Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 30 juin 2017, n° 16208 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2017/06-30-16208))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans la matière sensible de la police administrative spéciale et générale appliquée aux manifestations sportives, et plus particulièrement aux rencontres du championnat de France de football auxquelles prennent part des équipes évoluant sur le territoire monégasque. En l'espèce, une rencontre sportive opposant le club de l'A.S. Monaco au club du Sporting Club de Bastia (S.C. Bastia) était programmée au Stade Louis II de Monaco pour la journée du samedi 3 décembre 2016.
En amont de cet événement sportif, et afin de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public sur le territoire de la Principauté, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a édicté, le 16 novembre 2016, l'arrêté ministériel n° 2016-692. Cet acte administratif portait interdiction d'entrée et de séjour sur le territoire monégasque des supporters de l'équipe visiteuse.
L'architecture normative de cet arrêté ministériel reposait sur deux dispositions principales particulièrement restrictives de libertés. L'article 1er de l'arrêté disposait que : « Du vendredi 2 décembre 2016 à zéro heure au samedi 3 décembre 2016 à minuit, l'entrée individuelle ou collective, par tout moyen, ainsi que le séjour de personnes se prévalant de la qualité de supporter du club de football du S.C. Bastia ou se comportant comme tel, sont interdits sur le territoire de la Principauté ». Parallèlement, afin d'assurer l'effectivité de cette mesure d'éloignement et de prévenir toute manifestation de soutien au sein même de l'enceinte sportive, l'article 2 de l'arrêté prescrivait que : « L'introduction par les spectateurs ainsi que le port par ces derniers de tout objet ou signe distinctif aux couleurs du S.C. Bastia est interdite dans l'enceinte du Stade Louis II durant la période visée à l'article 1 ».
Pour justifier une telle mesure de police administrative, l'autorité ministérielle s'était fondée sur les antécédents liés aux déplacements des partisans du club corse. La décision administrative relevait notamment « qu'à l'occasion de récents matches de football impliquant les supporters du S.C. Bastia, la réalité et la gravité de troubles à l'ordre public commis par ces supporters sont avérés, notamment à l'extérieur des stades au travers d'affrontements violents avec des supporteurs adverses ». En outre, l'administration monégasque tenait compte du contexte sécuritaire global prévalant à cette période, marqué par la prorogation de l'état d'urgence sur le territoire de la République française voisine, ce qui obérait la capacité de la Principauté à solliciter le concours de forces de police supplémentaires françaises pour sécuriser l'événement.
C'est dans ce contexte d'interdiction générale temporaire d'accès au territoire national monégasque et à l'enceinte du Stade Louis II que la Société Anonyme Sportive Professionnelle (SASP) Sporting Club de Bastia, dont le siège social est établi au Stade Armand Cesari à Furiani (France), a décidé de contester la légalité de cet arrêté ministériel devant la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Agissant par l'intermédiaire de ses représentants légaux en exercice, la SASP Sporting Club de Bastia a saisi le Tribunal Suprême d'un recours enregistré au Greffe général de la Principauté de Monaco le 2 décembre 2016, soit le jour même de l'entrée en vigueur des mesures d'interdiction édictées par l'arrêté querellé, sous le numéro de rôle TS 2017-04. Sur le plan de la représentation procédurale, la société requérante avait élu domicile en l'étude de Maître Arnaud Zabaldano, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, et avait désigné comme avocat plaidant Maître Jean André Albertini, avocat au Barreau de Bastia, lequel fut substitué par Maître Arnaud Cheynut, avocat près la Cour d'Appel de Monaco.
Le recours introduit par la SASP Sporting Club de Bastia présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux indemnitaire accessoire. À titre principal, la requérante sollicitait l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel n° 2016-692 du 16 novembre 2016. À titre complémentaire, elle demandait au Tribunal Suprême de prononcer la condamnation de l'État de Monaco au paiement d'une somme de 3 000 euros à titre de dommages et intérêts, somme destinée à compenser le préjudice financier lié à la nécessité d'introduire ledit recours juridictionnel.
