Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17967
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17967 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2019/02-18-17967))
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
Le contentieux soulevé devant le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la situation administrative d'un haut fonctionnaire confronté aux implications statutaires de son engagement politique lors d'élections nationales. Par l'Ordonnance souveraine n° 3.488 en date du 13 octobre 2011, Monsieur G. R. a été nommé aux fonctions de Directeur du Tourisme et des Congrès. L'exercice de ces fonctions administratives de direction s'est initialement déroulé parallèlement à l'exercice d'un mandat électif national. En effet, ainsi que le relève l'exposé des faits de la décision, l'intéressé avait précédemment, au cours de la période s'étendant de l'année 2011 à l'année 2013, cumulé des fonctions administratives avec son mandat au sein du Conseil National. Selon les affirmations du requérant rapportées dans les visas de la décision, ce cumul s'était alors opéré « sans que personne y ait vu le moindre inconvénient ».
La situation administrative de ce haut fonctionnaire a toutefois connu une évolution déterminante à l'approche d'une nouvelle échéance électorale. Le 22 novembre 2017, Monsieur G. R. a annoncé publiquement sa candidature aux élections du Conseil National. Dès le lendemain de cette annonce officielle, soit le 23 novembre 2017, une démarche a été entreprise auprès de lui par les autorités gouvernementales : deux représentants du Gouvernement lui ont demandé de solliciter une mise en disponibilité.
S'appuyant sur le précédent constitué par sa propre situation entre 2011 et 2013, période durant laquelle le cumul de ses fonctions administratives et de son mandat parlementaire n'avait suscité aucune objection, Monsieur G. R. a opposé un refus à cette demande et a décliné de présenter une demande de mise en disponibilité. Face à ce refus, l'autorité investie du pouvoir de nomination a pris une mesure unilatérale modifiant l'affectation de l'intéressé dès le jour suivant. C'est en effet dans ces conditions précises qu'est intervenue l'Ordonnance souveraine n° 6.678 du 24 novembre 2017. Par cet acte administratif individuel, prononcé avec la mention expresse qu'il intervenait « dans l'intérêt du service », Monsieur G. R. a fait l'objet d'une mutation d'office. Quittant la direction opérationnelle du Tourisme et des Congrès, il a été affecté en qualité de Conseiller technique auprès de la Direction des Ressources Humaines et de la Formation de la Fonction Publique.
Estimant que cette mesure de mutation d'office, intervenue quarante-huit heures après l'annonce de sa candidature aux élections nationales et vingt-quatre heures après son refus de se placer en position de disponibilité, constituait une mesure entachée d'illégalité, le fonctionnaire muté a décidé de contester la validité de l'Ordonnance souveraine n° 6.678 devant la juridiction administrative suprême de la Principauté.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
La procédure contentieuse s'est engagée par le dépôt d'une requête enregistrée au Greffe Général le 23 janvier 2018 sous le numéro de rôle TS 2018-06. Par cet acte introductif d'instance, Monsieur G. R. a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement de sa compétence en matière de contentieux administratif, telle que prévue notamment par l'article 90-B de la Constitution, aux fins d'obtenir l'annulation pour excès de pouvoir de l'Ordonnance souveraine n° 6.678 du 24 novembre 2017 portant sa mutation, assortie de la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance. Dès le 25 janvier 2018, le Président du Tribunal Suprême a pris une ordonnance désignant Monsieur Jean-Michel Lemoyne de Forges, Vice-président de la juridiction, en qualité de rapporteur.
Au soutien de son recours en annulation, le requérant a développé une argumentation s'articulant autour de moyens de légalité interne touchant à la fois à la violation directe de la règle de droit et au contrôle de l'appréciation des faits par l'autorité administrative. En premier lieu, la requête soutenait que l'ordonnance souveraine attaquée était illégale pour violation directe de l'article 54 de la Constitution ainsi que des articles 13, 14 et 15 de la loi n° 839 du 23 février 1968. En second lieu, le requérant faisait valoir que la décision de mutation était entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.
