Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 25 mai 2016, n° jp-100002
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 25 mai 2016, n° jp-100002 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2016/05-25-jp-100002))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
La décision rendue le 25 mai 2016 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s’inscrit en dehors de tout contentieux intersubjectif ou litige opposant des parties privées ou publiques au sens processuel classique. Elle intervient dans le cadre spécifique, objectif et institutionnel du contrôle obligatoire et préalable de constitutionnalité et de légalité du Règlement intérieur de l’assemblée parlementaire monégasque, le Conseil National.
L’origine factuelle et normative de cette saisine réside dans un processus de réforme législative et réglementaire interne aux institutions de la Principauté, amorcé au cours de l'année 2015. En effet, le législateur monégasque a adopté la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, laquelle est venue modifier la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National. Parallèlement ou consécutivement à cette évolution du cadre législatif régissant l'assemblée, le pouvoir exécutif a également procédé à des ajustements réglementaires touchant d'autres organes institutionnels, ainsi qu'en témoigne l'adoption de l'Ordonnance Souveraine n° 5.548 du 10 novembre 2015 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 3.191 du 29 mai 1964 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'État.
La modification de la loi organique de facto que constitue la loi n° 771 du 25 juillet 1964 appelait nécessairement une mise en conformité et une refonte des règles internes régissant les travaux des élus nationaux, à savoir le Règlement intérieur du Conseil National. Ce processus d'adaptation normative n'a toutefois pas pu aboutir en une seule étape. Il a donné lieu à une séquence jurisprudentielle et parlementaire en trois temps, véritable navette institutionnelle entre l'assemblée délibérante et la juridiction constitutionnelle.
Dans un premier temps, une refonte du Règlement intérieur a été soumise au contrôle du Tribunal Suprême, donnant lieu à une première décision n° 2015-10 rendue le 27 juillet 2015. À la suite de cette décision — dont le contenu matériel exact n'est pas précisé dans la décision commentée, mais qui portait déjà sur la conformité dudit règlement à la Constitution —, le Conseil National a dû remettre son ouvrage sur le métier.
Dans un deuxième temps, une nouvelle mouture du texte réglementaire a été derechef soumise à la haute juridiction monégasque. Par une décision n° 2016-04 en date du 14 janvier 2016, le Tribunal Suprême s'est prononcé une seconde fois sur la conformité du Règlement intérieur à la Constitution. Il ressort des visas et du dispositif de la décision commentée que cette décision du 14 janvier 2016 comportait un article 2 formulant des observations, et qu'elle nécessitait l'adoption d'une nouvelle rédaction du Règlement intérieur par le Conseil National pour purger le texte des inconstitutionnalités ou illégalités résiduelles relevées par le juge.
C'est dans ce contexte précis que s'ouvre le troisième temps de cette séquence institutionnelle, qui constitue le fait générateur immédiat de la décision du 25 mai 2016. Afin de tirer les conséquences de la décision du Tribunal Suprême n° 2016-04 du 14 janvier 2016, la Commission spéciale du Conseil National en charge de la modification de la loi électorale ainsi que de la loi sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National a élaboré de nouvelles propositions de modifications du Règlement intérieur.
Lors de la séance publique du 27 avril 2016, le Président de cette Commission spéciale a présenté aux membres du Conseil National le texte de cette nouvelle rédaction du Règlement intérieur, expressément qualifiée dans les visas de « consécutive à la décision du Tribunal Suprême n° 2016-04 du 14 janvier 2016 ». À l'issue des débats intervenus lors de cette même séance publique du 27 avril 2016, le Conseil National a procédé au vote et a adopté les nouvelles modifications proposées par sa Commission spéciale. L'adoption définitive de cette nouvelle rédaction du Règlement intérieur le 27 avril 2016 a alors déclenché l'obligation constitutionnelle de transmission du texte au juge suprême avant toute entrée en vigueur.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
S'agissant d'une procédure objective de contrôle de conformité exercée à titre préventif en application des dispositions constitutionnelles (notamment les articles 61, 90 et 91 de la Constitution), l'instance ne comporte pas de « parties » au sens contentieux du terme, ni de « prétentions » antagonistes prenant la forme de demandes d'annulation ou d'indemnisation. La procédure revêt un caractère strictement institutionnel, unilatéral et inquisitoire, régi par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.