Au soutien de ses prétentions, la société sportive articulait trois moyens d'annulation classiques du contentieux de l'excès de pouvoir appliqué aux mesures de police :
En premier lieu, elle critiquait la délimitation matérielle et personnelle de l'acte en soutenant que le champ d'application de l'arrêté attaqué était excessivement général, dès lors qu'il visait indistinctement les supporters du club ou toute personne qui se comporterait comme telle, sans apporter aucune autre précision permettant de circonscrire la mesure.
En deuxième lieu, elle invoquait un défaut de proportionnalité de la mesure de police, arguant que la décision d'interdiction générale d'entrée et de séjour était disproportionnée au regard des nécessités de l'ordre public, dans la mesure où d'autres dispositions moins contraignantes pour les libertés individuelles auraient pu être valablement mises en œuvre par les autorités monégasques.
En troisième et dernier lieu, la requérante reprochait au Ministre d'État une inexacte appréciation des faits ainsi qu'une insuffisance de motivation faisant obstacle au contrôle du juge. Elle faisait valoir que l'affirmation selon laquelle des troubles graves et avérés avaient été commis lors de récents matches par ses supporters à l'extérieur des stades était formulée « sans autre précision, rendant impossible tout contrôle juridictionnel ». De surcroît, la SASP Sporting Club de Bastia soutenait que la matérialité du risque faisait défaut en l'espèce, puisqu'il n'existait, selon elle, aucune rivalité historique ou actuelle entre les groupes de supporters corses et monégasques d'une gravité telle qu'elle puisse laisser craindre un risque grave de trouble à l'ordre public lors de la rencontre programmée au Stade Louis II.
Dès le 5 décembre 2016, par voie d'ordonnance, le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur pour instruire l'affaire.
En défense, l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'État, ayant pour avocat-défenseur Maître Christophe Sosso et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 3 février 2017. L'autorité étatique concluait au rejet intégral de la requête et à la condamnation de la société requérante aux entiers dépens de l'instance.
L'argumentation en défense du Ministre d'État s'attachait à réfuter méthodiquement les trois griefs soulevés par le club corse :
Premièrement, sur le grief tiré de la généralité excessive de la mesure, l'État de Monaco précisait la portée exacte de l'acte en soutenant que l'arrêté litigieux ne frappait nullement l'ensemble des personnes favorables à la cause sportive du S.C. Bastia ; il en excluait expressément l'encadrement technique (le « staff » du club), ses dirigeants officiels ainsi que ses invités institutionnels.
Deuxièmement, sur la proportionnalité et la nécessité de la mesure, le Ministre d'État exposait les contraintes opérationnelles pesant sur les forces de sécurité monégasques. Il faisait valoir que les supporters bastiais avaient manifesté une « virulente animosité » à l'encontre des forces de l'ordre lors de précédentes rencontres du championnat de France. Dès lors, leur venue à Monaco pour une rencontre qualifiée « à haut risque pour la sécurité des biens et des personnes de la Principauté » aurait impérativement requis l'appel à des forces de police supplémentaires. Or, l'État soulignait que la prorogation de l'état d'urgence en France, qui imposait déjà une mobilisation exceptionnelle des forces de l'ordre françaises, rendait matériellement impossible l'octroi d'un tel renfort extérieur.
Troisièmement, sur l'appréciation des faits, le défendeur écartait l'argument relatif à l'absence d'antagonisme spécifique entre supporters des deux clubs. Il répliquait que l'interdiction critiquée ne reposait pas sur la préexistence d'une rivalité entre groupes corses et monégasques, mais sur le constat objectif d'affrontements violents déjà survenus par le passé, d'une part entre des supporters bastiais et ceux d'équipes adverses, et d'autre part lors d'affrontements directement provoqués par des supporters bastiais avec les forces de l'ordre.
Toutefois, l'instruction de l'affaire a connu un tournant décisif quelques jours seulement après le dépôt de ce mémoire en défense. Par une requête aux fins de désistement enregistrée au Greffe général le 9 février 2017, la SASP Sporting Club de Bastia a déclaré se désister de sa requête initiale et a sollicité du Tribunal Suprême qu'il lui en donne officiellement acte.
