Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Décision administrative prononçant à titre temporaire et provisoire la fermeture d'un établissement balnéaire et de restauration Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Motifs de fait et de droit mentionnés dans la décision. Conformité à la disposition législative Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale - Compétence de l'autorité administrative pour assurer la sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publique - Absences d'erreur manifeste d'appréciation relative à la durée de la fermeture provisoire - Absence de détournement de pouvoir - Décision légale (oui) Commerce et industrie Loi n° 1.144 du 26 juillet 1991, relative à l'exercice de certaines activités économiques et juridiques - Compétence de l'autorité administrative pour prononcer à titre provisoire la fermeture d'un établissement exploité dans des conditions irrégulières TRIBUNAL SUPRÊME __________ TS 2015-03 Affaire : M. e. CH-ME. Contre État de Monaco DÉCISION AUDIENCE DU 2 JUIN 2015 Lecture du 9 juin 2015 Requête en annulation de la décision prise le 30 octobre 2014 par le Ministre d'Etat, portant mesure de police prononçant, à titre temporaire et provisoire, la fermeture de l'établissement balnéaire et de restauration dénommé « X ». En la cause de : - Monsieur e. CH-ME., de nationalité monégasque, demeurant X, 98000 MONACO ; Ayant élu domicile en l'étude de Maître Frank MICHEL, avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco et plaidant par ledit avocat-défenseur et par Maître William BOURDON, avocat au barreau de Paris ; Contre : - L'État de Monaco représenté par son Excellence Monsieur le Ministre d'Etat, ayant élu domicile en l'étude de Maître Alexis MARQUET, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par la S. C. P. PIWNICA-MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France ; LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière, Vu la requête enregistrée au Greffe Général le 17 décembre 2014 par laquelle Monsieur e. CH-ME. attaque la décision du Ministre d'État du 30 octobre 2014 portant mesure de police prononçant, à titre temporaire et provisoire, la fermeture de l'établissement balnéaire et de restauration dénommé « X ». CE FAIRE Attendu que, selon la requête, M. e. CH-ME., acteur de l'attractivité monégasque depuis plus de 25 ans, exploite à titre personnel depuis 1998 l'établissement balnéaire « X », situé dans l'enceinte de la plage du Larvotto, établissement ouvert toute l'année, d'une capacité de 200 couverts et 170 lits, qui emploie jusqu'à 20 salariés à certaines périodes de l'année, dont certains y sont employés depuis 1998 ; qu'en 2007, la Société des Bains de Mer a promis à M. e. CH-ME. la cession d'une parcelle de 150 m2 environ, destinée à être rattachée à sa propriété ; que, si le différend né à cette occasion est aujourd'hui dissipé, il a conduit plusieurs personnes à diaboliser les prétentions, pourtant légitimes, de M. e. CH-ME. ; que les propos tenus par M. e. CH-ME. ont été à l'origine de plusieurs différends avec des personnalités monégasques, notamment du monde judiciaire et administratif ; que, dans ce contexte, un commando de police a lancé un assaut contre le domicile du requérant qui a ensuite fait l'objet d'une mesure d'internement psychiatrique ; que la décision attaquée est pour l'essentiel fondée sur l'existence de quatre procédures pénales engagées à l'encontre de M e. CH-ME. ; que deux de ces procédures ont débouché sur des relaxes, une troisième étant pendante devant la Cour d'appel ; que M. e. CH-ME. a été condamné d'une part à une peine d'amende pour avoir fait travailler des salariés avant d'avoir obtenu les permis de travail correspondant et d'autre part à une peine de prison de 3 mois avec sursis pour injures publiques ou diffamations ; que, étrangement, la délibération du Conseil de gouvernement au visa de laquelle a été prise la décision attaquée est intervenue aussitôt après une audience du Tribunal correctionnel qui avait manifestement tourné au désavantage du Ministère Public, alors que les faits pour lesquels M. e. CH-ME. a été condamné étaient connus depuis des mois de l'administration sans avoir jusqu'à ce moment été considérés comme susceptibles de justifier une fermeture administrative de son commerce ; Attendu qu'à l'appui de sa requête, M. e. CH-ME. soutient que la décision attaquée est intervenue en violation des articles 47 et 49 de la Constitution dès lors qu'elle a été prise au visa d'une délibération du Conseil de gouvernement qui, en vertu de ces dispositions constitutionnelles, était