Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 03 décembre 2015, n° 14325 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'affaire portée devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux relatif au renouvellement des titres de séjour en Principauté. Le requérant, Monsieur i. RI., né le 3 janvier 1963 à Prague (République tchèque), est un ressortissant de nationalité tchèque, sans profession, domicilié et demeurant à Monaco (6 Lacets Saint Léon). Selon ses écritures, il réside de manière régulière sur le territoire monégasque depuis l'année 2005, sans que les autorités de la Principauté n'aient jamais eu à connaître ou à se plaindre d'un quelconque comportement répréhensible de sa part, son casier judiciaire demeurant par ailleurs vierge de toute condamnation.

Titulaire d'une carte de résident monégasque délivrée le 23 mars 2011 et dont la validité arrivait à expiration le 3 avril 2014, Monsieur i. RI. a entrepris les démarches administratives requises en vue de la prolongation de son droit au séjour. À cette fin, il a déposé, dans le courant du mois de mars 2014, un dossier qu'il estimait complet auprès des services compétents de la résidence pour solliciter le renouvellement de son titre. Il convient de relever qu'à l'occasion du précédent renouvellement de sa carte de résident en 2011, l'intéressé avait produit une attestation émanant d'un établissement bancaire établi à Chypre, démarche qui n'avait alors soulevé aucune difficulté auprès de l'administration monégasque. Dans le cadre de sa demande de 2014, sa situation financière se caractérisait par la détention, auprès d'un établissement bancaire sis à Prague, d'un compte présentant un solde créditeur de 3.334.914,20 couronnes tchèques, soit la contre-valeur de 121.813 euros, à laquelle s'est ultérieurement ajoutée l'allégation d'un dépôt de la somme de 540.000 euros effectué auprès d'un cabinet d'avocats également situé à Prague.

L'instruction administrative de cette demande de renouvellement a donné lieu à l'adoption, le 21 mai 2014, d'une note portant le numéro 2014-9245 par Monsieur le Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Toutefois, cet acte administratif n'a pas fait l'objet d'une notification écrite directe au demandeur à la date de son édiction. Ce n'est que plusieurs mois plus tard, le 9 septembre 2014, que Monsieur i. RI., convoqué dans les locaux de la Sûreté publique à une date où il pensait pouvoir retirer son nouveau titre de séjour, s'est vu signifier oralement le sens de la décision prise à son encontre.

Lors de cet entretien du 9 septembre 2014, qui a donné lieu à l'établissement d'un procès-verbal par les services de police, il a été exposé verbalement au requérant qu'en exécution des instructions contenues dans la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, le renouvellement de sa carte de résident lui était refusé. Il lui a été simultanément enjoint de quitter le territoire de la Principauté de Monaco dans un délai de deux mois, ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque une fois ce délai expiré. Il ressort des mentions consignées dans le procès-verbal dressé le 9 septembre 2014 — document à l'occasion duquel l'intéressé a immédiatement émis des observations — que ce refus de renouvellement était motivé par « l'absence de justificatif de ressources financières en Principauté, condition exigée par l'article 7 de l'Ordonnance 3153 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ». Toutefois, l'instrumentum même de la décision, à savoir la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014, n'a pas été remis à Monsieur i. RI. lors de cette audition.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Estimant la décision de refus de renouvellement et d'injonction de quitter le territoire aussi brutale qu'incompréhensible, Monsieur i. RI. a saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco par une requête enregistrée au Greffe Général le 7 novembre 2014 sous le numéro TS 2015-02. Cette action s'est articulée autour d'un double échange de mémoires : à la requête initiale a répondu une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 15 janvier 2015, suivie d'un mémoire en réplique du requérant déposé le 18 février 2015, puis d'un mémoire en duplique de l'État enregistré le 19 mars 2015. L'instruction de l'affaire, confiée le 12 novembre 2014 au Membre Titulaire José Savoye en qualité de rapporteur, a été clôturée par procès-verbal le 2 avril 2015, avant que la cause ne soit renvoyée, par ordonnance du 25 septembre 2015, à l'audience de l'assemblée plénière du 18 novembre 2015.

