Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17973

Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 18 février 2019, n° 17973 (Lire sur source officielle)

L'articulation entre l'office du juge répressif et les prérogatives de l'autorité de police administrative constitue l'un des points névralgiques du droit public. Lorsque la puissance publique décide d'éloigner un étranger de son territoire au motif que sa présence compromet l'ordre public, en s'appuyant sur des faits ayant donné lieu à des poursuites pénales, quel est le sort de cet acte administratif si la juridiction pénale prononce ultérieurement une relaxe ? C'est à cette interrogation fondamentale, touchant à la fois à l'autorité de la chose jugée au pénal sur l'administratif et à l'autonomie des qualifications juridiques, que le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco a répondu par sa décision rendue en assemblée plénière le 18 février 2019.

Dans cette affaire opposant Monsieur E. V. au Ministre d'État, la haute juridiction monégasque était saisie d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le refus implicite d'abroger une mesure de refoulement, assorti de conclusions indemnitaires. Par une motivation d'une grande densité théorique et d'une remarquable concision, le Tribunal Suprême consacre l'indépendance du pouvoir de police administrative du Ministre d'État vis-à-vis des motifs d'un arrêt de relaxe prononcé par le juge pénal, réaffirmant ainsi la distinction cardinale entre la répression pénale d'une infraction et la prévention administrative des atteintes à la tranquillité et à la sécurité publiques.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

La genèse de l'affaire s'inscrit dans un contexte de lutte contre la délinquance financière internationale et met en lumière les interactions complexes entre les procédures judiciaires nationales et étrangères, ainsi que leurs répercussions sur le séjour des étrangers en Principauté de Monaco.

Monsieur E. V. a fait l'objet de poursuites pénales devant les juridictions monégasques pour des faits de blanchiment du produit d'une infraction. Selon les éléments factuels rappelés par le Ministre d'État au cours de l'instance devant le Tribunal Suprême, le requérant était impliqué dans de « multiples affaires suspectes » ayant engendré une activité institutionnelle et judiciaire soutenue en Principauté : plusieurs signalements émanant du Service d'Information et de Contrôle sur les Circuits Financiers (SICCFIN), l'adoption de mesures de séquestre, la conduite d'enquêtes par le Directeur de la Sûreté publique, ainsi que la désignation de juges d'instruction et la délivrance de diverses commissions rogatoires.

À l'issue de la phase de jugement en première instance, le Tribunal correctionnel de Monaco a, par un jugement en date du 23 février 2016, déclaré Monsieur E. V. coupable des faits de blanchiment du produit d'une infraction et l'a condamné à une peine d'un an d'emprisonnement.

Tirant les conséquences de cette situation sur le terrain de la police des étrangers, le Ministre d'État a pris à l'encontre de Monsieur E. V., le 6 avril 2016, une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cet acte administratif individuel était expressément motivé par le fait que la présence de l'intéressé dans la Principauté était de nature à y compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées, la décision visant précisément « les faits de blanchiment du produit d'une infraction pour lesquels le nommé E. V. a été condamné par le Tribunal Correctionnel de Monaco le 23 février 2016, à un an d'emprisonnement ». En exécution de cette mesure d'éloignement, Monsieur E. V. s'est trouvé contraint de résider en Italie, tandis que son épouse et son fils continuaient de résider à Monaco, situation l'ayant notamment obligé, selon ses écritures, à acquérir deux appartements et l'empêchant d'exercer une activité professionnelle sur le territoire monégasque.

Toutefois, la situation pénale du requérant a connu un revirement majeur en cause d'appel. Saisie du recours contre le jugement correctionnel, la Cour d'appel de Monaco s'est trouvée confrontée aux spécificités de la procédure pénale italienne dont découlaient les infractions sous-jacentes au délit de blanchiment. D'une part, une décision dite de « patteggiamento » avait été rendue par la justice italienne. D'autre part, ainsi que le relèvent les écritures ministérielles citant l'arrêt d'appel, les autorités judiciaires italiennes n'avaient jamais transmis à la juridiction monégasque les pièces de la procédure étrangère, et ce en dépit de cinq rappels formels. Constatant que « dans ces conditions, la Cour, qui ne dispose d'aucune autre pièce de la procédure italienne que les décisions précitées, n'est pas en mesure de caractériser les éléments constitutifs des délits initiaux », la Cour d'appel de Monaco a, par un arrêt du 21 novembre 2016, infirmé le jugement du Tribunal correctionnel et prononcé la relaxe de Monsieur E. V. des fins de la poursuite. En l'absence de tout pourvoi en révision, cet arrêt de relaxe est devenu définitif.

