014 ». C'est ici le cœur du raisonnement sur la recevabilité des conclusions collectives ou connexes au sein d'une même requête. En droit du contentieux administratif, une requête unique ne peut en principe diriger ses conclusions contre plusieurs décisions que si celles-ci présentent entre elles un lien de connexité suffisant. Le Tribunal Suprême identifie ce « lien étroit » dans l'unité de la question litigieuse soumise au juge : tant l'éviction du Docteur j. LA. que la