Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17971

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17971 (Lire sur source officielle)

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

L'accès aux professions réglementées au sein de la Principauté de Monaco, et tout particulièrement à la profession d'expert-comptable régie par la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, constitue un terrain propice au contentieux administratif, d'autant plus lorsque cet accès est contingenté par un mécanisme de numerus clausus. La décision rendue le 18 février 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, s'inscrit précisément dans cette matière, bien que son dénouement se déplace du terrain substantiel du droit des professions réglementées vers celui, éminemment procédural, du désistement d'instance et de la police des écrits judiciaires.

À l'origine du litige se trouve la situation de M. M.A., professionnel aspirant à exercer à titre libéral ou indépendant la profession d'expert-comptable sur le territoire monégasque. Ainsi qu'il l'expose lui-même au soutien de sa démarche contentieuse, l'intéressé a sollicité à plusieurs reprises, et ce pendant de nombreuses années, la délivrance d'une autorisation d'exercice de ladite profession. Ces démarches successives se sont toutefois heurtées à des refus systématiques de la part de l'autorité administrative compétente. Antérieurement à la présente instance, M. M.A. avait d'ailleurs déjà engagé un contentieux devant le Tribunal Suprême afin de contester, d'une part, le dernier des refus explicites ou implicites qui lui avaient été opposés et, d'autre part, les trois dernières autorisations d'exercice qui avaient été accordées par l'administration à d'autres professionnels concurrents.

L'élément déclencheur de la nouvelle séquence administrative et contentieuse réside dans l'évolution de la composition du corps professionnel. M. M.A. a en effet appris la cessation des fonctions d'un membre en exercice de la profession d'expert-comptable, identifié dans la décision comme étant Madame D. Estimant que ce départ libérait nécessairement une place au regard du quota réglementaire et souhaitant manifester derechef sa volonté constante d'exercer la profession d'expert-comptable à Monaco, M. M.A. a formellement déposé, le 15 septembre 2017, une nouvelle demande d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco et d'autorisation d'exercice auprès du Ministre d'État.

Conformément aux règles régissant le silence de l'administration en droit public monégasque, l'absence de réponse expresse du Ministre d'État dans le délai légal de quatre mois a fait naître, le 18 janvier 2018, une décision implicite de rejet de la demande formulée le 15 septembre 2017. Parallèlement ou postérieurement à la naissance de cette décision implicite, le processus administratif d'attribution des places vacantes a suivi son cours puisque, par un arrêté en date du 3 avril 2018, l'autorité administrative a autorisé un autre candidat, M. C., à exercer la profession d'expert-comptable à Monaco. C'est dans ce contexte de refus réitérés et de concurrence pour l'obtention d'un agrément contingenté que le litige s'est noué devant la haute juridiction monégasque.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant le silence gardé par l'administration, M. M.A. a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe Général le 16 mars 2018 sous le numéro de rôle TS 2018-10. Par cet acte introductif d'instance, le requérant sollicitait, sur le fondement du recours pour excès de pouvoir en matière administrative (prévu par l'article 90-B de la Constitution), l'annulation de la décision implicite du Ministre d'État du 18 janvier 2018 rejetant sa demande du 15 septembre 2017 d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables de Monaco, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance.

Au soutien de sa requête initiale, M. M.A. développait une argumentation articulée autour de la légalité interne de la décision de refus. Il faisait valoir que la décision implicite était entachée d'irrégularité dès lors que le numerus clausus limitant le nombre de professionnels autorisés n'était plus atteint depuis la cessation des fonctions de Madame D. Dès lors qu'une place était vacante, le requérant soutenait qu'il remplissait l'intégralité des quatre conditions légales posées par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative à l'exercice de la profession d'expert-comptable. Pour conforter la légitimité et le sérieux de sa candidature, il mettait en avant son implication effective et durable dans la vie économique monégasque, précisant être salarié depuis cinq années au sein de cabinets monégasques et avoir acquis la qualité d'associé au sein de la dernière de ces structures professionnelles. Enfin, il alléguait qu'au moment de sa demande, aucun autre candidat ne semblait s'être présenté pour occuper le poste laissé vacant.

