Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17465

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2018, n° 17465 (Lire sur source officielle)

Le contentieux de la police administrative de la circulation routière cristallise régulièrement, devant le juge de l'excès de pouvoir, d'importantes tensions entre les impératifs d'ordre public et la sauvegarde des garanties procédurales accordées aux administrés. La décision rendue le 29 novembre 2018 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière dans l'affaire opposant M. C. R. à l'État de Monaco (enregistrée sous le numéro TS 2017-16), en offre une illustration singulière. Bien que l'instance se dénoue sur le terrain strictement processuel par un donné acte de désistement, l'examen minutieux des écritures échangées entre les parties, telles que fidèlement restituées dans les visas de la décision, met en lumière la structure du débat contentieux relatif aux mesures administratives de suspension du permis de conduire ainsi que les mécanismes probatoires propres à la procédure administrative contentieuse monégasque.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'origine du litige réside dans le contrôle routier dont a fait l'objet M. C. R. sur le territoire monégasque. Le 10 octobre 2016, à 14 heures 30, alors qu'il conduisait son véhicule automobile dans le « tunnel du rocher Albert 1er », l'intéressé a fait l'objet d'un contrôle de vitesse au moyen d'un appareil cinémomètre (plus précisément identifié au cours de l'instruction par l'administration comme étant un « Cinémomètre Pro Laser 4 »). La vitesse enregistrée par l'appareil s'élevait à 92 km/h, sur une portion de voie où la limitation réglementaire de vitesse était fixée à 50 km/h. Sur le fondement de ce dépassement de 42 km/h de la vitesse maximale autorisée, un procès-verbal pour vitesse excessive a été immédiatement dressé à l'encontre du conducteur au visa de l'article 11 du Code de la route (Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 portant réglementation de la Police de la Circulation Routière, modifiée).

À la suite de ce constat d'infraction, une procédure administrative a été engagée par les autorités gouvernementales. Par un courrier recommandé émanant du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur en date du 12 décembre 2016, M. C. R. a été convoqué devant la Commission Technique Spéciale (instituée par l'article 128 de l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 précitée). Cette convocation l'invitait à se présenter lors de la séance du 19 janvier 2017 afin qu'il soit statué sur « des infractions relevées à son encontre », le courrier précisant expressément que ladite commission avait « été saisie par le Gouvernement Princier d'une proposition de suspension du permis de conduire/interdiction de conduire sur le territoire de la Principauté ».

M. C. R., exposant dans ses écritures ultérieures qu'il ignorait alors tout des subtilités de cette procédure administrative, s'est néanmoins présenté en personne devant la Commission Technique Spéciale lors de ladite séance du 19 janvier 2017, au cours de laquelle il a pu formuler des observations. À l'issue de cet examen consultatif, le Ministre d'État a édicté, le 30 mars 2017, l'arrêté ministériel n° 2017-210 prononçant la suspension du permis de conduire de M. C. R. pour une durée de douze mois à compter de la notification de l'acte. Cette notification formelle est intervenue près de trois mois plus tard, le 19 juin 2017.

Contestant la régularité et le bien-fondé de cette mesure privative du droit de conduire pendant une année entière, M. C. R. a dans un premier temps privilégié la voie administrative préalable en formant, dès le 5 juillet 2017, un recours gracieux dirigé contre l'arrêté ministériel du 30 mars 2017. Le sort réservé à ce recours gracieux n'est pas explicitement détaillé dans la décision (non précisé dans la décision), mais la persistance de l'acte a conduit l'administré à saisir la juridiction suprême de l'ordre administratif monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Le 26 septembre 2017, M. C. R., représenté par Maître Yann Lajoux, avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, a déposé au Greffe général de la Principauté deux requêtes distinctes mais connexes. D'une part, une requête au fond, enregistrée sous le numéro TS 2017-000016, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté ministériel n° 2017-210 du 30 mars 2017 ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. D'autre part, une requête accessoire aux fins de sursis à exécution de ce même arrêté, enregistrée sous le numéro TS 2017/000017.

