Compétence Contentieux administratif - Recours de plein contentieux - Acte administratif individuel Recours de plein contentieux Absence de recours à fin d'annulation d'une décision administrative susceptible de recours pour excès de pouvoir - Absence de décision juridictionnelle - Absence d'un préjudice indemnisable - Irrecevabilité de la requête Procédure Requête fondée sur une atteinte au droit de propriété et à la liberté du travail - Irrecevabilité - Décision de la Commune de Monaco - Compétence du Tribunal Suprême statuant en matière administrative Recours en indemnisation Préjudice indemnisable - Annulation d'une décision insusceptible d'être éditée - Absence de cette condition - Rejet de la requête - Dommages et intérêts - Requête justifiée ni en sa cause, ni en son montant - Rejet de la requête TRIBUNAL SUPRÊME __________ TS 2015-09 Affaire : SARL FA. Contre : Commune de Monaco DÉCISION AUDIENCE DU 15 JUIN 2016 Lecture du 28 juin 2016 Recours de plein contentieux de la SARL FA. à l'encontre de la décision du 18 mars 2015 par laquelle la Commune de Monaco a rejeté la réclamation préalable formée le 26 janvier 2015, tendant par suite à la condamnation de la Commune de Monaco au paiement d'une somme de 1.000.000 euros en réparation du préjudice commercial et de l'investissement et de la perte de chance subis, à la condamnation de la Commune de Monaco au paiement d'une somme de 5.000 euros à titre de dommages et intérêts pour préjudice moral et matériel, ainsi qu'à la condamnation de la Commune de Monaco aux dépens. En la cause de : La SARL FA., dont le siège social est sis X2 à Monaco, agissant poursuites et diligences de ses cogérants en exercice, Monsieur j-j. MA., demeurant X1 à Monaco, et Monsieur f. RA., demeurant X1 à Monaco, Ayant élu domicile en l'étude de Maître Deborah LORENZI-MARTARELLO, Avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par ledit Avocat-défenseur. Contre : La Commune de Monaco, agissant poursuites et diligences de son Maire en exercice, Monsieur Georges MARSAN, demeurant en cette qualité à la Mairie de Monaco, Place de la Mairie à MONACO-VILLE Ayant élu domicile en l'étude de M. le Bâtonnier Etienne LEANDRI, Avocat-défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par ledit Avocat-défenseur. LE TRIBUNAL SUPREME Siégeant et délibérant en Assemblée Plénière Vu la requête présentée par la SARL FA., enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 18 mai 2015 sous le numéro TS 2015-09, tendant à la condamnation de la Commune de Monaco, qui a rejeté sa réclamation indemnitaire préalable du 26 janvier 2015 par décision du 18 mars 2015, au paiement d'une somme de 1.000.000 euros en réparation du préjudice commercial et de l'investissement et de la perte de chance subis, à la condamnation de la Commune de Monaco au paiement d'une somme de 5.000 euros à titre de dommages et intérêts pour préjudice moral et matériel, ainsi qu'à la condamnation de la Commune de Monaco aux dépens. CE FAIRE, Attendu que la SARL FA. fait valoir qu'elle est propriétaire d'un fonds de commerce de bar-restaurant exploité à l'enseigne « Z », situé X2, en partie dans un local commercial de 20 m² de l'immeuble en copropriété dénommé par cette adresse, en partie en emprise, de 11 m² environ, d'un espace désigné par le plan cadastral de Monaco comme une « galerie publique » ; que par un arrêté n° 2013-1823 en date du 3 juin 2013, le maire de la Commune de Monaco a accordé à la société, pour une durée d'un an, du 1er janvier au 31 décembre 2013, une autorisation d'occupation privative temporaire de la voie publique ; que toutefois, en raison de protestations des copropriétaires de l'immeuble X2, qui affirmaient ne pas avoir été informés de la création de cet établissement sur un espace qui appartiendrait au syndicat des copropriétaires, le maire de la Commune de Monaco a, par une décision du 21 mars 2014, refusé le renouvellement de l'autorisation d'occupation temporaire au motif qu'« aucune autorisation d'occupation de la voie publique ne saurait être délivrée pour la terrasse exploitée sise X2 » ; que le 10 avril 2014, l'assemblée générale des copropriétaires du X2, affirmant que « la portion de galerie est à la copropriété », a refusé à Mme RE., propriétaire-bailleur de la SARL FA. l'autorisation d'installer des tables dans cette galerie située au droit de l'immeuble, en contrepartie d'une redevance payée au syndicat des copropriétaires ; que la SARL FA. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête tendant à l'annulation de la décision susvisée du 21 mars 2014 prise par le maire de la Commune de Monaco ; que par une décision rendue le 19 décembre 2014, le Tribunal Suprême a annulé cette décision en application des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, au motif qu'elle était insuffisamment motivée ; que le 14 janvier 2015, le maire de la Commune de Monaco a informé la SARL FA. de ce qu'« il ne [lui] appartient pas [de délivrer à celle-ci] l'autorisation d'occupation de la voie publique relative à l'exploitation de la terrasse sise X2 à Monaco, sollicitée dans [son] courrier du 18 mars 2014, au motif [qu'il lui] a été confirmé par le Gouvernement Princier que cette parcelle de terrain ne relève pas des dépendances du domaine public », rappelant « que seules les occupations de la voie publique dépendant du domaine public relèvent de la compétence communale, en application de la Loi n° 959 du 24 juillet 1974 sur l'organisation communale, modifiée, et de l'Arrêt Municipal n° 2014-3161 du 9 octobre 2014 portant règlement d'occupation du domaine public communal, de la voie publique et de ses dépendances » ; que cette décision comme celle, annulée, du 21 mars 2014, ayant placé la SARL FA. dans une situation précaire, celle-ci a formé, le 26 janvier 2015, une réclamation préalable d'indemnisation auprès de la Commune de Monaco ; que par une décision du 18 mars 2015, la Commune de Monaco a rejeté cette réclamation indemnitaire au motif que l'autorisation délivrée par l'arrêté municipal du 3 juin 2013 « relatif à l'exploitation de la terrasse relevait, incontestablement, d'une occupation de la voie publique sans emprise (€) et, avec cette particularité, qu'elle nécessite aucune délivrance de permis de construire » et qu'en conséquence, l'équilibre économique de cette entreprise ne saurait être conditionné par l'octroi du droit d'occupation temporaire ; Attendu qu'à l'appui de sa requête, la SARL FA. soutient, pour obtenir la condamnation de la Commune de Monaco au versement d'une somme de 1.000.000 euros qu'elle a subi, d'une part, un préjudice commercial (évalué à la somme de 110.000 euros) résultant de la décision annulée du 21 mars 2014 et, d'autre part, des préjudices (évalués à la somme de 890.000 euros) subis au titre de l'investissement réalisé et de la perte de chance d'exploiter son fonds de commerce dans des conditions légales et sereines du fait de la décision du 14 janvier 2015 en tant que celle-ci affirme que sa décision initiale du 3 juin 2013 serait illégale ; Vu la contre requête enregistrée le 15 juillet 2015 au Greffe Général par laquelle la Commune de Monaco conclut au rejet de la requête, à la condamnation de la SARL FA. au versement de la somme de 35.000 euros à titre de dommages-intérêts à l'effet de réparer le préjudice que celle-ci lui a occasionné et sanctionner une procédure abusive, vexatoire et sans fondement, et ce en application de l'article 35 de l'Ordonnance Souveraine du 16 avril 1963, ainsi qu'à la condamnation de la requérante aux entiers dépens ; Attendu d'abord que, selon la Commune de Monaco, la décision du 3 juin 2013 d'autorisation d'occupation privative de la voie publique sans emprise a été prise de bonne foi ; que, comprenant que les copropriétaires de l'immeuble sis X2 revendiquaient la propriété privée de ladite parcelle, le maire ne pouvait pas de son propre chef déterminer la domanialité publique de la parcelle litigieuse, de sorte que la décision du 21 mars 2014, et sa confirmation le 18 mars 2015, sont légales ; Attendu ensuite que la Commune de Monaco soutient que la société FA. ne peut revendiquer sa condamnation à lui payer 1.000.000 euros en l'absence de faute et, en tout état de cause, sans jamais avoir produit les pièces justificatives du montant des préjudices allégués ; Vu la réplique enregistrée le 17 août 2015 au Greffe Général par laquelle la SARL FA. tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu qu'elle ajoute que, même prise « de bonne foi », l'autorisation d'occupation du domaine public délivrée le 3 juin 2013 est entachée d'une erreur de droit relative au domaine public communal, qui lui a créé, en raison de la précarité de l'exploitation commerciale de cette portion d'arcades revendiquée par la copropriété, un préjudice économique direct et certain, son existence demeurant dépendante du sort juridique de cet espace ; Attendu, ensuite, que la société verse aux débats le rapport d'expertise établi par M. c. BO., expert-comptable, qui justifie le montant de ses demandes financières ; Vu la duplique enregistrée le 17 septembre 2015 au Greffe Général, par laquelle la Commune de Monaco conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu qu'elle affirme tout d'abord que la mention de l'ordonnance du 20 mai 2015 ayant débouté le syndicat des copropriétaires de l'immeuble au motif que « la question relative à la domanialité publique (€) ne peut être tranchée en référé sans préjudicier au principal » est inopérant, l'ordonnance ayant été frappée d'appel ; Attendu qu'elle dénie ensuite toute valeur probante au rapport d'expertise comptable produit, qui n'établit pas que la rentabilité du