Le déclenchement de l'instance résulte de l'accomplissement par le Président du Conseil National de son obligation constitutionnelle de saisine. Dès le lendemain du vote en séance publique, soit le 28 avril 2016, le Président du Conseil National a adressé une lettre officielle au Président du Tribunal Suprême afin de lui transmettre la nouvelle rédaction du Règlement intérieur adoptée le 27 avril 2016. Ce courrier de saisine est officiellement parvenu au greffe ou à la présidence du Tribunal Suprême le 6 mai 2016.
Dès la réception de cette transmission, le 6 mai 2016, le Président du Tribunal Suprême a fait usage de ses prérogatives d'instruction en prenant une ordonnance désignant non pas un, mais deux rapporteurs pour instruire le dossier : Monsieur José SAVOYE, en sa qualité de Membre titulaire du Tribunal Suprême, et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, en sa qualité de Membre suppléant. Cette double désignation témoigne du soin particulier apporté à l'examen de cette troisième mouture du texte réglementaire.
Au cours de cette phase d'instruction, le dossier transmis par l'assemblée parlementaire a été complété. Par une seconde lettre en date du 11 mai 2016, parvenue au Président du Tribunal Suprême dès le lendemain, 12 mai 2016, le Président du Conseil National a transmis un document préparatoire déterminant pour l'appréciation de l'intention du législateur réglementaire : le texte de présentation, par le Président de la Commission spéciale aux membres du Conseil National lors de la séance publique du 27 avril 2016, de la nouvelle rédaction du Règlement intérieur. La production de ce document visait manifestement à éclairer la haute juridiction sur la manière dont l'assemblée avait entendu se conformer à la décision n° 2016-04 du 14 janvier 2016.
Conformément aux règles régissant la procédure devant le Tribunal Suprême en matière constitutionnelle, le ministère public a été appelé à formuler son avis sur la conformité du texte transmis. Le Procureur Général a ainsi déposé des réquisitions écrites en date du 18 mai 2016 (le sens et la teneur précise de ces réquisitions ne sont pas précisés dans la décision).
Enfin, lors de la séance de jugement (dont la date exacte, si elle diffère du jour du prononcé, n'est pas précisée dans la décision), le Tribunal Suprême a entendu Monsieur José SAVOYE, Membre titulaire, et Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, Membre suppléant, en la lecture de leurs rapports respectifs, avant d'entrer en délibéré et de rendre sa décision le 25 mai 2016, soit dans un délai particulièrement célére de moins de trois semaines à compter de la réception de la saisine initiale.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Le problème juridique soumis à l'examen du Tribunal Suprême dans cette affaire s'articulait autour d'une double exigence de conformité normative, doublée d'une question spécifique relative à l'autorité de la chose précédemment jugée par la juridiction constitutionnelle elle-même.
De manière générale et fondamentale, au regard des articles 61, 90 et 91 de la Constitution ainsi que de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National (telle que modifiée notamment par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015), la question posée au Tribunal Suprême était de savoir si les nouvelles dispositions du Règlement intérieur du Conseil National, telles qu'adoptées en séance publique le 27 avril 2016, étaient conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, aux dispositions législatives en vigueur dans la Principauté.
De manière plus spécifique et dynamique, compte tenu de la genèse de ce texte qui faisait directement suite aux décisions n° 2015-10 du 27 juillet 2015 et surtout n° 2016-04 du 14 janvier 2016, la question de droit consistait à déterminer si les modifications adoptées par le Conseil National le 27 avril 2016 avaient correctement et intégralement purgé le Règlement intérieur des griefs d'inconstitutionnalité ou d'illégalité antérieurement censurés par le Tribunal Suprême.
En outre, se posait la question de la pérennité et de la portée juridique des réserves d'interprétation ou observations déjà formulées par la haute juridiction dans sa décision précédente du 14 janvier 2016 (plus précisément en son article 2) à l'égard des dispositions du Règlement intérieur qui, bien que faisant partie de l'ensemble normatif désormais validé, demeuraient régies par les prescriptions interprétatives antérieures du juge constitutionnel.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
L'examen de la structure formelle et substantielle de la décision du 25 mai 2016 révèle une singularité rédactionnelle tout à fait remarquable au regard des canons habituels de la motivation des décisions de justice, y compris celles des cours constitutionnelles. En effet, la décision se caractérise par une absence totale de motifs propres développés sous forme de « considérants » ou d'« attendus » entre la mention « APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ » et l'annonce du dispositif (« DÉCIDE : »).
