Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13232

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 16 février 2015, n° 13232 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour. Le requérant, Monsieur m. CM., ressortissant de nationalité tchèque né le 7 juin 1967 à Prague et déclaré sans profession, s'est installé sur le territoire de la Principauté de Monaco à compter de l'année 2007, où il demeurait régulièrement à la faveur d'une carte de résident monégasque.

La situation administrative de l'intéressé en Principauté s'est trouvée compromise à la suite de procédures pénales engagées à son encontre à l'étranger. Selon les éléments exposés dans sa requête introductive d'instance, Monsieur m. CM. a fait l'objet de deux jugements rendus les 10 octobre et 29 novembre 2013 par un Tribunal pénal fédéral suisse. Ces décisions juridictionnelles étrangères ont prononcé sa condamnation des chefs de complicité d'escroquerie, de blanchiment d'argent et de faux. Le requérant souligne toutefois la chronologie particulière et la nature procédurale de ces décisions helvétiques : d'une part, ces jugements revêtaient un caractère non définitif, n'avaient pas encore été formellement motivés lors de leur prise en compte par les autorités monégasques, et ne lui ont été adressés que le 10 juin 2014, date à partir de laquelle il a manifesté son intention d'interjeter appel. D'autre part, aucune mesure coercitive internationale, telle que la délivrance d'un mandat d'arrêt, n'avait été émise à son encontre.

Nonobstant le caractère non définitif de ces condamnations prononcées en Suisse et l'absence de notification formelle préalable de ces jugements à l'intéressé avant le mois de juin 2014, les autorités administratives de la Principauté ont tiré des conséquences immédiates de cette situation pénale sur le droit au séjour du requérant. Ainsi, dès le 4 février 2014, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a adopté une décision, matérialisée sous la forme d'une note interne référencée sous le numéro 2014-1782, portant refus de renouvellement de la carte de résident de Monsieur m. CM.

Cette décision administrative individuelle défavorable n'a pas fait l'objet d'une remise matérielle directe à l'administré. Ce n'est que le 18 avril 2014 que les services de la sûreté publique de Monaco ont procédé à une notification purement orale de ce refus de renouvellement. À l'occasion de cette diligence, un procès-verbal de notification a été dressé, faisant état de l'existence de la note n° 2014-1782 du 4 février 2014 et mentionnant les infractions visées par les autorités judiciaires suisses. Parallèlement à la signification orale de ce refus de titre de séjour, les services de police ont enjoint à Monsieur m. CM. de quitter le territoire de la Principauté de Monaco dans un délai impératif de deux mois.

C'est dans ce contexte factuel, marqué par la dissociation entre l'instrumentum de l'acte administratif (la note du 4 février 2014 demeurée interne à l'administration) et sa divulgation partielle à l'administré (le procès-verbal de notification orale du 18 avril 2014), que le litige s'est noué devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la régularité de son éviction du territoire monégasque, Monsieur m. CM. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 18 juin 2014 sous le numéro de rôle TS 2014-15. Agissant sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière de contentieux administratif, le requérant a formé un recours pour excès de pouvoir doublé de conclusions indemnitaires.

À titre principal, Monsieur m. CM. sollicite l'annulation de la décision du 4 février 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur, notifiée le 18 avril 2014, lui refusant le renouvellement de sa carte de résident. À titre accessoire et indemnitaire, il demande la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts, en réparation du préjudice moral et matériel résultant de « l'affront subi » et des frais qu'il a dû engager pour assurer la défense de ses droits, outre la condamnation de l'État aux entiers frais et dépens de l'instance.

Toutefois, confronté à l'impossibilité matérielle de produire l'acte attaqué qui ne lui avait jamais été remis, le requérant a formulé, à titre préalable, une demande d'ordre procédural. Il a expressément prié le Tribunal Suprême d'ordonner une mesure d'instruction visant à inviter le Ministre d'État à verser aux débats la décision contestée, à savoir la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur n° 2014-1782 du 4 février 2014, dont l'existence juridique était formellement attestée par le procès-verbal de notification du 18 avril 2014.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant articule son argumentation autour de moyens classiques de légalité externe et de légalité interne :

En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, l'argumentation se dédouble :

1. Le requérant critique les modalités de notification de l'acte. Il soutient qu'en l'absence de remise matérielle de l'acte écrit à l'administré, une décision administrative est dépourvue d'effet juridique. Selon lui, cette carence formelle porte une atteinte directe à l'exercice de ses droits de la défense. Il invoque à cet égard les stipulations de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), soutenant que tout justiciable doit être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui.
2. Il invoque ensuite une violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, et plus spécifiquement de son article 1er. Il fait valoir que la simple référence, au sein du procès-verbal de notification du 18 avril 2014, aux infractions pénales visées dans des décisions judiciaires suisses — lesquelles n'étaient alors pas motivées et étaient frappées d'appel — ne saurait constituer une motivation suffisante au sens des exigences légales. Il précise que l'édiction d'une mesure de police administrative impose à l'autorité compétente de démontrer et d'expliciter, d'une part, les raisons pour lesquelles la présence de l'étranger caractérise un risque actuel pour l'ordre public monégasque et, d'autre part, le caractère adapté, nécessaire et proportionné de la mesure de refus de séjour adoptée.