En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 21 mars 2018, concluant au rejet pur et simple de la requête. L'argumentation gouvernementale s'attachait à démontrer que le moyen d'illégalité soulevé par le requérant était inopérant dans ses deux branches. Pour opérer cette neutralisation des griefs tirés des textes constitutionnels et législatifs relatifs au régime des élections et du mandat national, le Ministre d'État précisait la nature exacte des motifs ayant présidé à l'édiction de l'acte attaqué. Il exposait ainsi que la décision de mutation n'était justifiée ni par la considération juridique selon laquelle les fonctions de Directeur du Tourisme et des Congrès seraient légalement incompatibles avec le mandat de Conseiller National, ni par l'idée que Monsieur G. R. serait frappé d'une quelconque inéligibilité au Conseil National. Déplaçant le terrain du débat du droit électoral vers le droit de la fonction publique, l'autorité défenderesse soutenait que l'Ordonnance souveraine avait été prise parce que la candidature du requérant aux élections au Conseil National, « avec la campagne qu'elle implique », risquait de ne pas être compatible avec les obligations spécifiques attachées à un emploi de fonctionnaire supérieur. Le Ministre d'État mettait tout particulièrement en exergue « l'obligation de réserve renforcée qui s'applique au titulaire d'un tel emploi ».
Le débat contradictoire s'est poursuivi par le dépôt d'un mémoire en réplique, enregistré au Greffe Général le 20 avril 2018. Maintenant l'intégralité des conclusions de sa requête initiale, Monsieur G. R. a entendu réfuter la cohérence du motif avancé par l'administration dans sa contre-requête. Il faisait observer, sur le terrain de la proportionnalité et de l'adéquation de la mesure à son motif déclaré, que si c'était véritablement et uniquement la période de la campagne électorale qui était en cause au regard de l'obligation de réserve, l'autorité investie du pouvoir de nomination n'avait nullement besoin de prononcer une mutation définitive : selon le requérant, « il suffisait de prévoir qu'il reprendrait ses fonctions le 12 février 2018, à l'expiration de la période de la campagne électorale ».
Par une duplique enregistrée au Greffe Général le 23 mai 2018, le Ministre d'État a confirmé l'intégralité de ses précédentes écritures tout en approfondissant sa défense quant à l'étendue des prérogatives de l'administration. Il a ainsi affirmé qu'il ne saurait être privé de son pouvoir général de modifier, dans l'intérêt du service, l'affectation d'un fonctionnaire placé sous son autorité. Précisant la conception gouvernementale de l'intérêt du service dans pareille configuration, la duplique soulignait que l'autorité hiérarchique a le devoir de prendre en considération le risque qu'un fonctionnaire exerçant des « fonctions parallèles » — a fortiori lorsqu'il s'agit du titulaire d'un « emploi à la discrétion du Gouvernement » — ne compromette le bon fonctionnement du service par une « confusion des genres ».
L'instruction écrite s'est achevée par l'établissement d'un procès-verbal de clôture de la procédure en date du 4 juin 2018. L'affaire a initialement été appelée à l'audience du Tribunal Suprême du 28 novembre 2018. Toutefois, lors de cette séance, les parties ont conjointement formé une demande de renvoi. Faisant droit à cette sollicitation, le Président du Tribunal Suprême a, par une ordonnance du 21 décembre 2018, renvoyé la cause à l'audience du 31 janvier 2019.
C'est à l'approche immédiate de cette seconde audience que le cours du procès a connu un dénouement procédural anticipé. Le 28 janvier 2019, soit trois jours avant la date fixée pour les plaidoiries, Monsieur G. R. a fait enregistrer au Greffe Général des conclusions aux fins de désistement, par lesquelles il demandait au Tribunal Suprême qu'il lui soit donné acte de son désistement et qu'il soit statué sur les dépens. Le Ministre d'État ayant déclaré ne pas s'opposer à cette démarche, le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière, a rendu sa décision le 18 février 2019.
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## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
La physionomie particulière de cette instance, marquée par une instruction écrite intégralement menée à son terme avant qu'un désistement n'intervienne à quelques jours de l'audience de plaidoirie, commande de distinguer deux niveaux de problématiques juridiques : d'une part, la question substantielle de fond qui constituait le cœur du litige soumis au juge de l'excès de pouvoir et que le désistement a soustraite au délibéré au fond ; d'autre part, la question strictement procédurale qu'il appartenait en définitive à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de trancher.