Aux termes de ses écritures, Monsieur i. RI. formule des conclusions à titre avant dire droit, à titre principal aux fins d'annulation, et à titre accessoire aux fins d'indemnisation.

Préalablement au fond, le requérant sollicite, sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême, le prononcé d'une mesure d'instruction invitant le Ministre d'État à produire, dans le délai d'un mois, la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur, ainsi que l'ensemble des pièces censées justifier la décision administrative attaquée.

Sur le fond du recours pour excès de pouvoir, Monsieur i. RI. conclut à l'annulation de la décision du 21 mai 2014 lui refusant le renouvellement de sa carte de résident et lui enjoignant de quitter la Principauté dans un délai de deux mois. À l'appui de ses conclusions d'annulation, il développe plusieurs moyens de légalité externe et interne :

1. En premier lieu, sur le terrain des droits fondamentaux et des garanties procédurales, il soutient que la note litigieuse porte atteinte aux libertés fondamentales, et singulièrement à la liberté d'aller et venir du fait de l'injonction de quitter le territoire. Surtout, il invoque la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), arguant qu'il aurait dû être informé dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et de manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui. Selon lui, l'absence de remise d'un document écrit lui permettant de répliquer méconnaît les droits de la défense protégés par l'article 6 de la Convention.
2. En deuxième lieu, dans son mémoire en réplique, le requérant soulève un moyen de légalité externe tiré de la violation de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce texte exigeant que la motivation soit écrite et comporte, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement, la simple évocation orale des motifs lors de l'entretien du 9 septembre 2014 dans les locaux de la Sûreté publique ne saurait suffire. Il s'appuie à cet égard sur un précédent jurisprudentiel du Tribunal Suprême ayant annulé, pour défaut de motivation écrite dans le corps de l'acte, une décision du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur du 4 février 2014 portant retrait de la carte de résident d'un tiers (affaire M. j. DI.), dont les motifs avaient également été communiqués oralement le 13 mars 2014.
3. En troisième lieu, sur la légalité interne, le requérant reproche à l'autorité administrative une erreur de droit consistant à avoir ajouté à la réglementation en vigueur une condition qu'elle ne comporte pas. Il fait valoir que l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté exige uniquement que l'étranger justifie de ressources financières présentant un caractère « suffisant », sans imposer aucune condition relative à la localisation géographique de ces avoirs en Principauté, et sans opérer de distinction selon que l'étranger exerce ou non une activité professionnelle à Monaco. Or, le requérant démontre détenir des fonds substantiels en République tchèque (compte bancaire et dépôt en cabinet d'avocats) et rappelle que ses avoirs chypriotes avaient été admis lors du renouvellement de 2011.

Enfin, sur le terrain de la responsabilité administrative, Monsieur i. RI. réclame la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 15.000 euros à titre de dommages et intérêts en réparation des préjudices matériel et moral subis. Il expose que l'illégalité du refus de renouvellement et du refoulement, ainsi que la situation d'incertitude remettant en cause sa résidence, ont constitué une source de tracas et d'inquiétudes caractérisant un préjudice moral certain, auquel s'ajoutent les frais qu'il a dû engager pour assurer la défense de ses droits en justice.