bar dépendrait de l'exploitation de la terrasse, sachant en outre que la société a investi dans les travaux du local sans certitude quant à l'obtention d'une autorisation d'exploitation de la terrasse, ni la délivrance de l'autorisation municipale ni son renouvellement n'étant automatiques ; Vu l'ordonnance du 8 février 2016 rouvrant l'instruction de l'affaire ; Vu la lettre en date du 15 février 2016 informant les parties qu'en application des dispositions de l'article 23 de l'ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, le Tribunal Suprême envisage de relever d'office un moyen d'ordre public tiré de son incompétence partielle pour statuer sur la requête TS 2015-09 en tant que celle-ci tend à l'indemnisation d'un préjudice ne résultant pas de l'annulation d'une décision par le Tribunal Suprême, et les invitant à présenter leurs observations ; Vu la lettre déposée au Greffe Général le 10 mars 2016 par Maître Etienne LEANDRI, Avocat-défenseur, au nom de la Commune de Monaco, qui tend aux mêmes fins que la contre-requête et par les mêmes moyens ; Vu le mémoire de Maître Déborah LORENZI-MARTARELLO, Avocat-défenseur, au nom de la SARL FA., enregistré le 11 mars 2016, qui tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu que la société affirme que son recours de plein contentieux aux fins de solliciter l'indemnisation des préjudices subis est fondé non sur la décision du Tribunal Suprême du 19 décembre 2014 annulant celle du maire de Monaco du 21 mars 2014, mais sur celles du maire en date des 14 janvier 2015 et 18 mars 2015 ; qu'elle en déduit que le Tribunal Suprême est compétent, en application de l'article 90-2° de la Constitution, pour statuer sur ce recours en annulation et en indemnité « ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la constitution », en l'espèce à son droit de propriété (protégé en outre par l'article 1er, alinéa 1er, du Premier Protocole Additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales) et sa liberté du travail, la survie de son exploitation commerciale étant conditionnée par le droit d'occupation de la galerie ; que la somme de 110.000 euros est sollicitée au titre du préjudice commercial résultant de la décision annulée du 21 mars 2014 et celle de 890.000 euros au titre de l'investissement réalisé et de la perte de chance, résultant selon elle de la décision du maire du 18 mars 2015. SUR CE, Vu les décisions critiquées ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'article 21 du Code de procédure civile ; Vu la décision du Tribunal Suprême n° 2014-12 du 19 décembre 2014 ; Vu l'Ordonnance du 20 août 2015 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine LUC-THALER, Membre titulaire, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de la procédure en date du 14 avril 2016 ; Vu l'Ordonnance du 19 avril 2016 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 15 juin 2016 ; Vu l'empêchement de M. José SAVOYE constaté le 14 juin 2016 et l'Ordonnance du 14 juin 2016 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a modifié la composition de la formation ; Ouï Madame Martine LUC-THALER, Membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï le Procureur Général en ses conclusions ; Ouï Maître Deborah LORENZI-MARTARELLO, Avocat-défenseur, pour la SARL FA. ; Ouï Maître Étienne LEANDRI, Avocat-défenseur, pour la Commune de Monaco ; APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ Sur la compétence du Tribunal Suprême Considérant qu'aux termes de l'article 90 de la Constitution : « A - En matière constitutionnelle, le Tribunal Suprême statue souverainement : (€) ; 2°) sur les recours en annulation, en appréciation de validité et en indemnité ayant pour objet une atteinte aux libertés et droits consacrés par le Titre III de la Constitution, et qui ne sont pas visés au paragraphe B du présent article. B - En matière administrative, le Tribunal Suprême statue souverainement : 1°) sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives et les Ordonnances Souveraines prises pour l'exécution des lois, ainsi que sur l'octroi des indemnités qui en résultent ; (€) » ; Considérant qu'aux termes de l'article 21 du Code de procédure civile, le tribunal de première instance « connaît : (€) 2° en premier ressort (€) comme juge de droit commun en matière administrative, de toutes les actions autres que celles dont la connaissance est expressément attribuée par la Constitution ou la loi au Tribunal Suprême ou à une autre juridiction » ; Considérant, d'une part, qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que le Tribunal Suprême, compétent pour l'octroi des indemnités qui résultent de l'annulation pour excès de pouvoir des décisions des diverses autorités administratives et des ordonnances souveraines prises pour l'exécution des lois, ne l'est pas pour connaître de