En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, Monsieur m. CM. excipe d'une violation directe du principe de la présomption d'innocence, tel que garanti par l'article 6, paragraphe 2, de la CESDH. Il soutient que l'administration monégasque ne pouvait légalement fonder un refus de renouvellement de carte de résident sur la seule prise en considération de jugements répressifs prononcés en Suisse, dès lors que ces décisions étaient dépourvues de caractère définitif et reposaient sur des faits qui, à ce stade procédural, n'étaient nullement établis de manière irrévocable et faisaient l'objet d'une contestation par la voie de l'appel.

En défense, le Ministre d'État, représentant l'État de Monaco, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 22 août 2014, concluant au rejet intégral de la requête, tant en ses branches d'annulation qu'en ses prétentions indemnitaires. L'administration n'a cependant pas joint à ses écritures la note litigieuse du 4 février 2014.

Sur la légalité externe, l'État de Monaco réfute le grief tiré du défaut ou de l'insuffisance de motivation en soutenant qu'il manque en fait. Selon le Ministre d'État, satisfait pleinement aux exigences légales de motivation une mesure de police administrative qui vise l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, et qui mentionne tant la condamnation prononcée à l'encontre de l'intéressé que la nature des faits révélés par cette condamnation. L'administration s'appuie sur le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 — produit par le requérant lui-même — pour démontrer que ce dernier a été expressément informé des motifs exacts justifiant le non-renouvellement de son titre de séjour.

Sur la légalité interne, le Ministre d'État oppose l'inopérance radicale des moyens soulevés par le requérant. Il soutient, d'une part, que le moyen tiré de la violation de la présomption d'innocence (article 6 § 2 de la CESDH) est inopérant lorsqu'il est dirigé à l'encontre d'une mesure de police administrative, laquelle ne constitue pas une sanction pénale et n'a pas pour objet de statuer sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale. D'autre part, il affirme que la circonstance selon laquelle le demandeur a formé un appel doté d'un effet suspensif en Suisse est tout aussi inopérante quant à l'appréciation de la légalité de la mesure de police prise par les autorités monégasques. Enfin, sur le volet indemnitaire, l'État conclut au rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions principales en annulation, tout en soulignant à titre subsidiaire que le requérant n'établit ni la réalité de l'existence du préjudice allégué, ni le quantum de la somme de 15 000 euros réclamée.

L'instruction de l'affaire s'est déroulée selon les règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Par une ordonnance du 24 juin 2014, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant, en qualité de rapporteur. La procédure écrite a été formellement close par un procès-verbal du 16 décembre 2014, et l'affaire a été renvoyée, par ordonnance présidentielle du 19 décembre 2014, à l'audience publique du 3 février 2015, le Tribunal Suprême siégeant et délibérant en Assemblée plénière. La décision a été lue le 16 février 2015.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des questions de fond touchant à l'articulation entre la motivation des actes de police des étrangers, la prise en compte de condamnations pénales étrangères non définitives et le respect de la Convention européenne des droits de l'homme, le Tribunal Suprême s'est trouvé confronté à une question préalable et fondamentale d'ordre processuel et probatoire.

Le problème juridique central soumis à l'examen de l'Assemblée plénière peut être formulé de la manière suivante : Le juge de l'excès de pouvoir peut-il exercer son office et contrôler la légalité tant externe qu'interne d'une décision administrative individuelle de refus de séjour lorsque l'administration défenderesse s'abstient de produire aux débats l'acte instrumentaire original portant ladite décision, en se bornant à se référer aux mentions contenues dans un simple procès-verbal de notification orale établi postérieurement par les services d'exécution ?

Autrement dit, il s'agissait de déterminer si le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 pouvait valablement se substituer à la note décisionnelle n° 2014-1782 du 4 février 2014 du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur pour permettre au Tribunal Suprême de statuer sur la requête en annulation, ou si la rétention de cette pièce par l'État constituait un obstacle dirimant à l'exercice du contrôle juridictionnel, imposant dès lors au juge d'user de ses pouvoirs inquisitoriaux d'instruction.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême dans sa décision du 16 février 2015 se caractérise par une grande rigueur méthodologique et une économie de moyens propre aux décisions avant dire droit. Refusant d'entrer prématurément dans l'examen de la recevabilité ou du bien-fondé des moyens de légalité externe et interne débattus par les parties, la Haute Juridiction concentre l'intégralité de sa motivation sur les conditions mêmes d'exercice de son office juridictionnel.

Le syllogisme judiciaire se déploie en trois temps distincts au sein de deux considérants particulièrement denses :

En premier lieu, le Tribunal Suprême circonscrit avec précision l'objet du litige tel qu'il résulte des conclusions du requérant. Il rappelle que Monsieur m. CM. sollicite l'annulation d'un acte juridique précis : « la décision en date du 4 février 2014, notifiée le 18 avril 2014, par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur lui a refusé le renouvellement de sa carte de résident ». Ce faisant, le juge opère d'emblée une distinction conceptuelle fondamentale en droit administratif entre l'acte décisoire lui-même (la décision du 4 février 2014 émanant de l'autorité investie du pouvoir de décision, le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) et l'opération matérielle de sa divulgation à l'administré (la notification effectuée le 18 avril 2014 par les services de la sûreté publique).