Sur le fond du droit administratif monégasque, le litige posait la question inédite et délicate de l'articulation entre, d'un côté, les garanties constitutionnelles et législatives entourant le droit d'éligibilité et le régime des incompatibilités applicables aux candidats et membres du Conseil National (tels que régis par l'article 54 de la Constitution et les articles 13, 14 et 15 de la loi n° 839 du 23 février 1968), et, de l'autre côté, l'étendue du pouvoir discrétionnaire du Gouvernement de prononcer la mutation d'office dans l'intérêt du service d'un fonctionnaire titulaire d'un emploi supérieur à la discrétion du Gouvernement. Plus précisément, le Tribunal Suprême était invité à déterminer si l'autorité exécutive peut légalement, sans commettre de détournement de règles relatives à l'éligibilité ni d'erreur manifeste d'appréciation, muter d'office un Directeur de service administratif au lendemain de l'annonce de sa candidature aux élections nationales et de son refus de se mettre en disponibilité, au motif que l'engagement dans une campagne électorale et le cumul de fonctions parallèles feraient peser un risque de « confusion des genres » incompatible avec l'obligation de réserve renforcée attachée à un emploi supérieur et compromettraient ainsi le bon fonctionnement du service. En filigrane, se posait également la question de la pérennité d'une telle mutation au-delà de la seule période de campagne électorale.
Toutefois, par l'effet de l'acte de procédure déposé le 28 janvier 2019, l'office du juge s'est trouvé radicalement déplacé. La question de droit effectivement résolue par la juridiction suprême est d'ordre purement processuel : à quelles conditions le Tribunal Suprême, saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre une Ordonnance souveraine, doit-il donner acte du désistement formulé par le requérant après la clôture de l'instruction et le renvoi de l'affaire, et quelle est la conséquence juridique d'un tel désistement sur la charge des dépens de l'instance ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Conformément à la tradition rédactionnelle concise des juridictions suprêmes de l'ordre administratif lorsqu'elles statuent sur un incident mettant fin à l'instance, la motivation déployée par le Tribunal Suprême après ses visas s'articule en un syllogisme rigoureux composé de trois considérants lapidaires mais juridiquement complets.
Dans un premier temps, le Tribunal Suprême procède à la constatation matérielle et à la qualification juridique de la manifestation de volonté du requérant. Il relève ainsi : « Considérant que, par conclusions aux fins de désistement enregistrées au Greffe Général le 28 janvier 2019, M. G.R. a déclaré se désister purement et simplement de son recours ». Ce premier considérant met en évidence l'élément central permettant au juge de se dessaisir du fond du litige : le caractère « pur et simple » de la déclaration de désistement. En droit du contentieux administratif, un désistement ne peut produire son plein effet extinctif de manière immédiate et inconditionnelle que s'il n'est assorti d'aucune réserve ni condition qui obligerait le juge à vérifier la réalisation d'un événement extérieur ou la légalité d'un engagement. Bien que les visas mentionnent que le requérant avait demandé « qu'il soit donné acte de son désistement et qu'il soit statué sur les dépens », le Tribunal analyse à juste titre cette déclaration comme un abandon sans réserve de ses prétentions à l'annulation de l'Ordonnance souveraine n° 6.678.
Dans un deuxième temps, la Haute Juridiction examine la position de la partie défenderesse à l'instance. Le deuxième considérant énonce à cet égard : « Considérant que S.E. M. le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ». Cette mention répond aux exigences procédurales régissant l'instance devant le Tribunal Suprême en vertu de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée. Dès lors que l'instruction avait été menée à son terme — avec dépôt d'une contre-requête et d'une duplique par l'État défendeur — le litige était pleinement lié entre les parties. Le recueil de l'absence d'opposition (soit l'acceptation expresse ou implicite) du Ministre d'État garantit le respect du principe du contradictoire et parfait l'accord procédural sur l'extinction de l'instance. L'administration, qui concluait au rejet de la requête au fond sans formuler de conclusions reconventionnelles propres, n'avait aucun intérêt légitime à s'opposer à ce que le requérant renonce à sa contestation de l'acte administratif individuel.
Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême tire la conséquence juridique impérative de ces deux constatations préalables : « Considérant que le désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu d'en donner acte ». Le juge constate la réunion des conditions de validité et d'efficacité du désistement. Dès lors que celui-ci est exempt de toute condition et qu'il est accepté par le défendeur, l'office du juge de l'excès de pouvoir est lié : il ne lui appartient plus d'apprécier le bien-fondé des moyens d'annulation pourtant longuement débattus au cours de la phase écrite, ni de trancher la controverse relative à l'obligation de réserve des hauts fonctionnaires candidats à une élection. Le Tribunal se borne à constater officiellement l'extinction de l'action par une décision de « donné acte ».