conclusions à fin d'indemnisation du préjudice causé par une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir et dont il n'a pas prononcé l'annulation ; Considérant qu'en l'espèce aucune requête comportant des conclusions à fin d'annulation de la décision du 3 juin 2013 par laquelle la Commune de Monaco a accordé à la SARL FA. une autorisation d'occupation privative temporaire n'a jamais été formée ; Considérant que la SARL FA. ne sollicite pas davantage l'annulation de la décision du 14 janvier 2015, par laquelle la Commune de Monaco a refusé de lui délivrer l'autorisation d'occupation de la voie publique relative à l'exploitation de la terrasse sise X2, sollicitée par courrier du 18 mars 2014 au motif qu'il ne lui appartenait pas de délivrer une telle autorisation s'agissant d'une parcelle de terrain ne relevant pas des dépendances du domaine public ; Considérant que, dès lors, le Tribunal Suprême n'est pas compétent pour connaître des conclusions de la requérante présentées sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution et tendant à l'octroi d'une indemnité en réparation du préjudice que ces décisions ont pu lui causer ; Considérant, en revanche, que le Tribunal Suprême est compétent pour connaître des conclusions de la requête de la SARL FA. tendant à l'octroi d'une indemnité en réparation du préjudice que la décision du 21 mars 2014 par laquelle le maire de la Commune de Monaco a rejeté sa demande d'autorisation d'occupation privative temporaire a pu lui causer, celle-ci ayant été annulée par décision du Tribunal Suprême du 19 décembre 2014 ; Considérant, d'autre part, qu'en réponse au moyen d'ordre public envisagé par le Tribunal, la SARL FA. a invoqué l'article 90 A de la Constitution pour justifier de la compétence du Tribunal Suprême en matière d'indemnisation des atteintes aux droits et libertés consacrés par le Titre III de la Constitution, en l'espèce le droit de propriété et la liberté du travail ; Considérant cependant que ne peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90-A les décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir sur le fondement de l'article 90-B ; que tel est le cas des décisions de la Commune de Monaco à l'origine des préjudices dont la SARL FA. demande réparation ; Sur les demandes indemnitaires liées à l'annulation de la décision du 21 mars 2014 Considérant que, dans son dernier mémoire en réponse au moyen d'ordre public envisagé par le Tribunal, la SARL FA. a soutenu que le fondement de sa demande était étranger à l'annulation, par le Tribunal Suprême, de la décision du 21 mars 2014 ; qu'elle doit ainsi être réputée s'être désistée de sa requête en tant que celle-ci était fondée sur cette annulation ; Considérant qu'en tout état de cause, en matière d'autorisation ou de refus d'autorisation annulés pour vice de forme ou de procédure, le requérant doit établir, pour justifier d'un préjudice indemnisable, que la décision annulée n'aurait pu être légalement prise, même si la forme ou la procédure avait été régulière ; Considérant que tel n'est pas le cas en l'espèce ; qu'il ressort en effet des écritures de la SARL FA. que celle-ci ne prétend pas que cette décision, ni celle du 14 janvier 2015, prise au lendemain de l'annulation de la première, seraient illégales au fond, mais se borne à déplorer les conséquences de leur intervention après la décision du 3 juin 2013 l'ayant autorisée pour une durée d'un an à occuper l'espace situé au droit de l'immeuble du X2 à Monaco ; Que dès lors la requête présentée par la SARL FA. doit être rejetée ; Sur la demande de dommages et intérêts présentée par la Commune de Monaco Considérant que la demande de la Commune de Monaco tendant à la condamnation de la SARL FA. à lui verser la somme de 35.000 € n'est justifiée ni en sa cause, ni en son montant ; que dès lors, elle doit être rejetée ; DÉCIDE : Article 1er : La requête de la SARL FA. est rejetée. Article 2 : La demande de dommages et intérêts présentée par le Maire de la Commune de Monaco est rejetée. Article 3 : Les dépens sont mis à la charge de la SARL FA. Article 4 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi jugé et délibéré par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Monsieur Didier LINOTTE, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, Président, Monsieur Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, Officier de l'Ordre de Saint Charles, Vice-président, Monsieur Didier RIBES, Madame Martine LUC-THALER, Chevalier de l'Ordre de Saint Charles, Rapporteur, membres titulaires, Monsieur Guillaume DRAGO, membre suppléant. et prononcé le vingt-huit juin deux mille seize en présence de Monsieur Jacques DOREMIEUX, procureur général, par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Béatrice BARDY, greffier en chef, chevalier de l'ordre de Saint-Charles.