Parallèlement à cette procédure pénale, Monsieur E. V. avait initialement contesté la légalité même de la mesure de refoulement du 6 avril 2016 devant le Tribunal Suprême. Par une première décision rendue le 30 juin 2017, la haute juridiction administrative et constitutionnelle avait rejeté sa requête en annulation, en faisant application du principe classique selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction. Néanmoins, prenant acte de l'intervention postérieure de l'arrêt de relaxe du 21 novembre 2016, le Tribunal Suprême avait expressément invité le requérant, s'il s'y croyait fondé à la suite de cet arrêt d'appel, à saisir le Ministre d'État d'une demande tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement dont il demeurait frappé.

Suivant cette indication juridictionnelle, Monsieur E. V. a formellement saisi le Ministre d'État d'une demande d'abrogation le 9 octobre 2017. Le Ministre d'État ayant gardé le silence sur cette sollicitation pendant un délai de quatre mois, une décision implicite de rejet est née le 9 février 2018, par application des dispositions de l'article 14 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. C'est cette décision implicite de refus d'abrogation qui constitue l'objet du litige.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Agissant dans le délai de recours contentieux de deux mois — qui expirait le 10 avril 2018 —, Monsieur E. V. a déposé au Greffe Général, le 9 avril 2018, une requête enregistrée sous le numéro TS 2018-12. L'instruction a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 11 juin 2018, une réplique du requérant déposée le 11 juillet 2018, et enfin une duplique de l'administration enregistrée le 13 août 2018, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 28 août 2018.

Les prétentions de Monsieur E. V. s'articulaient autour de deux volets : un recours principal en annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du 9 février 2018, et un recours accessoire en indemnisation tendant à la condamnation de l'État à lui verser la somme de 20 000 euros en réparation de son préjudice moral.

Au soutien de ses conclusions à fin d'annulation, le requérant développait une argumentation structurée autour de la disparition du fondement de la mesure de police en raison du changement de circonstances de droit et de fait résultant de sa relaxe définitive :

1. L'erreur manifeste d'appréciation et le défaut de base légale : Monsieur E. V. soutenait que l'arrêt de la Cour d'appel du 21 novembre 2016 constituait un élément nouveau imposant une réappréciation de sa situation. Ayant été relaxé des fins de la poursuite et donc, selon ses termes, considéré comme « innocent », les faits ayant motivé le refoulement ne constituaient pas une infraction pénale. Dès lors, sa présence à Monaco n'avait jamais troublé et ne troublait pas l'ordre public. En réplique, il insistait sur la lettre même de la décision du 6 avril 2016 et sur la chronologie des événements (le refoulement ayant suivi de peu le jugement correctionnel) pour démontrer que la mesure administrative était fondée non sur de simples faits reprochés, mais bien sur les faits pour lesquels il avait été condamné. La condamnation ayant disparu au profit d'une relaxe prononcée au vu du « patteggiamento » italien, la mesure de refoulement perdait toute justification.
2. L'erreur de fait : Le maintien du refoulement reposerait sur des faits matériellement inexacts puisque l'intéressé en a été « innocenté », l'absence de menace pour la sécurité publique étant corroborée par la virginité de ses extraits de casiers judiciaires italien et monégasque, ainsi que par la détention de capacités financières suffisantes pour résider en Principauté.
3. La violation de l'autorité de la chose jugée : Le requérant arguait que le refus d'abrogation méconnaissait frontalement l'autorité attachée à l'arrêt définitif de relaxe de la Cour d'appel.
4. Les atteintes aux droits et libertés fondamentaux : Enfin, pour caractériser tant l'illégalité du maintien de la mesure que la réalité de son préjudice moral, Monsieur E. V. invoquait la violation du droit au respect de sa vie privée et familiale (séparation d'avec son épouse et son fils, obligation d'acquérir deux logements, violation du « droit à l'oubli » conçu comme une composante de la vie privée) garanti par l'article 22 de la Constitution monégasque et l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CESDH), ainsi que l'atteinte à sa liberté du travail protégée par l'article 25 de la Constitution et l'article 23 de la Déclaration universelle des droits de l'homme.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation du demandeur aux dépens, en opposant une distinction radicale entre l'existence de la condamnation pénale et la matérialité des faits :