Cette économie radicale de motivation explicite dans le corps même de la décision ne signifie nullement une absence de raisonnement juridique de la part du Tribunal Suprême ; elle traduit au contraire une technique de motivation par renvoi et par incorporation des actes préparatoires et des décisions antérieures, dont toute la substance est concentrée dans la rédaction minutieuse des visas et dans la formulation conditionnelle du dispositif.
En premier lieu, le raisonnement de la juridiction repose sur la délimitation stricte du bloc de constitutionnalité et de légalité servant de norme de référence à son contrôle. En visant expressément la Constitution — et « notamment ses articles 61, 90 et 91 » —, le Tribunal Suprême rappelle le fondement de sa compétence (les articles 90 et 91 fixant les attributions du Tribunal Suprême, notamment en matière constitutionnelle) ainsi que le fondement de l'obligation de soumission du Règlement intérieur à son contrôle (l'article 61 de la Constitution régissant l'établissement et le contrôle du règlement de l'assemblée).
Surtout, en visant la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National modifiée notamment par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, ainsi que l'Ordonnance Souveraine n° 5.548 du 10 novembre 2015 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 3.191 du 29 mai 1964 sur le Conseil d'État, et en déclarant dans son dispositif le règlement conforme aux dispositions constitutionnelles « et, le cas échéant, législatives », le Tribunal Suprême affirme que son contrôle sur le Règlement intérieur du Conseil National ne se limite pas à un contrôle de pure constitutionnalité directe. Le Règlement intérieur étant un acte de nature infra-législative dans la hiérarchie des normes monégasques, il doit également respecter les lois organiques ou ordinaires qui encadrent le fonctionnement de l'assemblée. Le bloc de référence intègre donc la loi.
En deuxième lieu, l'absence de « considérants » analytiques s'explique par la prise en compte déterminante des travaux préparatoires transmis par le Président du Conseil National le 11 mai 2016. Le visa explicite du « texte de présentation, par le Président de la même Commission spéciale aux membres du Conseil national, lors de la séance publique du 27 avril 2016, de cette nouvelle rédaction du Règlement intérieur consécutive à la décision du Tribunal Suprême n° 2016-04 du 14 janvier 2016 » démontre que le juge constitutionnel a confronté la lettre des nouvelles dispositions votées le 27 avril 2016 avec l'intention explicite des rédacteurs du texte de se plier scrupuleusement aux exigences de la décision du 14 janvier 2016. Constatant une adéquation parfaite entre les exigences posées dans sa décision de janvier 2016 et les modifications correctives adoptées en avril 2016 telles qu'éclairées par le rapport de présentation de la Commission spéciale, le Tribunal Suprême a estimé qu'il n'était plus nécessaire de réitérer une démonstration analytique article par article : l'exécution fidèle de sa précédente décision suffisait à fonder le constat de conformité.
En troisième et dernier lieu, le cœur du raisonnement juridique du Tribunal Suprême réside dans le mécanisme de l'incorporation par référence des réserves d'interprétation antérieures. Plutôt que de reproduire in extenso les développements de sa décision du 14 janvier 2016 portant sur des dispositions non modifiées ou connexes, la haute juridiction opère un verrouillage juridique par l'insertion, en tête de son dispositif, d'une clause expresse de sauvegarde : « Sous réserve des observations figurant dans l'article 2 de la décision n° 2016-04 du 14 janvier 2016 du Tribunal Suprême, qui conservent leur effet utile ».
Par ce raisonnement, le Tribunal Suprême pose le principe selon lequel les décisions successives rendues sur un même texte au fil de ses navettes de mise en conformité forment un tout indissociable. Le brevet de constitutionnalité et de légalité délivré le 25 mai 2016 n'efface pas les réserves (« observations ») émises le 14 janvier 2016 ; au contraire, la validité définitive du Règlement intérieur demeure perpétuellement conditionnée au respect de l'« effet utile » de ces observations antérieures.
### C. Le dispositif
Au terme de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante, dont le dispositif est ainsi intégralement rédigé :
> « DÉCIDE :
> Sous réserve des observations figurant dans l'article 2 de la décision n° 2016-04 du 14 janvier 2016 du Tribunal Suprême, qui conservent leur effet utile, le Règlement intérieur du Conseil National est déclaré conforme aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives.