En deuxième lieu, le juge procède à une analyse des pièces versées au dossier de la procédure pour vérifier la matérialité et la consistance de l'acte attaqué. Il relève que le procès-verbal de notification dressé le 18 avril 2014 — seule pièce dont disposait le requérant et qu'il avait produite — « établit l'existence d'une décision prise par le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur par note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 ». Par ce constat, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement toute hypothèse de décision purement verbale : la décision administrative existe bel et bien sous une forme écrite et référencée (la note n° 2014-1782), distincte du procès-verbal de police qui n'en est que le vecteur d'information a posteriori.

En troisième lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de l'abstention procédurale de l'État défendeur. Il constate avec fermeté « qu'en ne produisant pas cette décision, le Ministre d'État n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle ». Cette affirmation constitue la pierre angulaire de la décision. Le juge administratif suprême refuse de se contenter d'un contrôle par ricochet ou par équivalence qui s'exercerait uniquement sur les énonciations d'un procès-verbal de notification. En effet, pour vérifier la compétence de l'auteur de l'acte, la régularité formelle de la décision, l'exactitude et la suffisance de sa motivation au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, ainsi que l'adéquation des motifs de droit et de fait au dispositif adopté, le juge doit impérativement avoir sous les yeux l'instrumentum original de la décision contestée. Le refus ou la négligence de l'administration de verser cette pièce essentielle au débat contradictoire paralyse l'office du juge de l'excès de pouvoir.

Dès lors, plutôt que de statuer immédiatement au fond (ce qui l'aurait conduit soit à rejeter la requête à l'aveugle sur la foi des seules affirmations de l'administration, soit à annuler d'office l'acte en tirant une présomption immédiate d'illégalité du silence de l'État), le Tribunal Suprême choisit une voie médiane garantissant la manifestation de la vérité juridique. Se fondant explicitement sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la juridiction décide « avant dire droit [...] de prescrire une mesure d'instruction ». Cette mesure prend la forme d'une invitation formelle adressée au Ministre d'État d'avoir à produire la note litigieuse dans un délai contraint d'un mois, suspendant ainsi le jugement au fond et réservant le sort des dépens.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 16 février 2015 par le Tribunal Suprême statuant en Assemblée plénière s'énonce dans les termes exacts suivants :

« DÉCIDE : Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision la note n° 2014-1782 en date du 4 février 2014 par laquelle le Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur a refusé à M. m. CM. le renouvellement de sa carte de résident. Article 2 : Les dépens sont réservés. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État et à M m. CM. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 16 février 2015 par le Tribunal Suprême dans l'affaire Sieur m. CM c/ État de Monaco revêt une importance singulière dans l'édifice du droit du contentieux administratif monégasque. Bien qu'il s'agisse d'un arrêt avant dire droit ordonnant un sursis à statuer dans l'attente de l'exécution d'une mesure d'instruction, sa portée théorique et dogmatique dépasse largement le cadre d'une simple mesure d'administration judiciaire. Elle touche à l'essence même du contrôle de légalité garantit par l'article 90-B de la Constitution monégasque et à l'équilibre des armes dans le procès administratif.

1. L'affirmation du caractère inquisitoire de la procédure et la maîtrise de l'instruction par le juge

Le premier enseignement majeur de cette décision réside dans la mobilisation résolue par le Tribunal Suprême des pouvoirs que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. En droit du contentieux administratif, le procès présente structurellement une asymétrie fondamentale entre les parties : l'administré, demandeur à l'instance, se trouve dans une situation d'infériorité probatoire face à l'administration qui détient le monopole de l'élaboration de l'acte et la maîtrise matérielle des dossiers administratifs.

Cette asymétrie est portée à son paroxysme dans la présente espèce. En effet, la pratique administrative suivie par les autorités monégasques en matière de police des étrangers consistait ici à dissocier l'acte décisoire (la note du Conseiller de Gouvernement pour l'Intérieur) de sa communication à l'intéressé, laquelle s'opérait par le truchement d'une notification purement verbale consignée dans un procès-verbal de la sûreté publique. Une telle pratique place le requérant dans une situation paradoxale au regard des règles classiques de recevabilité du recours pour excès de pouvoir, lesquelles imposent en principe au demandeur de produire la décision attaquée à l'appui de sa requête.

En faisant droit à la demande préalable de Monsieur m. CM. tendant à ce qu'une mesure d'instruction soit ordonnée, le Tribunal Suprême démontre que l'impossibilité pour le requérant de produire l'acte attaqué — dès lors que son existence est formellement établie par un document officiel connexe tel que le procès-verbal de notification du 18 avril 2014 — ne saurait se retourner contre le justiciable pour paraly