Dès le 27 septembre 2017, le Président du Tribunal Suprême a rendu une ordonnance désignant Madame Martine Luc-Thaler, Membre titulaire de la juridiction, en qualité de rapporteur pour instruire l'affaire. Le volet relatif à l'urgence a été rapidement tranché : par une ordonnance en date du 10 novembre 2017, le Président du Tribunal Suprême a rejeté la requête tendant au sursis à exécution de l'arrêté ministériel. La mesure de suspension de douze mois a donc continué à produire ses pleins effets juridiques durant l'instruction au fond.

Dans le cadre de son recours en annulation, le requérant articulait une critique structurée autour de la distinction classique entre légalité externe et légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe, M. C. R. soulevait deux moyens distincts :

1. Un moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'acte attaqué au regard des exigences prescrites par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Ce moyen se subdivisait en deux branches : le requérant reprochait à l'arrêté, d'une part, de ne pas viser les articles précis du Code de la route sur lesquels il se fondait et, d'autre part, de se borner à faire mention de l'avis exprimé par la Commission Technique Spéciale lors de sa séance du 19 janvier 2017 sans en reproduire la teneur dans le corps de l'acte ni le joindre en annexe à l'arrêté.
2. Un moyen tiré du vice de procédure tenant à la composition irrégulière de l'organe consultatif. Le requérant soutenait que l'arrêté était entaché d'illégalité en tant qu'il se fondait sur un avis de la Commission Technique Spéciale émis dans une composition irrégulière lors de sa séance du 19 janvier 2017, tout en assortissant son moyen d'une réserve probatoire (« sauf à ce que le Ministre d'État transmette tout document utile à cet égard dans le cadre de la procédure »).

Sur le terrain de la légalité interne, le requérant développait également deux moyens :

1. Un moyen tiré de la violation de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH) et d'une erreur de droit. Postulant que l'arrêté de suspension du permis de conduire constituait matériellement une « sanction répressive et non une mesure de police », M. C. R. faisait grief à l'administration de ne pas l'avoir invité, préalablement à la séance du 19 janvier 2017 de la Commission Technique Spéciale, à examiner les pièces de son dossier ni à se faire assister par un professionnel du droit.
2. Un moyen tiré du défaut de base légale ou de preuve quant à la matérialité et la régularité du constat technique de l'infraction. Il soutenait qu'aucun justificatif relatif à la vérification annuelle du cinémomètre ayant enregistré la vitesse de son véhicule — vérification formellement prescrite par l'article 8, alinéa 2, de l'arrêté ministériel n° 2007-493 du 8 octobre 2007 — n'avait été fourni.

En défense, l'État de Monaco, représenté par Maître Christophe Sosso, avocat-défenseur, et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe général le 27 novembre 2017. Le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête et à la condamnation du requérant aux entiers dépens, en réfutant méthodiquement chacun des quatre moyens soulevés.

Sur la légalité externe, l'administration opposait que :

1. La première branche du moyen relatif à la motivation manquait en fait : l'arrêté contesté comportait bien l'énoncé des considérations de fait et de droit qui le motivaient, et aucune règle n'imposait que le texte de l'avis émis par la Commission Technique Spéciale fût joint à l'arrêté.
2. La seconde branche (relative à la régularité de la commission) manquait tout autant en fait. Pour en attester, le Ministre d'État produisait aux débats le texte dudit avis, établissant que la commission avait siégé dans une configuration conforme aux prescriptions de l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 fixant sa composition.