encore susceptible d'opposition de la part du Prince ; que cette décision, fondée sur un ensemble de considérants purement énumératifs, est en outre insuffisamment motivée ; qu'elle ne fixe ni ne justifie d'ailleurs pas la durée de la fermeture « temporaire » ; qu'enfin, ayant pour effet de priver directement 10 familles de travail, elle viole le principe du respect du « bilan coûts avantages » ; Vu la requête enregistrée au Greffe général le 18 décembre 2014 par laquelle M. e. CH-ME. a sollicité, sur le fondement de l'article 26 de l'Ordonnance Souveraine n°2984 du 16 avril 1963, une réduction des délais d'instruction de sa requête en raison de l'urgence à régler la situation des employés de « X » ; Vu l'ordonnance du 6 janvier 2015 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a fait droit à cette demande et décidé que les délais d'échanges de mémoires seraient réduits de moitié ; Vu la contre requête, enregistrée au Greffe Général le 17 février 2015 par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ; Attendu que, selon la contre requête, c'est sur le fondement d'une convention d'occupation précaire et révocable du domaine public de l'État, venue à expiration le 31 mars 2013, que M. e. CH-ME. était autorisé à exploiter son établissement ; que, depuis plusieurs années, le requérant s'est signalé par des comportements agressifs dans ses relations avec l'administration et la justice, des altercations parfois violentes avec des particuliers et des injures et diffamations envers diverses personnalités du monde politique ; que, du fait de ses agissements, M. e. CH-ME. a été à de nombreuses reprises pénalement condamné, notamment à des peines d'emprisonnement définitives ; que, pour échapper à l'incarcération, il a fui la Principauté en 2014, tout en continuant à gérer son établissement par personne interposée alors qu'il n'était plus autorisé à occuper la plage du Larvotto depuis le 31 mars 2013 ; que, par exploit d'huissier du 22 septembre 2014, il a été mis en demeure de remettre les lieux à la disposition de l'Administration des Domaines dans le délai d'un mois ; que, cette mise en demeure étant demeurée sans effet, le Ministre d'État a fini par ordonner, par la décision attaquée du 30 octobre 2013, la fermeture temporaire et provisoire de « X » ; Attendu que, après avoir dénoncé les insinuations contenues dans la requête, tendant à jeter le discrédit sur la probité et l'impartialité de l'auteur d'une décision administrative sans disposer du moindre élément permettant d'invoquer, si peu que ce soit, l'existence d'un détournement de pouvoir, le Ministre d'État rejette le moyen tiré de la violation des articles 47 et 49 de la Constitution ; que ce moyen est inopérant car la décision attaquée, prise sur le fondement de l'article 11 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 relative à l'exercice de certaines activités économiques et juridiques, relève des pouvoirs propres du Ministre d'État et non d'un arrêté ministériel relevant des articles 47 et 49 de la Constitution ; qu'en outre le moyen est infondé car l'article 47 de la Constitution ne signifie pas qu'un arrêté ministériel transmis au Prince ne pourrait pas devenir exécutoire avant l'expiration d'un délai de 10 jours ; qu'ainsi lorsque, comme en l'espèce, le Prince approuve sans délai l'arrêté qui lui a été transmis, celui-ci est aussitôt exécutoire ; qu'en tout état de cause, un arrêté ministériel ne serait pas entaché d'un vice de nature à justifier son annulation en l'absence de toute opposition ultérieure du Prince ; Attendu que, selon le Ministre d'État ; le grief tiré d'une insuffisance de motivation manque en fait dès lors que les cinq « considérants » qui figurent dans la décision attaquée décrivent clairement le « chaînage » du raisonnement qui a conduit le Ministre d'État à prendre cette décision ; qu'en outre aucun texte n'oblige le Ministre d'État à fixer la durée d'une fermeture temporaire et provisoire et que, en l'espèce, il est précisé que la décision a été prise « dans l'attente de l'aboutissement des procédures administratives et judiciaires en cours » ; que le moyen tiré de l'application de la théorie dite du « bilan coûts avantages » appliquée par le Conseil d'État français au contrôle de l'utilité publique en matière d'expropriation est inapplicable en matière de police administrative ; qu'en tout état de cause, l'argument est mal fondé dès lors que M. e. CH-ME. est seul responsable de la privation de travail de ses salariés ; Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 27 février 2015, par laquelle M. e. CH-ME. persiste dans les