1. La permanence des faits matériels indépendamment de la qualification pénale : Selon l'autorité administrative, la mesure de refoulement n'était pas fondée sur la condamnation correctionnelle en tant que telle, mais sur « les faits de blanchiment du produit d'une infraction ». L'infirmation du jugement en appel a certes fait disparaître la condamnation, mais elle n'a nullement fait disparaître les faits matériels sous-jacents.
2. La portée limitée de l'arrêt de relaxe : Le Ministre d'État soulignait que la Cour d'appel n'avait aucunement « innocenté » Monsieur E. V. sur le fond. La relaxe résultait exclusivement d'un obstacle procédural tenant à la carence des autorités judiciaires italiennes qui, malgré cinq rappels, n'avaient pas transmis les pièces permettant au juge pénal monégasque de caractériser les éléments constitutifs des délits initiaux. Or, l'arrêt d'appel lui-même rappelait l'implication du requérant dans de multiples affaires suspectes (signalements SICCFIN, séquestres, enquêtes de la Sûreté publique, instructions et commissions rogatoires). Par leur précision, leur multiplicité et leur gravité, ces faits demeuraient inchangés et suffisaient, en dehors de toute qualification pénale, à justifier le maintien du refoulement sans commettre ni erreur de fait, ni erreur manifeste d'appréciation.
3. Le rejet corrélatif de la demande indemnitaire : La légalité de la décision implicite excluait toute responsabilité de l'État, le Ministre d'État ajoutant à titre subsidiaire que le préjudice moral allégué n'était justifié ni dans sa réalité ni dans son quantum.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La configuration du litige soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une question de droit administratif général et de droit du contentieux d'une grande acuité : l'intervention d'un arrêt définitif de la juridiction pénale prononçant la relaxe d'un étranger du chef de blanchiment du produit d'une infraction, au motif de l'impossibilité de caractériser les délits initiaux, s'impose-t-elle à l'autorité de police administrative et l'oblige-t-elle, sous peine d'erreur de fait, d'erreur manifeste d'appréciation ou de méconnaissance de l'autorité de la chose jugée, à abroger la mesure de refoulement précédemment édictée à raison de ces mêmes faits ?

En filigrane, le Tribunal Suprême devait déterminer la portée exacte de l'autorité de la chose jugée au pénal sur les décisions de police administrative, ainsi que la répartition de la charge de la preuve dans le cadre du contentieux du refus d'abrogation d'un acte administratif individuel non créateur de droits.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de Monsieur E. V., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement syllogistique rigoureux en cinq temps, qui révèle une maîtrise absolue des mécanismes du contrôle de l'excès de pouvoir et de la théorie de l'autonomie du droit administratif par rapport au droit pénal.

1. La fixation de la charge de la preuve en matière de demande d'abrogation

Dès le premier considérant de sa motivation au fond, la haute juridiction pose une règle processuelle directrice : « Considérant, d'une part, qu'il appartient à une personne qui demande l'abrogation d'une mesure de refoulement dont elle a fait l'objet de démontrer que cette mesure devait être reconsidérée ». Ce faisant, le juge opère un renversement de la perspective que tentait d'imposer le requérant. Alors que lors de l'édiction initiale d'une mesure de police, il incombe à l'administration, sous le contrôle du juge, de justifier de l'existence de faits de nature à menacer l'ordre public, la dynamique probatoire s'inverse lorsque la mesure initiale est devenue définitive (surtout après le rejet d'un premier recours en annulation par la décision du 30 juin 2017) et que l'administré en sollicite l'abrogation. La mesure de refoulement bénéficie de la présomption de légalité et de la stabilité des situations juridiques établies. C'est donc au demandeur à l'abrogation qu'incombe le fardeau probatoire : il doit apporter la démonstration positive d'un changement dans les circonstances de fait ou de droit d'une nature telle qu'il prive la mesure de police de sa nécessité ou de son fondement, obligeant ainsi le Ministre d'État à la reconsidérer.