La procédure a néanmoins suivi son cours formel jusqu'à son terme : le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 24 mars 2017, et par une ordonnance du 10 mai 2017, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 23 juin 2017. Lors de cette audience publique, où le Tribunal Suprême siégeait et délibérait en Assemblée Plénière, ont été successivement entendus le rapport de Madame Martine Luc-Thaler, les observations orales de Maître Arnaud Cheynut (substituant Maître Zabaldano) pour la société requérante, celles de Maître Jacques Molinié pour le Ministre d'État, ainsi que les conclusions du Procureur Général. La décision a finalement été lue en audience publique le 30 juin 2017.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Initialement, la saisine du Tribunal Suprême soulevait une question de fond classique mais cruciale du droit administratif monégasque : celle de la légalité interne et externe d'un arrêté ministériel de police administrative interdisant temporairement l'accès et le séjour sur le territoire de la Principauté, ainsi que le port de signes distinctifs dans une enceinte sportive, à une catégorie déterminée d'individus identifiés par leur qualité de supporters d'un club de football visiteur. Si le juge avait été amené à statuer au fond, il aurait dû confronter les exigences de la préservation de l'ordre public et de la sécurité nationale — particulièrement dans un contexte d'impossibilité de recourir à des renforts policiers étrangers — aux principes de nécessité, d'adaptation et de proportionnalité des mesures de police, ainsi qu'à l'obligation légale de motivation des actes administratifs.
Cependant, l'évolution procédurale du litige, marquée par le dépôt de la requête du 9 février 2017, a intégralement déplacé l'office du juge vers une question purement processuelle. Le problème juridique soumis à l'Assemblée Plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 23 juin 2017 se résumait dès lors à la question suivante : quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par la partie requérante en cours d'instance dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir assorti de conclusions indemnitaires devant le Tribunal Suprême ? Plus précisément, il appartenait à la Haute Juridiction de déterminer si la manifestation de volonté du requérant de mettre un terme à l'instance, conjuguée à l'attitude procédurale du défendeur étatique, lui permettait de clore le litige sans examen au fond et de statuer sur la charge définitive des dépens.
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Bien que la décision aboutisse à un constat de désistement, l'examen des visas de l'arrêt du 30 juin 2017 révèle avec une grande précision le cadre normatif dans lequel s'inscrivait le litige initial et au regard duquel le Tribunal Suprême appréhende sa propre compétence. La juridiction prend soin de viser un corpus exhaustif de textes constitutionnels, conventionnels, législatifs et réglementaires :
- La Constitution du 17 décembre 1962, socle de la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative et constitutionnelle ;
- L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée par l'Ordonnance Souveraine n° 5.371 du 19 juin 2015, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, qui régit les règles de procédure applicables devant lui ;
- L'Ordonnance du 6 juin 1867 sur la police générale, fondement historique des pouvoirs de police administrative en Principauté ;
- La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, qui était directement en cause à travers le moyen tiré de l'imprécision des motifs de l'arrêté ;
- La loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale, texte récent à l'époque des faits venant renforcer l'arsenal juridique étatique face aux menaces sécuritaires ;
- L'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, modifiée, qui fonde la compétence de l'État pour réguler l'accès à son territoire ;
- Enfin, l'Ordonnance Souveraine n° 16.248 du 11 mars 2004 rendant exécutoire la Convention européenne sur la violence et les débordements de spectateurs lors de manifestations sportives et notamment de matches de football, faite à Strasbourg le 19 août 1985, instrument international légitimant les mesures préventives d'éloignement des supporters à risque.
En dépit de la richesse de ces visas — qui témoignent du travail d'instruction préalable réalisé par le rapporteur avant la clôture de la procédure —, le raisonnement juridique déployé par l'Assemblée Plénière dans les motifs de sa décision est d'une extrême sobriété, dictée par la logique implacable de l'incident d'instance qu'est le désistement.
Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois considérants lapidaires mais techniquement parfaits :
Dans un premier temps, le Tribunal Suprême constate la matérialité de l'acte de procédure émanant de l'auteur du recours : « Considérant que, par requête enregistrée au Greffe Général le 9 février 2017, la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA a déclaré se désister de la requête susvisée du 2 décembre 2016 et sollicite qu'il lui soit donné acte de ce désistement ». Le juge vérifie ainsi l'existence d'une volonté explicite, formelle et non équivoque de la société requérante d'abandonner ses prétentions, tant en annulation qu'en indemnisation.