Sur la légalité interne, l'État répliquait que :

1. Le moyen tiré de la violation de l'article 6-1 de la CESDH était à titre principal inopérant et, à titre subsidiaire (« en tout état de cause »), mal fondé. L'inopérance découlait de la qualification juridique de l'acte : l'arrêté portant suspension du permis de conduire constitue une mesure de police administrative prise sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 relative à la réglementation de la police de la circulation routière, et nullement une mesure pénale ou une sanction administrative relevant du champ d'application des stipulations conventionnelles invoquées. Quant au mal-fondé subsidiaire, le Ministre d'État soulignait que le requérant avait été dûment informé, préalablement à la séance du 19 janvier 2017, du grief invoqué à son encontre (le courrier de convocation du 12 décembre 2016 mentionnant le motif de saisine de la commission) et que le principe du contradictoire avait été pleinement respecté dès lors que l'intéressé avait pu présenter ses observations devant ladite commission.
2. Le moyen tiré du défaut de contrôle annuel du cinémomètre était pareillement qualifié d'inopérant et, en tout état de cause, d'infondé. Inopérant d'abord, au motif que M. C. R. n'avait jamais contesté la matérialité de l'excès de vitesse commis. Infondé ensuite, l'administration versant aux débats le justificatif établi par le Laboratoire National de Métrologie et d'Essais (désigné dans la décision comme le « Laboratoire National et d'Essai de Paris »), attestant de la vérification, effectuée le 9 septembre 2016 (soit un mois à peine avant le contrôle routier litigieux du 10 octobre 2016), du Cinémomètre Pro Laser 4 utilisé pour mesurer la vitesse du véhicule du requérant.

À la suite de cet échange contradictoire, le procès-verbal de clôture de la procédure a été dressé le 22 janvier 2018. Par une ordonnance du 3 octobre 2018, le Président du Tribunal Suprême a fixé le renvoi de la cause à l'audience du 15 novembre 2018. C'est dans cet intervalle ultime, postérieurement à la clôture de l'instruction et à la fixation de l'audience, que M. C. R. a déposé au Greffe général, le 22 octobre 2018, un mémoire par lequel il a déclaré se désister purement et simplement de son recours.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si l'instance avait été menée à son terme juridictionnel initial, le Tribunal Suprême aurait été confronté à une série de questions substantielles touchant au droit administratif monégasque :

• En premier lieu, quelle est la portée exacte de l'obligation de motivation issue de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 lorsqu'un arrêté ministériel de police est pris après avis de la Commission Technique Spéciale (notamment quant au visa des textes et à l'annexion de l'avis) ?
• En deuxième lieu, la mesure de suspension du permis de conduire prononcée par le Ministre d'État sur le fondement de l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 doit-elle s'analyser comme une mesure de police administrative préventive ou revêt-elle le caractère d'une accusation en matière pénale au sens de l'article 6-1 de la CESDH, impliquant un droit d'accès préalable au dossier et l'assistance formalisée d'un conseil devant l'organe consultatif ?
• En troisième lieu, l'administration est-elle tenue de justifier ab initio de la vérification annuelle des appareils de mesure de vitesse prescrite par l'arrêté ministériel n° 2007-493 du 8 octobre 2007, et l'absence de contestation matérielle des faits par le contrevenant rend-elle le moyen tiré du défaut d'homologation inopérant ?

Toutefois, par l'effet du mémoire enregistré le 22 octobre 2018, l'objet du litige s'est intégralement déplacé du terrain de l'excès de pouvoir vers celui du droit processuel. La question de droit effectivement soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême lors de l'audience du 15 novembre 2018 s'est dès lors résumée à la vérification des conditions de validité et d'efficacité du désistement en matière de contentieux administratif : à quelles conditions le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'une déclaration de désistement du requérant intervenant après la clôture de l'instruction, peut-il ou doit-il en donner acte, et quelles en sont les conséquences sur la charge des dépens de l'instance ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême pour mettre fin à l'instance se caractérise par sa concision et sa rigueur syllogistique, propres aux décisions constatant l'extinction de l'action par la volonté des parties.