En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité des prétentions du requérant, tant en annulation qu'en indemnisation, sans déférer spontanément à la demande de production de la note du 21 mai 2014 au cours de l'instruction écrite. Son argumentation s'articule comme suit :

1. Sur la légalité externe et le grief conventionnel, le Ministre d'État oppose l'inopérance du moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 3, de la CEDH. S'appuyant sur la jurisprudence établie du Tribunal Suprême (décisions du 15 avril 2011, RY., et du 17 juin 2011, ME.), il rappelle qu'une décision relative au séjour des étrangers constitue une mesure de police administrative qui échappe, par nature, au champ d'application de l'article 6 de la Convention. À titre subsidiaire, il soutient que les droits de la défense n'ont nullement été méconnus, dès lors que Monsieur i. RI. a pris connaissance des instructions de la note du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur et a pu formuler sur-le-champ des observations consignées dans le procès-verbal du 9 septembre 2014 versé aux débats.
2. Sur le moyen tiré du défaut de motivation écrite au regard de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, le Ministre d'État réplique en duplique que la décision querellée échappe à l'obligation de motivation posée par l'article 2 de ladite loi. Il invoque les dispositions dérogatoires de l'article 6 de la loi n° 1.312, aux termes desquelles « par dérogation [...] le refus d'établissement d'une personne physique sur le territoire de la Principauté n'est pas soumis à l'obligation de motivation ». Il éclaire cette disposition par l'exposé des motifs de la loi, qui justifie cette exception par le rattachement éminent de ce domaine à la souveraineté nationale et précise que sont notamment visés « les refus de visas et les refus d'attribution de cartes de séjour à des étrangers ».
3. Sur la légalité interne, le Ministre d'État conteste avoir ajouté une condition au texte de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Selon l'administration, l'exigence d'une localisation des ressources financières à Monaco « s'impose d'elle-même » et découle implicitement mais nécessairement de la lettre du texte pour les étrangers n'exerçant aucune activité professionnelle en Principauté. Leur présence sur le territoire impliquerait la disposition de ressources non seulement suffisantes, mais également « rapidement mobilisables », garantie que seule leur détention dans un établissement bancaire monégasque pourrait offrir. En outre, cette localisation constituerait le seul moyen matériel permettant aux services de l'État d'en vérifier effectivement le caractère suffisant. Disposer de ressources suffisantes sur le lieu même de la résidence serait ainsi une condition inhérente à la qualité de résident.
4. Sur les conclusions indemnitaires, l'État conclut à leur rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation. Subsidiairement, il fait valoir que le préjudice allégué n'est établi ni dans son existence ni dans son quantum : d'une part, le simple « tracas » né d'une décision administrative ne saurait constituer un préjudice moral indemnisable ; d'autre part, conformément à la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision du 17 juin 2011, ), les frais irrépétibles engagés pour assurer sa défense dans un procès ne constituent pas à Monaco un préjudice matériel indemnisable en l'absence de texte le prévoyant.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Au-delà des questions de fond substantielles débattues par les parties — relatives à l'applicabilité de l'obligation de motivation écrite aux refus de renouvellement de cartes de résident et à l'interprétation téléologique ou littérale de la condition de ressources prévue par l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 —, le Tribunal Suprême se trouvait confronté à une question préalable et fondamentale d'ordre processuel et d'office du juge de l'excès de pouvoir.

Le problème juridique soumis à la haute juridiction monégasque peut être formulé en ces termes : le juge administratif du recours pour excès de pouvoir peut-il statuer sur la légalité externe et interne d'un acte administratif individuel défavorable (en l'espèce, une décision de refus de renouvellement d'une carte de résident assortie d'une injonction de quitter le territoire) lorsque l'instrumentum même de cet acte n'a été ni notifié par écrit à son destinataire, ni produit aux débats par l'administration défenderesse, et que son existence ainsi que la teneur de ses motifs ne sont rapportées au dossier que de manière indirecte par un procès-verbal de police consignant une communication purement orale ?