L'instruction de l'affaire a été confiée, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 19 mars 2018, à Madame Magali Ingall-Montagnier, Membre suppléant désignée en qualité de rapporteur.

En défense, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée au Greffe Général le 18 mai 2018, concluant au rejet pur et simple de la requête. La stratégie défensive de l'administration reposait sur l'inopérance du moyen soulevé par le requérant, découlant d'une analyse particulière de la nature juridique de la décision implicite attaquée. Selon le Ministre d'État, le rejet implicite né le 18 janvier 2018 ne constituait nullement une appréciation définitive et au fond de la candidature de M. M.A. au regard des conditions requises pour la délivrance d'une autorisation d'exercice. Il s'agissait uniquement, selon les écritures ministérielles, d'un « rejet provisoire », intervenu dans l'attente de la mise en œuvre effective par l'administration de la procédure idoine au cours de laquelle la candidature du requérant devait être examinée conjointement et comparativement avec celles des autres candidats potentiels.

L'échange des mémoires s'est poursuivi avec le dépôt d'une réplique par M. M.A., enregistrée le 29 mai 2018. Tout en maintenant ses conclusions initiales, le requérant a entendu faire évoluer le cadre du litige sur deux points majeurs. D'une part, sur le plan de l'objet du recours, il a demandé à ce que sa requête initiale soit considérée comme étant également dirigée contre l'arrêté du 3 avril 2018 (intervenu en cours d'instance) ayant autorisé un tiers, M. C., à exercer la profession d'expert-comptable. D'autre part, sur le terrain de la légalité interne et du détournement de pouvoir, le requérant a durci le ton de ses écritures en soutenant que la décision de rejet de sa demande était en réalité fondée sur un « motif discriminatoire » et procédait d'une « volonté de persécution » à son encontre.

Cette escalade verbale et procédurale a suscité une réaction ferme du Ministre d'État dans sa duplique, enregistrée au Greffe Général le 2 juillet 2018. Sur le plan strictement procédural de la recevabilité des conclusions nouvelles, l'autorité administrative a objecté que si le requérant conservait la faculté de déférer à la censure du Tribunal Suprême un arrêté qu'il conteste par la voie d'une requête autonome, il ne pouvait valablement « greffer » en cours d'instance une nouvelle requête dirigée contre une décision postérieure et juridiquement distincte de la décision initialement attaquée. Surtout, réagissant aux accusations de discrimination et de persécution, le Ministre d'État a formulé des conclusions reconventionnelles sur le fondement de l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 relative aux écrits diffamatoires, demandant au Tribunal d'ordonner la suppression formelle du point 2 de la page 2 de la réplique du requérant.

La procédure écrite a été formellement close par un procès-verbal de clôture établi par Madame le Greffier en Chef en date du 11 juillet 2018. Toutefois, postérieurement à cette clôture, un rebondissement procédural décisif est intervenu : par des conclusions aux fins de désistement enregistrées au Greffe Général le 14 septembre 2018, M. M.A. a demandé au Tribunal Suprême de constater son désistement pur et simple de l'instance, tout en sollicitant que les dépens soient laissés à la charge de chacune des parties. Le Ministre d'État ne s'est pas opposé à ce désistement. Par ordonnance du 21 décembre 2018, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 31 janvier 2019, à l'issue de laquelle la décision commentée a été rendue le 18 février 2019.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Si le litige soulevait initialement d'intéressantes questions de fond relatives au régime juridique du numerus clausus des experts-comptables sous l'empire de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, à la qualification de « rejet provisoire » d'une décision implicite née du silence de l'administration, ainsi qu'à la recevabilité de conclusions additionnelles dirigées en cours d'instance contre un acte administratif individuel postérieur et distinct attribuant le poste convoité à un tiers, l'évolution procédurale de l'affaire a entièrement déplacé le centre de gravité du contrôle juridictionnel.

Du fait du dépôt des conclusions du 14 septembre 2018 par le requérant et du maintien des conclusions reconventionnelles du Ministre d'État, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière, se trouvait confronté à une triple problématique d'ordre strictement procédural et disciplinaire :

En premier lieu, à quelles conditions le juge administratif de l'excès de pouvoir peut-il donner acte du désistement d'instance formulé par le requérant postérieurement à la clôture de l'instruction, et quelle est l'incidence de la demande du requérant tendant au partage des dépens sur le caractère « pur et simple » de ce désistement ainsi que sur l'attribution finale de la charge desdits dépens ?