> La présente décision, préalablement adressée au Prince et au Président du Conseil National, sera publiée au Journal de Monaco . »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
La décision rendue le 25 mai 2016 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue l'épilogue d'une trilogie jurisprudentielle majeure relative au droit parlementaire et au droit processuel constitutionnel monégasque, formée avec les décisions n° 2015-10 du 27 juillet 2015 et n° 2016-04 du 14 janvier 2016, toutes deux expressément visées dans le texte commenté. À ce titre, elle offre un éclairage de premier plan sur la nature, l'étendue et les techniques du contrôle de constitutionnalité des règlements des assemblées parlementaires.
#### 1. L'affirmation d'un contrôle intégral du Règlement intérieur au regard d'un bloc de référence élargi
Dans la tradition constitutionnelle d'inspiration romano-germanique, à laquelle se rattache le système juridique monégasque, l'autonomie financière, administrative et réglementaire des assemblées parlementaires est traditionnellement encadrée afin d'éviter que l'assemblée délibérante, sous couvert d'organiser ses travaux internes, ne modifie à son profit l'équilibre des pouvoirs institué par la Constitution. L'article 61 de la Constitution monégasque, visé en tête de la décision, constitue la clé de voûte de cet encadrement en soumettant le Règlement intérieur du Conseil National au contrôle préalable du Tribunal Suprême avant sa mise en application.
L'intérêt majeur de la décision du 25 mai 2016 est de synthétiser dans son dispositif même la dualité des normes de référence utilisées par le juge suprême dans le cadre de cet article 61. En déclarant le Règlement intérieur « conforme aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives », le Tribunal Suprême consacre formellement l'intégration de la loi dans le bloc de constitutionnalité (ou plus exactement le bloc de contrôle) applicable au règlement parlementaire.
Dans le cas d'espèce, les normes législatives servant de paramètres de contrôle sont clairement identifiées dans les visas : il s'agit de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National, telle que modifiée notamment par la loi n° 1.415 du 22 juin 2015, ainsi que de la loi électorale (mentionnée à travers l'intitulé de la Commission spéciale). En droit public monégasque, l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics ne relèvent pas exclusivement du texte constitutionnel stricto sensu ni du seul pouvoir d'auto-organisation de l'assemblée ; ils sont largement précisés par la loi. Dès lors, une disposition du Règlement intérieur qui méconnaîtrait une prescription de la loi n° 771 modifiée encourrait la censure du Tribunal Suprême, quand bien même elle ne heurterait frontalement aucun article de la Constitution. En jugeant que le règlement est conforme aux dispositions constitutionnelles « et, le cas échéant, législatives », le Tribunal Suprême garantit la stricte hiérarchie des normes au sein de l'État monégasque : la Constitution prime la loi, laquelle prime le Règlement intérieur du Conseil National.
Par ailleurs, la présence dans les visas de l'Ordonnance Souveraine n° 5.548 du 10 novembre 2015 modifiant l'Ordonnance Souveraine n° 3.191 du 29 mai 1964 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'État montre que le Tribunal Suprême appréhende le fonctionnement du Conseil National dans son environnement institutionnel global, en tenant compte des interactions normatives pouvant exister entre les travaux parlementaires et les prérogatives des autres organes de la Principauté, tels que le Conseil d'État.
#### 2. La consécration de l'« effet utile » perpétuel des réserves d'interprétation à travers les navettes de constitutionnalité
Sur le plan de la technique du contentieux constitutionnel, l'apport le plus remarquable de la décision du 25 mai 2016 réside dans la gestion de la succession dans le temps des décisions de contrôle portant sur un même instrument normatif.
Le fait que le Tribunal Suprême ait dû statuer à trois reprises en moins de dix mois (27 juillet 2015, 14 janvier 2016, 25 mai 2016) sur le Règlement intérieur du Conseil National démontre la rigueur du contrôle exercé par la haute juridiction. L'autorité de la chose jugée attachée aux décisions du Tribunal Suprême interdit au Conseil National de mettre en vigueur des dispositions déclarées non conformes, l'obligeant à reprendre la procédure d'élaboration et de vote en commission puis en séance publique.
Toutefois, cette fragmentation du contrôle en trois étapes successives posait une difficulté théorique et pratique majeure : lorsque le juge constitutionnel, lors de la troisième étape (en mai 2016), délivre enfin une déclaration générale et finale de conformité (« le Règlement intérieur du Conseil National est déclaré conforme... »), cette déclaration globale a-t-elle pour effet de se substituer entièrement aux décisions intermédiaires et d'effacer les réserves d'interprétation (« observations ») dont le juge