2. Le rappel de la structure juridique de l'infraction pénale de blanchiment

Dans un deuxième considérant, le Tribunal Suprême énonce un principe de droit pénal spécial : « Considérant, d'autre part, que le blanchiment du produit d'une infraction suppose l'existence préalable d'une infraction en l'absence de laquelle il ne peut y avoir de faits qualifiés de délictueux ». L'insertion de cette prémisse pénale dans un arrêt de droit administratif est particulièrement subtile. Le Tribunal Suprême prend acte de la nature juridique du blanchiment, qui est une infraction de conséquence. Pour que le juge répressif puisse entrer en voie de condamnation et qualifier pénalement des faits de « délictueux » au titre du blanchiment, il lui est juridiquement indispensable de constater l'existence préalable d'une infraction principale (le délit initial ayant généré le produit blanchi). Ce considérant prépare la distinction fondamentale qui va suivre : en expliquant pourquoi le juge pénal est lié par cette exigence technique stricte de caractérisation du délit préalable, le Tribunal Suprême met en évidence la spécificité de l'office pénal, lequel obéit au principe de légalité des délits et des peines, par opposition à l'office de la police administrative.

3. La confrontation des offices et l'autonomie d'appréciation du Ministre d'État

Après avoir rappelé la chronologie des faits et de la procédure dans son troisième considérant, le Tribunal Suprême livre le cœur de sa solution dans son quatrième considérant : « Considérant que si la Cour d'Appel, dans l'exercice de son office propre de juge pénal, a prononcé la relaxe de M. V., les motifs de son arrêt ne s'imposaient pas au Ministre d'État dans l'appréciation qu'il lui appartenait de porter, au titre de son pouvoir de police, sur la matérialité et la qualification des faits de blanchiment du produit d'une infraction ».

L'analyse de cette phrase révèle une dissociation juridique d'une grande précision :

• La délimitation de l'office du juge pénal : La Cour d'appel a agi « dans l'exercice de son office propre de juge pénal ». Cet office consiste à déterminer si les éléments constitutifs d'une infraction sont réunis au-delà de tout doute raisonnable et conformément aux règles de preuve pénales afin d'infliger une peine. En l'espèce, faute de transmission des pièces par l'Italie, la Cour d'appel n'a pu caractériser les délits initiaux et a donc dû, mécaniquement (en vertu du principe rappelé au deuxième considérant), prononcer la relaxe.
• L'inopposabilité des motifs de l'arrêt de relaxe : Le Tribunal Suprême juge que « les motifs de son arrêt ne s'imposaient pas au Ministre d'État ». En droit du contentieux, l'autorité absolue de la chose jugée au pénal ne s'attache qu'aux constatations matérielles positives ou négatives qui forment le soutien nécessaire du dispositif pénal (par exemple, lorsque le juge pénal établit positivement que les faits matériels n'ont jamais existé ou que le prévenu n'y a pris aucune part). En revanche, une relaxe prononcée au bénéfice du doute, pour insuffisance de preuves ou, comme en l'espèce, en raison d'une impossibilité procédurale de caractériser légalement une infraction préalable étrangère, ne revêt pas l'autorité de la chose jugée quant à l'inexistence matérielle des agissements du requérant.
• La plénitude du pouvoir de police administrative : Le Ministre d'État conserve son entière liberté d'appréciation « au titre de son pouvoir de police » tant sur « la matérialité » que sur « la qualification des faits de blanchiment du produit d'une infraction ». Cette formulation est remarquable : le Tribunal Suprême admet que l'autorité administrative puisse retenir non seulement la matérialité des opérations financières suspectes, mais également leur qualification de « faits de blanchiment » au sens de la police administrative (c'est-à-dire en tant que comportement révélant une menace pour la tranquillité et la sécurité publiques), alors même que cette qualification n'a pu être retenue sur le terrain de la répression pénale.

4. L'absence d'illégalité interne et le rejet des conclusions indemnitaires

De cette autonomie d'appréciation découlent logiquement les conséquences contentieuses tirées par le Tribunal Suprême :

• Il n'y a pas d'erreur de fait, puisque la matérialité des agissements suspects du requérant n'a pas été anéantie par l'arrêt de la Cour d'appel.
• Il n'y a pas d'erreur manifeste d'appréciation, le Ministre d'État ayant pu légitimement estimer que ces faits persistaient à caractériser une menace pour la tranquillité et la sécurité publiques ou privées, justifiant le maintien de l'éloignement.
• Le moyen tiré de la méconnaissance de l'autorité de la chose jugée est écarté par voie de conséquence directe de la distinction des offices.
• On observera que le Tribunal Suprême ne répond pas explicitement, dans ses motifs décisoires, aux moyens tirés de la violation des articles 22 et 25 de la Constitution, de l'article 8 de la CESDH et de l'article 23 de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Toutefois, ces arguments avaient été présentés par le requérant