Dans un deuxième temps, le juge relève la position adoptée par la partie adverse face à cette initiative procédurale : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». En effet, le Ministre d'État ayant déjà déposé une contre-requête le 3 février 2017 (soit six jours avant le désistement), l'instance était liée. L'absence d'opposition (ou l'acceptation, ainsi que le mentionne le sommaire de la décision sous les termes « Acceptation du défendeur ») de la part de l'État de Monaco lève tout obstacle procédural à la clôture immédiate du litige.
Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de l'acte de désistement pour en tirer la conséquence de droit qui s'impose à lui : « Considérant que ledit désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte ». En qualifiant le désistement de « pur et simple », la Haute Juridiction souligne qu'il n'est assorti d'aucune condition ni réserve susceptible d'en affecter la validité. Dès lors que le désistement est inconditionnel et accepté par le défendeur, l'office du juge administratif s'épuise dans le constat formel de cet abandon d'instance, le dessaisissant de plein droit de l'examen de la légalité de l'arrêté ministériel du 16 novembre 2016. En conséquence logique de cet abandon unilatéral de la procédure par la partie qui l'avait initiée, le Tribunal met l'intégralité des dépens à la charge de la société requérante.
### C. Le dispositif
Le dispositif de la décision rendue en Assemblée Plénière le 30 juin 2017 est ainsi rédigé :
> « DÉCIDE :
> Il est donné acte du désistement de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA.
> Les dépens sont mis à la charge de la SASP SPORTING CLUB DE BASTIA.
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Bien que la décision *SASP Sporting Club de Bastia c/ État de Monaco* du 30 juin 2017 n'ait pas conduit le Tribunal Suprême à trancher au fond la question de la légalité de l'arrêté ministériel n° 2016-692, elle offre une illustration particulièrement riche des mécanismes du contentieux administratif monégasque, tant sous l'angle de la procédure du désistement que sous celui, sous-jacent, de la réception du droit européen et de l'articulation des pouvoirs de police en Principauté.
En premier lieu, sur le terrain strictement procédural, cette décision s'inscrit dans la droite ligne des principes directeurs du procès administratif tels qu'appliqués par le Tribunal Suprême sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Le recours en annulation pour excès de pouvoir, bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un but de garantie de la légalité républicaine ou constitutionnelle, reste soumis au principe dispositif quant à son impulsion et à son maintien. Le requérant demeure maître de son action en ce sens qu'il peut à tout moment, jusqu'à la clôture de l'instruction ou l'audience, renoncer à sa demande.
La décision met en lumière la mécanique bilatérale qui s'instaure lorsque le désistement intervient après le dépôt du mémoire en défense (la contre-requête). En l'espèce, la chronologie est révélatrice : le recours est enregistré le 2 décembre 2016 ; le Ministre d'État dépose sa contre-requête le 3 février 2017 ; la SASP Sporting Club de Bastia dépose sa requête aux fins de désistement le 9 février 2017. À la lecture des arguments substantiels développés par l'État de Monaco le 3 février 2017 — notamment la démonstration implacable tirée de l'impossibilité d'obtenir des renforts policiers français en raison de l'état d'urgence en France et le rappel des affrontements passés impliquant les supporters bastiais —, il est permis de penser que la prise de connaissance de cette défense robuste, conjuguée au fait que la rencontre sportive du 3 décembre 2016 avait déjà eu lieu depuis plus de deux mois, a convaincu la société requérante de l'inutilité ou des faibles chances de succès de son action. Quoi qu'il en soit des motivations subjectives du requérant (lesquelles n'ont pas à être recherchées par le juge dès lors que le désistement est « pur et simple »), le Tribunal Suprême veille à recueillir l'assentiment du défendeur (« Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement »). Cette exigence d'acceptation, mentionnée expressément dans l'abstract de la décision (« Désistement pur et simple du requérant. Acceptation du défende