Enfin, bien que cela ne fasse pas l'objet d'un considérant spécifique dans les motifs mais découle directement de la nature même de la décision de donné acte et de la demande des parties visée en tête de l'arrêt, le Tribunal tire la conséquence pécuniaire inhérente à tout désistement en mettant l'intégralité des dépens à la charge de l'auteur du désistement, lequel est procéduralement assimilé à la partie perdante.
### C. Le dispositif
Au terme de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce la décision suivante :
> « DÉCIDE
>
> Il est donné acte du désistement de M. G.R.
>
> Les dépens sont mis à la charge de M. G.R.
>
> Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. M. le Ministre d'État. »
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## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Bien que la décision rendue le 18 février 2019 par l'assemblée plénière du Tribunal Suprême s'achève par un donné acte de désistement, sa publication assortie d'un fichage thématique détaillé (« Compétence », « Fonctionnaires et Agents publics », « Procédure ») et d'un exposé substantiel des moyens et arguments échangés au cours d'une instruction complète (requête, contre-requête, réplique, duplique) lui confère un intérêt doctrinal et jurisprudentiel de premier plan. L'analyse de cette décision doit par conséquent s'opérer sous un double prisme : celui des règles régissant le procès administratif monégasque, que l'arrêt applique avec orthodoxie, et celui du droit matériel de la haute fonction publique dans ses rapports avec le mandat parlementaire, dont les termes du débat se trouvent ici cristallisés dans le marbre des visas juridictionnels.
Sur le terrain strictement procédural, l'arrêt s'inscrit dans la ligne constante de la jurisprudence du Tribunal Suprême relative au régime du désistement, sous l'empire de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. La décision met en lumière la nature du désistement dans le contentieux de l'excès de pouvoir. Le recours en annulation dirigé contre un acte administratif individuel — en l'espèce l'Ordonnance souveraine n° 6.678 du 24 novembre 2017 — bien qu'étant un procès objectif fait à un acte dans un souci de rétablissement de la légalité républicaine et constitutionnelle, demeure à la disposition du requérant quant à son maintien. Tant que le Tribunal Suprême n'a pas statué, l'auteur du recours conserve la maîtrise de son action et peut y renoncer.
Toutefois, la chronologie particulière de l'espèce démontre la souplesse et la rigueur combinées de la procédure devant la Haute Juridiction monégasque. En l'occurrence, le procès-verbal de clôture de la procédure avait été dressé dès le 4 juin 2018. L'affaire avait déjà été appelée à une première audience le 28 novembre 2018, lors de laquelle les parties avaient sollicité et obtenu un renvoi à l'audience du 31 janvier 2019 par ordonnance présidentielle du 21 décembre 2018. Ce n'est que le 28 janvier 2019 que les conclusions à fin de désistement ont été enregistrées. Il en résulte que la clôture de l'instruction écrite ne fait nullement obstacle à la recevabilité de conclusions aux fins de désistement déposées postérieurement à cette clôture et à la veille de l'audience de plaidoirie. Par ailleurs, la mention expresse dans les motifs de l'absence d'opposition du Ministre d'État (« Considérant que S.E. M. le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement ») confirme l'importance attachée par le Tribunal à la formalisation de l'acceptation du défendeur lorsque l'instance est liée au fond par le dépôt de mémoires en défense. La mise des dépens à la charge du requérant qui se désiste purement et simplement constitue quant à elle l'application mécanique du principe selon lequel la partie qui renonce à son action supporte les frais du procès qu'elle a elle-même engagé.
Mais c'est assurément sur le terrain du droit de la fonction publique et du droit constitutionnel électoral que la lecture des visas de cet arrêt révèle toute sa richesse analytique. Le fichage officiel de la décision sous la rubrique « Fonctionnaires et Agents publics : Fonctionnaire - Obligations attachées à un emploi supérieur - Mutation dans l'intérêt du service » atteste que la juridiction a entendu conserver la trace précise de la dialectique juridique qui s'est nouée entre le requérant et le Ministre d'État.
Le conflit normatif exposé dans les visas met en présence deux blocs de légalité distincts :
1. **La thèse du requérant (l'angle du droit électoral et parlementaire) :** En invoquant la violation directe de l'article 54 de la Constitution et des articles 13, 14 et 15 de la loi n° 839 du 23 février 1968, Monsieur G. R. plaçait le litige sur le terrain des garanties statutaires de l'élu et du candidat.