Il s'agissait, en somme, de déterminer si la preuve par procuration de l'acte administratif — via son acte d'exécution verbal — suffit à lier le contentieux de la légalité et à permettre l'exercice du contrôle juridictionnel, ou si l'absence matérielle de la décision attaquée au dossier constitue un obstacle dirimant obligeant le juge à user de ses pouvoirs inquisitoriaux pour contraindre l'État à verser la pièce maîtresse du litige.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement adopté par le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se distingue par sa concision et sa rigueur méthodologique. Refusant d'entrer prématurément dans l'examen des moyens de légalité externe (violation de l'article 6 de la CEDH, violation de la loi n° 1.312 sur la motivation) et de légalité interne (erreur de droit dans l'application de l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153) pourtant longuement débattus par les parties, la juridiction concentre l'intégralité de sa motivation sur un unique considérant d'ordre procédural.

Le juge procède en trois étapes logiques rigoureusement articulées :

En premier lieu, le Tribunal Suprême opère un constat probatoire quant à l'existence matérielle et au sens de l'acte attaqué. Il relève que le procès-verbal dressé par les services de la Sûreté publique le 9 septembre 2014 « établit l'existence d'une note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 prise par le Conseiller de Gouvernement pour l'intérieur ». Ce faisant, la haute juridiction écarte implicitement toute irrecevabilité qui aurait pu être tirée de l'inexistence d'une décision faisant grief ou du caractère purement préparatoire de la « note » : bien que qualifiée de « note » contenant des « instructions » par le Ministre d'État, la mesure du 21 mai 2014 est pleinement qualifiée par le Tribunal de « décision ». Le juge précise la portée juridique exacte de cet acte telle qu'elle ressort de son exécution verbale : il a été indiqué oralement à Monsieur i. RI. qu'il n'y avait pas lieu de renouveler sa carte de résident et il lui a été enjoint de quitter la Principauté dans le délai de deux mois, formule que le Tribunal nuance avec précision en ajoutant : « ou à tout le moins de ne plus se prévaloir du statut de résident monégasque passé ce délai ».

En deuxième lieu, le Tribunal Suprême pose le principe directeur qui gouverne son office de juge de la légalité : « l'absence de production de la décision elle-même ne met pas le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur sa légalité ». Par cette affirmation catégorique, la juridiction refuse de se contenter d'une reconstitution de l'acte administratif par le truchement d'un procès-verbal de police postérieur de près de quatre mois à l'édiction de la décision. Le procès-verbal du 9 septembre 2014 ne constitue que la trace écrite d'une notification orale opérée par des agents d'exécution ; il ne saurait se substituer à l'acte décisoire lui-même (la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014). Sans l'examen visuel et direct du support original de la décision, le juge de l'excès de pouvoir est paralysé dans sa mission constitutionnelle (visée à l'article 90-B de la Constitution) : il ne peut vérifier ni la compétence de l'auteur de l'acte (signature effective du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur), ni sa forme exacte, ni l'existence ou la teneur littérale de ses motifs de droit et de fait dans le corps de l'acte, ni la correspondance fidèle entre ce qu'a décidé l'autorité ministérielle le 21 mai 2014 et ce qu'ont retranscrit les services de police le 9 septembre 2014.

En troisième lieu, tirant la conséquence procédurale immédiate de cette impossibilité d'exercer son contrôle, le Tribunal Suprême mobilise les pouvoirs d'instruction que lui confère son texte organique. Faisant droit à la demande préalable formulée dès la requête introductive d'instance par Monsieur i. RI., le Tribunal juge « qu'il y a lieu dès lors, en application de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême de prescrire une mesure d'instruction ». La décision rendue le 3 décembre 2015 revêt ainsi la nature juridique d'un arrêt avant dire droit, suspendant le jugement au fond dans l'attente de la production documentaire exigée de l'administration, et réservant logiquement le sort des dépens.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 3 décembre 2015 s'énonce dans les termes exacts suivants :

« DÉCIDE : Article 1er : Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois la note n° 2014-9245 du 21 mai 2014 du Conseiller de gouvernement pour l'intérieur. Article 2 : Les dépens sont réservés. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision i. RI. c/ État de Monaco du 3 décembre 2015, bien qu'intervenant sous la forme procédurale d'une mesure d'instruction