Après avoir visé l'ensemble des textes constitutionnels, conventionnels, législatifs et réglementaires invoqués au cours de l'instance — à savoir l'article 90 B de la Constitution, l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, la CESDH et ses protocoles rendus exécutoires par les Ordonnances n° 408 et 411 du 15 février 2006, l'Ordonnance Souveraine n° 1.691 du 17 décembre 1957 (Code de la Route), la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 et l'arrêté ministériel n° 2000-404 du 15 septembre 2000 —, la Haute Juridiction procède en trois temps dans ses motifs :

Premièrement, le Tribunal constate matériellement l'existence et la date de la manifestation de volonté du requérant : « Considérant que par courrier enregistré au Greffe général le 22 octobre 2018, M. R. a déclaré se désister purement et simplement de son recours ».

Deuxièmement, le juge relève l'attitude processuelle de la partie défenderesse face à cette initiative : « Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette mention, qui correspond à ce que le sommaire de la décision qualifie d'« acquiescement du défendeur », permet de s'assurer qu'aucun obstacle lié au contradictoire ou à d'éventuelles conclusions reconventionnelles ne vient entraver la clôture anticipée du procès.

Troisièmement, le Tribunal procède à la qualification juridique de l'acte de procédure et en tire la conséquence légale qui s'impose à son office : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ». L'absence de toute condition ou réserve assortissant la volonté de M. C. R. (« pur et simple ») purge le désistement de toute ambiguïté et dessaisit le juge du fond du litige, l'obligeant à constater officiellement l'extinction de l'instance sans pouvoir examiner la légalité externe ou interne de l'arrêté ministériel du 30 mars 2017.

En conséquence logique de cet abandon des poursuites par la partie qui avait pris l'initiative de saisir la juridiction, le Tribunal Suprême met l'intégralité des dépens de l'instance à la charge du requérant.

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision rendue le 29 novembre 2018 s'énonce dans les termes exacts suivants :

« DÉCIDE : Article 1er : Il est donné acte du désistement de M. R. Article 2 : Les dépens sont mis à la charge de M. R. Article 3 : Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

Bien que la décision du 29 novembre 2018 ne tranche pas au fond les moyens d'annulation soulevés par M. C. R., elle présente un double intérêt théorique et pratique majeur. D'une part, sur le plan du droit du contentieux administratif monégasque, elle confirme le régime juridique du désistement devant le Tribunal Suprême et met en évidence les causes stratégiques et temporelles qui conduisent un requérant à renoncer à son action. D'autre part, à travers le prisme des écritures longuement reproduites dans la décision, elle offre un panorama complet de la dialectique probatoire et des lignes de défense de l'État de Monaco en matière de police de la circulation routière.

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L'analyse de cette décision appelle des observations tant sur le mécanisme processuel qui fonde son dispositif que sur les questions substantielles de droit européen et interne qui sous-tendent les visas de l'arrêt.

1. Le régime du désistement dans le contentieux de l'excès de pouvoir

En premier lieu, la décision s'inscrit dans la droite ligne des principes gouvernant l'instance administrative contentieuse, tels qu'appliqués par le Tribunal Suprême au titre de sa compétence d'annulation prévue par l'article 90 B de la Constitution et régie par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963.

Le recours pour excès de pouvoir, bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un but de garantie de la légalité républicaine et constitutionnelle, demeure soumis au principe dispositif quant à son introduction et à son maintien. Le requérant conserve la maîtrise de son action jusqu'au prononcé de la décision. Il est remarquable de noter, en l'espèce, la chronologie des actes de procédure : le procès-verbal de clôture de la procédure avait été dressé le 22 janvier 2018, et l'ordonnance de renvoi à l'audience avait été signée le 3 octobre 2018. Le mémoire de désistement de M. C. R. n'a été enregistré que le 22 octobre 2018, soit neuf mois après la clôture de l'instruction et trois semaines seulement avant l'audience publique du 15 novembre 2018. La décision démontre ainsi que la clôture de l'instruction, si elle fait obstacle à la production de nouveaux moyens ou de nouvelles pièces touchant au fond du droit, ne paralyse nullement la faculté pour le requérant de déposer un mémoire aux fins de désistement.

La structure des motifs retenus par