En deuxième lieu, et c'est là que réside tout l'intérêt théorique et pratique de l'arrêt, le désistement du requérant, accepté par l'administration défenderesse et mettant fin à l'instance principale en annulation, dessaisit-il le Tribunal Suprême de son pouvoir de police des débats et fait-il obstacle à ce qu'il statue sur les conclusions du défendeur tendant à la suppression de passages injurieux ou diffamatoires contenus dans les mémoires échangés avant le désistement, sur le fondement de l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 ?

En troisième lieu, dans l'affirmative, l'imputation à l'autorité ministérielle, dans un mémoire en réplique, d'un « motif discriminatoire » et d'une « volonté de persécution » pour justifier un refus d'autorisation administrative d'exercice professionnel excède-t-elle les limites de la liberté de parole inhérente aux droits de la défense au point de revêtir un caractère injurieux ou diffamatoire justifiant sa suppression par le juge ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision et sa structuration binaire, répondant successivement aux deux séries de conclusions demeurant en débat après l'abandon par le requérant de ses prétentions au fond.

En premier lieu, statuant « Sur les conclusions à fin de désistement », la Haute Juridiction procède à une vérification méthodique des conditions de validité et d'efficacité du désistement en contentieux administratif. Le Tribunal relève tout d'abord la matérialité de la manifestation de volonté du requérant, en constatant que par ses conclusions enregistrées le 14 septembre 2018, M. M.A. a déclaré se désister purement et simplement de son recours. Le juge relève ensuite l'attitude de la partie défenderesse, notant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement. Cette précision, classique en procédure administrative contentieuse, permet de parfaire le contrat judiciaire ou, à tout le moins, de lever tout obstacle lié à l'acquiescement du défendeur lorsque celui-ci a déjà produit des mémoires au fond. Enfin, le Tribunal qualifie souverainement l'acte procédural en jugeant « que le désistement est pur et simple » et en déduit logiquement « qu'il y a lieu d'en donner acte ». On observera avec intérêt que, bien que le requérant ait assorti sa demande de désistement d'une conclusion tendant à ce que les dépens soient laissés à la charge de chacune des parties (ainsi qu'il ressort des visas de la décision), le Tribunal Suprême ne considère pas cette prétention accessoire sur les frais comme une condition suspensive ou résolutoire susceptible d'altérer le caractère « pur et simple » du désistement quant au fond du droit. Le juge dissocie ainsi radicalement la volonté d'abandonner l'instance de la question du sort des dépens, laquelle relève de son office propre.

En second lieu, statuant « Sur les conclusions tendant à la suppression des passages injurieux ou diffamatoires », le Tribunal Suprême affirme implicitement mais nécessairement la survivance de son office disciplinaire et de police du procès nonobstant le donné acte du désistement. Le donné acte du désistement n'éteint que l'action principale en annulation de l'acte administratif ; il ne purge pas rétroactivement le dossier de procédure des écrits qui y ont été versés et ne prive pas la partie lésée par ces écrits du droit d'en obtenir la cancellation.

Pour fonder sa décision de suppression, la juridiction vise et applique directement l'article 23 de la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat. Le Tribunal rappelle la règle légale issue de ce texte, selon laquelle il « peut ordonner la suppression des passages injurieux ou diffamatoires contenus dans les écrits des représentants des parties ». Appliquant cette prérogative légale à l'espèce, le juge opère une qualification juridique directe des propos litigieux contenus dans les écritures du requérant. Il juge « qu'à ce titre, doit être supprimé le point 2 de la réplique relative au motif discriminatoire imputé au Ministre d'État ». Sans entrer dans une exégèse détaillée des termes employés par le requérant (que les visas résument par l'allégation d'un « motif discriminatoire » et d'une « volonté de persécution »), le Tribunal Suprême estime que le fait d'imputer au Ministre d'État un mobile discriminatoire dépourvu de démonstration objective franchit le seuil de l'argumentation juridique admissible (telle que la critique d'une erreur d'appréciation ou même d'un détournement de pouvoir) pour tomber sous le coup de la qualification d'écrit injurieux ou diffamatoire au sens de la loi de 1982.