conclusions de sa requête, ajoutant que, par lettre du 20 janvier 2015, le Ministre d'État a accusé réception, à la date du 4 novembre 2014, du recours gracieux qu'il lui avait adressé dès le 30 octobre 2013 tout en répondant qu'il estimait ne pas avoir à statuer du fait du recours contentieux introduit par le requérant ; qu'une telle réponse méconnaît la jurisprudence du Tribunal Suprême qui admet qu'un acte attaqué devant lui puisse être rapporté par l'autorité administrative, ce retrait ayant seulement pour objet de rendre le recours contentieux sans objet ; que la requête étant limitée à la seule décision de fermeture du 30 octobre 2013, l'administration ne peut se justifier par des motifs ou des considérations extérieures à cette décision ; qu'en particulier, le non renouvellement de l'autorisation d'occupation du domaine public fait l'objet d'une procédure actuellement pendante devant le Tribunal de Première Instance ; que, s'agissant de la violation de l'article 47 de la Constitution, l'argumentation du Ministre d'État est contradictoire dès lors, d'une part, que la décision attaquée a été prise non seulement au visa de la loi n° 1.144 mais aussi aux visas de l'Ordonnance du 6 juin 1867, de la loi n° 629 et de la délibération du Conseil de gouvernement du 29 octobre 2014, d'autre part que, si le Ministre d'État affirme avoir obtenu l'approbation immédiate du Prince, il n'en justifie pas et ne vise pas cette approbation dans la décision attaquée, enfin que l'absence d'opposition ultérieure du Prince ne rend pas légale la décision attaquée ; que, s'agissant de l'insuffisance de motivation, le prétendu « chaînage » du raisonnement suivi par le Ministre d'État est sans pertinence dès lors que l'irrégularité de l'occupation du domaine public n'est pas établie, que la condamnation pénale de M. e. CH-ME. est postérieure à la décision attaquée, que l'éloignement de M. e. CH-ME. de la Principauté est médicalement justifiée et qu'il n'est pas établi qu'il a continué à exploiter la plage par personne interposée ; qu'enfin, s'agissant de la théorie du « bilan coût avantages », elle est appliquée par le Tribunal Suprême en matière d'atteinte excessive au droit de propriété, cette jurisprudence étant transposable au cas de M. e. CH-ME. dans la mesure où la décision attaquée le prive de ses droits dans une proportion excessive au regard des intérêts en présence ; Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 16 mars 2015, par laquelle le Ministre d'État conclut aux mêmes fins et par les mêmes moyens que dans sa contre-requête, ajoutant que M. e. CH-ME. passe sous silence l'arrêt de la Cour d'appel de Monaco du 16 février 2015 l'ayant condamné à un mois d'emprisonnement pour voies de fait et menaces à l'encontre d'un haut fonctionnaire monégasque, la Cour ayant de surcroît expressément relevé les multiples antécédents judiciaires de l'intéressé ; que, s'agissant du recours gracieux formé par le requérant, l'administration est toujours fondée à ne pas donner suite à un tel recours lorsque son auteur introduit une requête contentieuse ; que, s'agissant de l'absence de motivation, l'argumentation développée dans la réplique porte en réalité non sur la motivation mais sur le bien-fondé de la décision attaquée ; enfin que, s'agissant de la théorie du « bilan coûts avantages », la jurisprudence du Tribunal Suprême invoquée dans la réplique est intervenue en matière constitutionnelle et n'est donc pas transposable au contrôle de la légalité des mesures de police ; SUR CE Vu la décision attaquée du 30 octobre 2014; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment ses articles 47, 49 et 90-B; Vu l'Ordonnance n°2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur le Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance du 6 juin 1867 modifiée sur la police générale, notamment ses articles 1er, 3 et 95 ; Vu la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté ; Vu la loi n°1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques ; Vu l'Ordonnance du 19 décembre 2014 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a nommé M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, Vice-président, en qualité de rapporteur ; Vu l'Ordonnance du 20 avril 2015 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 2 juin 2015 ; Vu le procès-verbal de clôture de la procédure du 2 avril 2015 ; À l'audience du 2 juin 2015 sur le rapport de M. Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, Vice-président du Tribunal Suprême ; Ouï Maître Frank MICHEL, avocat-défenseur près la Cour d'appel, pour Monsieur e. CH-ME. ; Ouï Maître William BOURDON, avocat au barreau de Paris, pour Monsieur e. CH-ME. ; Ouï Maître Jacques MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï le Ministère Public en ses conclusions ; APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ Considérant que, par « décision ministérielle portant mesure de police prononçant, à titre temporaire et provisoire, la fermeture de l'établissement balnéaire et de restauration dénommé » X « », en date du 30 octobre 2014, le Ministre d'État a décidé, « dans l'attente de l'aboutissement des procédures administratives et judiciaires en cours, de procéder, à titre temporaire et provisoire, à la fermeture de l'établissement » X « » ; que M. e. CH-ME. demande l'annulation de cette décision ; Sur la légalité externe Considérant qu'aux termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police » ; Considérant que le corps de la décision attaquée comporte une énumération longue et précise de l'ensemble des motifs de fait et de droit qui en constituent le fondement, à savoir : la circonstance que la convention consentant à M. e. CH-ME. l'occupation précaire et révocable de dépendances du domaine public de l'État est venue à échéance le 31 mars 2013 et n'a pas fait l'objet de renouvellement, la considération que la mise en demeure signifiée à M. e. CH-ME. le 22 septembre 2014 de quitter les lieux au plus tard le 23 octobre 2014 n'a pas été suivie d'effet, la considération que M. e. CH-ME. fait l'objet de poursuites pénales notamment pour employer des salariés en méconnaissance des formalités prescrites par la loi n° 629 du 17 juillet 1957, la considération que M. e. CH-ME. a fait l'objet de condamnations à des peines d'emprisonnement devenues définitives et non exécutées et la constatation que, absent de la Principauté depuis plus de six mois, il n'exerce plus personnellement le commerce au sein de « X » ; qu'ainsi le moyen tiré de l'insuffisance de motivation invoqué par M. e. CH-ME. doit être rejeté ; Sur la légalité interne Considérant en premier lieu que l'ordonnance du 6 juin 1867 confère au Ministre d'État le pouvoir propre d'édicter toute mesure destinée à assurer la sauvegarde de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques sur l'ensemble du territoire national; qu'il est notamment à ce titre compétent pour ordonner, par mesure de police, la fermeture temporaire ou définitive des hôtels, auberges, cafés et cabarets ; qu'en outre l'article 11 de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques lui confère le pouvoir propre de prononcer, à titre provisoire et par décision motivée, la fermeture d'un établissement dont le gestionnaire ne respecte pas les obligations prévues par les sections II et III de cette loi n°1.144, telles que, notamment, l'obligation d'exercer personnellement l'activité autorisée ; qu'ainsi la circonstance que la décision attaquée vise surabondamment une délibération du Conseil de gouvernement ne saurait avoir pour effet d'en faire un arrêté ministériel régi par les articles 47 et 49 de la Constitution ; que le moyen tiré de la violation de ces dispositions constitutionnelles est donc inopérant ; Considérant en deuxième lieu que, eu égard aux circonstances de l'espèce, notamment de la durée de la fermeture de l'établissement « X », limitée à la période nécessaire à l'aboutissement des procédures administratives et judiciaires en cours, M. e. CH-ME. n'est pas fondé à estimer que, en prenant la mesure de police attaquée, le Ministre d'État aurait commis une erreur manifeste d'appréciation ; Considérant en troisième lieu que le détournement de pouvoir allégué, résultant de ce que la décision attaquée serait une mesure de rétorsion liée au déroulement d'une audience correctionnelle du 28 octobre 2014, n'est corroboré par aucune pièce du dossier. DÉCIDE : Article 1er : La requête de M. e. CH-ME. est rejetée. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. e. CH-ME. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État et à M. e. CH-ME. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, président, Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, officier de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, rapporteur, José SAVOYE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, membre titulaire, Frédéric ROUVILLOIS, Mme Magali INGALL-MONTAGNIER, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, rapporteur, membres suppléants. et prononcé le neuf juin deux mille quinze en présence du Ministère public, par Monsieur Didier LINOTTE, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, Greffier en chef. Le Greffier en Chef, le Président,