Enfin, sans motivation spécifique dans le corps des considérants mais par une conséquence légale directe tirée dans le dispositif, le Tribunal rejette implicitement la demande du requérant visant au partage des dépens et applique la règle traditionnelle selon laquelle la partie qui se désiste supporte la charge intégrale des frais de l'instance qu'elle a inutilement engagée.

C. Le dispositif

À l'issue de son délibéré en assemblée plénière, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant :

« DÉCIDE : Il est donné acte du désistement de M. A. Le point 2 de la réplique de M. A. est supprimé ; Les dépens sont mis à la charge de M. A. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 18 février 2019 par le Tribunal Suprême de Monaco, bien qu'elle n'aborde pas le fond du droit matériel en raison du désistement du requérant, présente une richesse doctrinale certaine à plusieurs égards. Elle offre tout d'abord un aperçu éclairant des problématiques contentieuses liées à l'application de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 relative aux professions d'expert-comptable et de comptable agréé, avant de fixer des principes fermes en matière de procédure administrative contentieuse, tant sur le régime du désistement que sur la police des écrits judiciaires régie par la loi n° 1.047 du 28 juillet 1982.

1. Les questions substantielles et procédurales éludées par le désistement : le contentieux de l'accès aux professions contingentées

L'analyse des visas de l'arrêt permet de saisir avec précision la trame d'un contentieux récurrent devant le Tribunal Suprême statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution : celui des autorisations administratives d'exercice d'activités professionnelles soumises à un numerus clausus. En l'espèce, le litige mettait en tension deux logiques juridiques distinctes quant à la portée du silence gardé par l'administration sur une demande d'admission au tableau de l'Ordre des experts-comptables.

Du point de vue de l'administré, dès lors qu'une place devient vacante au sein du quota réglementaire (en l'occurrence par la cessation des fonctions d'un professionnel en exercice) et que le candidat réunit les conditions légales d'aptitude et de moralité fixées par l'article 5 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000, le silence gardé par le Ministre d'État pendant quatre mois fait naître une décision implicite de rejet qui s'analyse comme un refus au fond d'accorder l'autorisation sollicitée. Si aucun autre candidat ne s'est manifesté et que le plafond n'est pas atteint, un tel refus apparaît, aux yeux du requérant, comme entaché d'excès de pouvoir.

La défense déployée par le Ministre d'État dans sa contre-requête introduisait toutefois une subtilité procédurale particulièrement remarquable en soutenant l'inopérance des moyens de légalité interne. L'administration qualifiait en effet la décision implicite de rejet de simple « rejet provisoire ». Selon cette thèse, la vacance d'un poste soumis à numerus clausus n'ouvre pas un droit automatique au premier demandeur chronologique remplissant les conditions légales (« premier arrivé, premier servi »), mais impose ou permet à l'administration d'organiser une procédure d'examen comparatif des mérites au cours de laquelle les différentes candidatures seront examinées conjointement. Dès lors, la décision implicite née mécaniquement de l'écoulement du délai de quatre mois ne traduirait pas une appréciation négative de la valeur de la candidature, mais seulement le refus d'y statuer isolément avant la mise en œuvre de la procédure d'instruction conjointe. Le désistement de M. M.A. a privé le Tribunal Suprême de l'occasion de se prononcer sur la validité de cette qualification de « rejet provisoire » et sur ses conséquences quant à l'opérance des moyens tirés de la réunion des conditions de l'article 5 de la loi de 2000.

De même, le désistement a éteint le débat relatif à la recevabilité des conclusions formulées par le requérant dans son mémoire en réplique du 29 mai 2018, par lesquelles il prétendait étendre l'objet de sa requête initiale (dirigée contre le refus implicite du 18 janvier 2018) à l'arrêté du 3 avril 2018 ayant attribué l'autorisation d'exercice à un tiers concurrent (M. C.). L'objection soulevée en duplique par le Ministre d'État s'appuyait sur un principe fondamental du contentieux administratif de l'excès de pouvoir, gouverné par l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur