Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 05 décembre 2019, n° 18696 (Lire sur source officielle)
L’exercice par la puissance publique de ses prérogatives exorbitantes du droit commun en matière foncière se situe au point de friction entre les nécessités de l’aménagement du territoire et la garantie fondamentale du droit de propriété ainsi que de la liberté contractuelle. En Principauté de Monaco, où l'exiguïté du territoire confère à la maîtrise foncière un caractère hautement stratégique, le législateur a doté l'État d'un instrument d'intervention spécifique au sein du secteur locatif ancien : le droit de préemption institué par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Par sa décision rendue en Assemblée plénière le 5 décembre 2019, le Tribunal Suprême de Monaco apporte une contribution majeure à l'encadrement juridictionnel de cette prérogative, tant en ce qui concerne la délimitation matérielle de son champ d'application que le contrôle de la substance même des motifs d'intérêt général invoqués par l'administration pour justifier l'éviction d'un acquéreur privé.
Si le texte législatif n'assigne pas formellement de finalités prédéterminées à l'exercice de ce droit de préemption, la haute juridiction monégasque refuse d'y voir un pouvoir discrétionnaire absolu qui permettrait à l'État de constituer des réserves foncières par pure opportunité patrimoniale ou financière. En exigeant que la décision de préemption réponde à des motifs d'intérêt général propres à chaque espèce et correspondant à un objet suffisamment défini, et en vérifiant concrètement l'adéquation entre le bien préempté et le projet allégué, le juge de l'excès de pouvoir érige un garde-fou rigoureux contre les préemptions insuffisamment caractérisées.
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire prend sa source dans une transaction immobilière privée s'inscrivant dans un projet plus vaste de promotion immobilière. Le 10 janvier 2017, Monsieur G. R., agissant tant en son nom personnel qu'en qualité d'administrateur judiciaire de son frère, Monsieur H. R., a conclu une promesse synallagmatique de vente et d'achat portant sur un appartement et une cave leur appartenant, situés dans l'immeuble dénommé « Villa René » à Monaco. Cet acte a été signé au profit de la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, moyennant un prix convenu de 3 200 000 euros. La convention était affectée de diverses conditions suspensives stipulées au bénéfice de la société acquéreuse, laquelle poursuivait une opération de promotion immobilière sur l'ensemble de la « Villa René ». Le bien en question était par ailleurs donné à bail par les consorts R. sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970.
Plus d'un an et demi après la signature de cette promesse, Monsieur G. R. a entrepris les démarches relatives au droit de préemption étatique. Par une lettre datée du 29 octobre 2018 et expressément intitulée « purge du droit de préemption de l'État », il a informé le Ministre d'État de l'opération envisagée, en lui demandant de faire connaître au notaire s'il entendait se porter acquéreur du bien immobilier. Toutefois, avant même que l'administration ne se prononce, Monsieur G. R. a adressé au Ministre d'État, le 25 novembre 2018, un courrier de rétractation de sa première lettre. Il y exposait que la déclaration initiale avait été envoyée prématurément et qu'un terme avait été mis à l'accord conclu avec la société acquéreuse.
Nonobstant cette tentative de rétractation, le Ministre d'État a, le 28 novembre 2018, notifié au notaire une décision d'exercice du droit de préemption sur le fondement de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Pour justifier cette acquisition forcée, l'autorité administrative a avancé plusieurs considérations : la volonté d'accroître la présence foncière de l'État dans une zone de préemption prioritaire située dans le périmètre de l'opération d'urbanisme dénommée « Annonciade II » (le terrain étant localisé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier), le fait que les lieux se trouvaient dans un état correct, et la circonstance que le prix de vente s'avérait raisonnable.
Les suites de cette décision ont donné lieu à d'importantes difficultés d'exécution quant à la passation de l'acte authentique de vente. D'une part, par une lettre du 21 décembre 2018, la Direction de l'habitat a indiqué au notaire que le bien ne relevait pas de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 en vertu du premier tiret de son article premier. D'autre part, le 28 décembre 2018, le notaire a signalé par courrier à l'administrateur des domaines l'expiration, à cette même date, du délai d'un mois fixé par l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 pour la réalisation de la vente. Ultérieurement, un rendez-vous de signature a néanmoins été fixé par le notaire au 21 février 2019. La veille, le 20 février 2019, le Trésorier Général des Finances a établi une attestation certifiant que les fonds nécessaires à l'acquisition, à hauteur de 3 363 500 euros (alors que la somme demandée incluant la provision sur frais s'élevait à 3 363 700 euros), étaient disponibles et devaient être immédiatement versés à l'étude notariale le jour de la signature. Le 21 février 2019, les vendeurs ne se sont pas présentés à l'étude pour signer l'acte de vente, ce qui a conduit le notaire à dresser, le jour même, un procès-verbal de carence.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la régularité de l'intervention étatique, Monsieur G. R., en sa qualité de vendeur préempté, et la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, en sa qualité d'acquéreur évincé, ont saisi le Tribunal Suprême le 28 janvier 2019 (requête enregistrée sous le numéro TS 2019-04). Ils sollicitaient l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de préemption du Ministre d'État du 28 novembre 2018, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens.
L'instruction de l'affaire s'est révélée particulièrement dense, excédant le cadre habituel des échanges de mémoires. Après le dépôt de la contre-requête du Ministre d'État le 29 mars 2019, de la réplique des requérants le 30 avril 2019 et de la duplique de l'administration le 3 juin 2019, Maître Arnaud ZABALDANO, Avocat-Défenseur agissant pour les demandeurs, a déposé le 11 juin 2019 une requête aux fins d'autorisation de triplique. Le 14 juin 2019, le Président du Tribunal Suprême a, d'une part, rendu une ordonnance portant mesure d'instruction et, d'autre part, autorisé par courrier, à titre exceptionnel, le dépôt d'une triplique. Suite au mémoire de production déposé par le Ministre d'État le 12 juillet 2019, les requérants ont enregistré leur triplique le 7 août 2019. Par une ordonnance du 9 août 2019, le Président de la haute juridiction a accordé à l'État un ultime délai d'un mois pour répliquer, donnant lieu au dépôt d'observations en réponse à la triplique le 9 septembre 2019. La clôture de l'instruction a été prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 16 septembre 2019, et l'affaire a été appelée à l'audience du 21 novembre 2019, au cours de laquelle ont été entendus Madame Magali INGALL-MONTAGNIER en son rapport, Maître Jean André ALBERTINI (avocat au barreau de Bastia) pour les requérants, Maître François MOLINIE (avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France) pour l'État, ainsi que Madame le Procureur général en ses conclusions.
Au soutien de leur recours en annulation, les demandeurs ont articulé une série de moyens touchant tant au champ d'application de la loi qu'à la légalité externe et interne de l'acte attaqué :
- Sur le champ d'application de la loi (erreur de droit et sécurité juridique) : À titre principal, ils soutenaient que l'appartement litigieux, étant loué sous le régime de la loi n° 887 du 25 juin 1970, échappait au droit de préemption de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 par l'effet exprès de l'article 1er (premier tiret) de cette dernière, qui exclut de son champ les biens relevant de la loi de 1970. Ils s'appuyaient sur le courrier confirmatif de la Direction de l'habitat du 21 décembre 2018 et faisaient valoir que le changement de doctrine de l'administration sur ce point violait le principe de sécurité juridique.
- Sur la légalité externe : À titre subsidiaire, ils invoquaient un vice de forme tiré du défaut d'information du Conseil National (moyen dont ils ont toutefois pris acte de la régularisation dans leur réplique) et du défaut de notification de la décision à Monsieur G. R. lui-même dans le délai légal d'un mois. Selon eux, la notification faite au notaire — lequel n'avait pas reçu mandat pour purger le droit de préemption — ne dispensait pas l'État de notifier l'acte au propriétaire, à qui la décision imposait des sujétions, pour la lui rendre opposable. Ils arguaient également d'une violation de la loi du 29 juin 2006 sur la motivation des actes administratifs, reprochant à la décision une motivation erronée, concernant la copropriété et non l'appartement lui-même, et entachée de contradiction interne, les motifs retenus s'excluant réciproquement (ce qui équivaudrait à une absence de motivation).
- Sur la légalité interne : Ils soulevaient trois griefs distincts. Premièrement, l'illégalité de la décision découlerait de la non-réalisation de la vente dans le délai impératif d'un mois prescrit par l'alinéa 4 de l'article 38 de la loi de 2000. Ils imputaient ce dépassement à la carence des services de l'État et ajoutaient, dans leur triplique, que la vente n'aurait de toute façon pas pu être signée le 21 février 2019 dès lors que les fonds n'avaient pas été préalablement versés à la comptabilité du notaire (contrairement aux stipulations de la clause « prix » de l'acte) et que la somme disponible attestée par le Trésorier Général des Finances (3 363 500 euros) était inférieure au montant requis (3 363 700 euros). Deuxièmement, ils dénonçaient une erreur de droit résultant de l'absence d'objet suffisamment précis de la préemption : l'opération « Annonciade II » ne serait qu'un simple projet et l'État avait renoncé à préempter six autres appartements précédemment vendus dans le même immeuble (dont l'un à un prix au mètre carré quasi identique). Troisièmement, ils invoquaient une erreur manifeste d'appréciation quant aux caractéristiques du bien et une disproportion manifeste au regard de l'objectif poursuivi : la préemption d'un seul appartement au sein de la villa ne présenterait aucun intérêt ni pour l'opération urbanistique « Annonciade II », ni pour le motif social tardivement avancé par l'État (le bien étant déjà soumis au secteur protégé), l'opération étant en réalité guidée par la seule opportunité patrimoniale d'acquérir un bien en état correct à un prix jugé raisonnable.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête par une argumentation structurée en réponse à chaque grief :
- Sur l'applicabilité de l'article 38 de la loi de 2000 : Après avoir relevé que les requérants avaient eux-mêmes souscrit une déclaration d'intention d'aliéner sur le fondement d'un texte qu'ils prétendaient ensuite inapplicable, le Ministre d'État soutenait que l'exception prévue à l'article 1er de la loi du 28 décembre 2000 pour les locaux relevant de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ne s'étend pas aux dispositions régissant le droit de préemption de l'État. Selon lui, ce droit s'applique indistinctement à tous les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947. Il écartait toute atteinte à la sécurité juridique en affirmant que d'éventuelles formules ambiguës utilisées par l'administration dans des courriers adressés à des tiers ne sauraient modifier la loi, seule applicable.
- Sur la légalité externe : L'administration faisait valoir que le Conseil National avait bien été avisé et que la notification adressée au notaire dans le délai légal était parfaitement régulière et opposable à Monsieur G. R., puisque ce dernier avait expressément demandé, dans sa déclaration d'intention d'aliéner, que la réponse fût communiquée audit notaire. Elle maintenait que l'acte comportait l'énoncé des considérations de fait et de droit le justifiant, sans aucune contradiction.
- Sur la légalité interne : Concernant le délai d'un mois pour conclure la vente, le Ministre d'État objectait que ce délai est dépourvu de sanction légale, que son dépassement ne vaut pas renonciation implicite de l'État à un droit déjà exercé et que, par principe, les conditions d'exécution postérieures d'un acte administratif sont sans incidence sur sa légalité initiale. À titre surabondant, il imputait le défaut de réalisation de la vente à l'absence fautive des vendeurs le 21 février 2019 (constatée par procès-verbal de carence), précisant que l'État s'était engagé à un versement immédiat des fonds le jour de la signature, que la différence de 200 euros ne portait pas sur le prix mais sur une provision sur frais déduite sans objection du notaire, et que les vendeurs n'avaient eu connaissance de cette question financière qu'en avril 2019. Enfin, sur le fond des motifs de la préemption, le Ministre d'État défendait la légalité de sa décision en soutenant qu'elle reposait sur des finalités complémentaires et non contradictoires : le prix raisonnable du bien, son état correct et sa localisation stratégique (accès potentiel au futur quartier « Annonciade II »). Dans ses écritures, il rattachait principalement les critères de coût et d'état du bien à un objectif social d'intérêt général consistant à permettre aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco, ajoutant que la soumission actuelle du bien à la loi n° 887 était inopérante puisque rien n'obligeait le futur acquéreur privé à maintenir l'appartement en location.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le litige soumettait à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême deux questions juridiques successives, dont la première commandait l'examen de la seconde.
En premier lieu, sur le plan du champ d'application matériel de la loi, le droit de préemption institué au profit de l'État par l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée s'applique-t-il aux aliénations de locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 lorsque ces locaux relèvent du régime locatif particulier de la loi n° 887 du 25 juin 1970, ou bien ces derniers en sont-ils exclus par l'effet des dispositions liminaires de la loi de 2000 ?
En second lieu, à supposer ce droit de préemption applicable, quelles sont les conditions de fond régissant la légalité interne de la décision par laquelle le Ministre d'État exerce cette prérogative ? Plus précisément, l'État peut-il légalement fonder la préemption d'un unique appartement en copropriété sur un motif d'intérêt général d'ordre urbanistique — tenant à la situation de l'immeuble dans une zone de préemption prioritaire au droit d'un accès potentiel à un futur quartier (opération « Annonciade II ») — lorsque l'acquisition de cette seule fraction d'immeuble ne permet pas, par elle-même, de réaliser l'aménagement urbanistique invoqué ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une grande économie de moyens mais une remarquable fermeté théorique, en trois étapes logiques correspondant aux considérants 2°, 3° et 4° de la décision.
Dans un premier temps (considérant 2°), la haute juridiction tranche implicitement mais nécessairement le débat relatif au champ d'application matériel de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée. Avant même de citer le texte de cet article, le Tribunal Suprême insère une incise interprétative déterminante en affirmant que cette disposition « a vocation à s'appliquer à l'ensemble des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ». Ce faisant, le juge valide la thèse soutenue par le Ministre d'État et écarte le moyen d'erreur de droit soulevé à titre principal par les requérants. Quand bien même un appartement relèverait, pour ses règles de location, de la loi n° 887 du 25 juin 1970 (et serait à ce titre exclu des règles locatives de la loi n° 1.235 par son article premier), il n'en demeure pas moins soumis au droit de préemption de l'article 38 dès lors qu'il répond au critère objectif et chronologique d'être un local à usage d'habitation construit ou achevé avant le 1er septembre 1947. L'applicabilité du mécanisme de préemption étant ainsi acquise, le juge pouvait passer à l'examen de la régularité de son exercice.
Dans un deuxième temps (considérant 3°), le Tribunal Suprême pose le principe directeur encadrant la légalité interne des décisions de préemption. L'article 38 de la loi du 28 décembre 2000, dont les alinéas pertinents sont reproduits au considérant 2°, fixe une procédure (déclaration d'intention d'aliéner valant offre irrévocable d'un mois, information du Conseil National, décision du Ministre d'État d'acquérir aux conditions fixées, délai d'un mois pour réaliser la vente), mais demeure totalement silencieux quant aux buts que doit poursuivre l'administration lorsqu'elle décide de préempter. Comblant ce silence législatif par une règle jurisprudentielle de fond, le Tribunal Suprême énonce que « l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ». Trois exigences cumulatives sont ainsi dégagées : l'existence d'un motif d'intérêt général, la spécificité de ce motif au regard des circonstances propres à l'espèce, et la définition suffisamment précise de l'objet de l'opération projetée.
Dans un troisième temps (considérant 4°), le juge applique cette grille de contrôle aux faits de l'espèce en se concentrant exclusivement sur la teneur de l'acte attaqué. Il relève d'abord, par une lecture littérale de la décision du 28 novembre 2018, que l'État a exercé sa prérogative pour un « motif urbanistique », lequel était tiré du fait que « l'immeuble est situé dans une zone de préemption prioritaire dans le périmètre de l'opération Annonciade II et le terrain en question est situé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier ». On observera que le Tribunal Suprême
Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Urbanisme et construction - Loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée, relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 - Exercice du droit de préemption de l'État - Bien immobilier, propriété d'un particulier, objet d'une promesse synallagmatique de vente - Exercice du droit de préemption subordonnée à des motifs d'intérêt général correspondant à un objet suffisamment précis - Exercice fondé sur un motif urbanistique - Acquisition d'un seul appartement insuffisante pour la réalisation du motif urbanistique allégué - Décision non fondée sur un motif d'intérêt général - Décision légale (non) LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière Vu la requête, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 28 janvier 2019 sous le numéro TS 2019-04, par laquelle Monsieur G. R. et la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 28 novembre 2018 du Ministre d'État portant exercice du droit de préemption de l'État, ainsi que la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens ; CE FAIRE : Attendu que, le 10 janvier 2017, Monsieur G. R., en son nom personnel et en qualité d'administrateur judiciaire de son frère H. R., a signé une promesse synallagmatique de vente et d'achat de leur appartement situé « Villa René » à Monaco, pour un prix de 3.200.000 euros, affectée de conditions suspensives au profit de la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL, dans le cadre d'une opération de promotion immobilière de cette société sur la villa René ; que, par lettre du 29 octobre 2018, intitulée « purge du droit de préemption de l'État », il en a informé le Ministre d'État, lui demandant de faire connaître au notaire s'il envisageait de se porter acquéreur du bien, avant de lui adresser le 25 novembre 2018 un courrier de rétractation de la première lettre pour avoir été adressée prématurément, un terme ayant été mis à l'accord ; que le 28 novembre 2018 le Ministre d'État a notifié au notaire une décision de préemption en application de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000, motifs pris d'accroître la présence foncière de l'État dans une zone de préemption prioritaire, dans le périmètre de l'opération Annonciade II, pour des lieux en état correct, à un prix raisonnable ; Attendu qu'à l'appui de leur requête, les demandeurs soutiennent, tout d'abord, que le Ministre d'État a commis une erreur de droit dès lors que le bien concerné n'est pas soumis au droit de préemption de la loi du 28 décembre 2000, par application de son article premier qui en excepte les appartements relevant de la loi n° 887 du 25 juin 1970 ; Attendu que les requérants font ensuite valoir, à supposer que le droit de préemption s'applique, sur la légalité externe, que la décision est entachée de vice de forme, car le Ministre d'État, qui n'a pas avisé le Conseil National, a omis de notifier la décision à M. R. dans le délai d'un mois fixé à l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 et qu'elle est dépourvue de la motivation requise par la loi du 29 juin 2006, dès lors que celle-ci ne concerne pas l'appartement préempté mais la copropriété et qu'elle est contradictoire, les motifs retenus s'excluant réciproquement ; Attendu que les requérants font aussi grief à la décision attaquée d'être entachée d'illégalité interne, en premier lieu, faute de réalisation de la vente dans le délai d'un mois imparti par l'alinéa 4 de l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 ; qu'elle est, en deuxième lieu, entachée d'une erreur de droit tenant à l'absence de précision suffisante de l'objet du droit de préemption, fondée sur le projet « Annonciade II », alors que l'État a renoncé à préempter les six précédents appartements vendus dans cet immeuble ; qu'en troisième lieu, la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en raison de la disproportion au regard de l'objectif poursuivi d'une préemption davantage guidée par la mise au patrimoine domanial d'un bien considéré comme en État correct et d'un prix raisonnable que par le motif urbanistique invoqué ; Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général de la Principauté le 29 mars 2019, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ; Attendu que le Ministre d'État souligne, à titre principal, que les requérants ont eux-mêmes présentés une déclaration d'aliéner sur le fondement de l'article 38 de la loi de 2000 qu'ils déclarent désormais, à tort, inapplicable et que si l'article 1er de la loi du 28 décembre 2000 excepte de son champ d'application les locaux d'habitation relevant de la loi du 25 juin 1970, cette exception ne s'étend pas aux dispositions régissant le droit de préemption de l'État qui s'appliquent indistinctement à tous les locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 ; Attendu que le Ministre d'État soutient, à titre subsidiaire, que la décision de préemption n'est pas tardive pour avoir été, dans le délai, notifiée au notaire conformément à la demande de M. R. ; que le Conseil National a été avisé ; que la décision comporte les considérations de fait et de droit qui la justifient ; Attendu que le Ministre d'État fait aussi valoir que les griefs de légalité interne ne sont pas plus fondés ; qu'en effet, le non-respect du délai d'un mois pour la réalisation de la vente est dépourvu de sanction et ne peut affecter la légalité d'une décision qui lui est antérieure, alors, de surcroit, que ce délai est imputable au vendeur préempté, comme l'établit le procès-verbal de carence dressé le 21 février 2019 par le notaire ; Attendu que, par ailleurs, la décision de préemption ne repose pas sur des finalités contradictoires, l'État ayant exercé son droit de préemption en considération du prix raisonnable de l'appartement, de son État correct et de son emplacement dans une zone de préemption prioritaire, ce que confirme l'absence de préemption lors de la mise en vente d'autres appartements de la Villa René ; qu'au regard de ces motifs principalement fondés sur les caractéristiques et le coût du bien, lesquels sont en rapport avec l'objectif d'intérêt général consistant à permettre aux personnes ayant des liens particuliers avec la Principauté de se loger à Monaco, la préemption contestée ne traduit aucune atteinte excessive au droit de propriété, ni aucune disproportion au regard de l'objectif d'intérêt général poursuivi ; Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 30 avril 2019, par laquelle Monsieur G. R. et la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL tendent aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu que les requérants prennent acte de l'information du Conseil National et maintiennent que l'appartement que les consorts R. donnent à bail sous « loi n° 887 », relève de cette loi et non de la loi du 28 décembre 2000 ; que la Direction de l'habitat a d'ailleurs confirmé au notaire, par lettre du 21 décembre 2018, que le bien ne relève pas de la loi de 2000, par application de son article 1er premier tiret ; que le changement de doctrine de l'État sur le champ d'application de la loi de 2000 méconnait le principe de sécurité juridique ; Attendu que les requérants soutiennent, à titre subsidiaire, sur la légalité externe, que le courrier du Ministre d'État au notaire, qui n'avait pas mandat de purger le droit de préemption, ne le dispensait pas de notifier sa décision à M. R., auquel elle impose des sujétions, pour qu'elle puisse lui être opposable ; que la motivation, erronée et contradictoire, équivaut à un défaut de motivation ; Attendu que les requérants font valoir, sur la légalité interne, que l'absence de réalisation de la vente dans le délai impératif d'un mois imparti par la loi est imputable à l'État, dont les services se sont désintéressés du rendez- vous à fixer pour la vente ; que le notaire a d'ailleurs signalé à l'administrateur des domaines, par lettre du 28 décembre 2018, l'expiration à cette date du délai fixé à l'article 38 de la loi du 28 décembre 2000 ; Attendu que les requérants affirment, en outre, que la décision n'a pas d'objet suffisamment précis, l'opération « Annonciade II » n'étant qu'un projet ; qu'une erreur manifeste d'appréciation a été commise quant aux caractéristiques du bien préempté ; que la décision est disproportionnée, l'acquisition d'un appartement d'une villa dont d'autres appartements, dont l'un à un prix quasiment équivalent au m2, n'ont pas été préemptés ne présente d'intérêt ni pour l'opération « Annonciade II », ni pour le motif social désormais invoqué, l'appartement étant déjà soumis au secteur protégé ; Vu la duplique, enregistrée au Greffe général le 3 juin 2019, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu qu'il ajoute que le principe de sécurité juridique n'est pas méconnu ; qu'à supposer même que dans certains courriers, concernant des tiers, l'administration ait utilisé des formules ambigües, ceux-ci n'ont pu modifier la loi qui seule s'applique ; Attendu, par ailleurs, que, sur la légalité externe, la notification de la décision, motivée et non contradictoire, est opposable à M. R., auteur de la déclaration d'intention d'aliéner, pour avoir été adressée, à sa demande expresse, au notaire ; Attendu, enfin, sur la légalité interne, qu'il résulte du procès-verbal de carence du notaire du 21 février 2019 que les vendeurs ne se sont pas présentés à la signature de l'acte ; qu'en tout État de cause, le délai imparti est dépourvu de sanction et que son dépassement ne saurait être interprété comme une renonciation implicite de l'État à l'exercice d'un droit déjà effectué ; que les motifs essentiels de la préemption tenant aux caractéristiques de l'appartement, à son prix, à l'objectif social de pouvoir loger des personnes ayant des attaches avec le Principauté suffisent à le justifier ; que le motif tenant à la situation de l'immeuble quant à l'accès potentiel au nouveau quartier est suffisamment défini ; enfin, que la circonstance que l'appartement serait déjà soumis au secteur protégé est inopérante, dès lors que l'application de la législation relative à ce secteur implique que l'appartement soit mis en location, alors que rien n'oblige le nouveau propriétaire à le louer ; Vu la requête en autorisation de triplique déposée au Greffe Général le 11 juin 2019 par Maître Arnaud ZABALDANO, Avocat-Défenseur, au nom de G. R. et de la Société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL ; Vu l'Ordonnance du 14 juin 2019 du Président du Tribunal Suprême portant mesure d'instruction ; Vu le courrier du 14 juin 2019 par lequel le Président du Tribunal Suprême a autorisé à titre exceptionnel le dépôt d'une triplique ; Vu le mémoire de production du Ministre d'État, enregistré au Greffe Général le 12 juillet 2019 ; Vu la triplique, enregistrée au Greffe Général le 7 août 2019, par laquelle Monsieur R. et la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL tendent aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu que les requérants maintiennent que la décision de préemption doit être annulée faute de signature de l'acte notarié à la date fixée par le notaire, car s'il résulte de l'attestation du 20 février 2019 du Trésorier Général des Finances, dont la production a été ordonnée, que les fonds étaient disponibles et devaient être immédiatement versés, au jour de la signature de l'acte d'acquisition du bien, à l'étude du notaire, la vente n'aurait pu se réaliser le 21 février 2019, car les fonds n'avaient pas été préalablement versés à la comptabilité du notaire avant cette date, contrairement à la clause « prix » de l'acte de vente, et que le montant des fonds disponibles, s'élevant à 3.363.500 euros, ne correspondait pas à la somme demandée de 3.363.700 euros ; Vu l'ordonnance du 9 août 2019 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a accordé à l'État un ultime délai d'un mois pour déposer une triplique en réponse ; Vu les observations en réponse à la triplique, déposées au Greffe Général le 9 septembre 2019, par lesquelles le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contre-requête ; Attendu qu'il soutient que l'État s'est engagé à verser les fonds immédiatement au jour de la signature de l'acte d'acquisition fixé par le notaire au 21 février 2019 ; que s'ils n'ont pas été versés à cette date, la responsabilité en revient au vendeur absent à cette signature ; que l'écart de deux cents euros ne concerne pas le prix de vente mais la provision sur frais, déduite de ce montant, sur lequel le notaire n'a pas émis d'observations ; que quand bien même les fonds eussent été virés préalablement à la vente, celle-ci n'aurait pu être conclue en l'absence des vendeurs, laquelle n'est pas liée à la question du versement des fonds dont ils n'ont eu connaissance qu'en avril 2019 ; enfin, que le délai prévu pour la réalisation de la vente est dépourvu de sanction et n'implique pas renonciation de l'État à l'exercice du droit déjà exercé de préemption ; SUR CE, Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 90-B ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, notamment en son article 38 ; Vu l'Ordonnance du 29 janvier 2019 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, membre suppléant, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 16 septembre 2019 ; Vu l'Ordonnance du 21 octobre 2019 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 21 novembre 2019 ; Ouï Madame Magali INGALL-MONTAGNIER, membre suppléant du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Jean André ALBERTINI Avocat au barreau de Bastia, pour Monsieur G. R. et la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL ; Ouï Maître François MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour l'État de Monaco ; Ouï Madame le Procureur général en ses conclusions ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; Après en avoir délibéré 1° Considérant que Monsieur G. R., en son nom personnel et en qualité d'administrateur judiciaire de son frère H. R., a signé une promesse synallagmatique de vente de leur appartement et d'une cave, situés « Villa René » à Monaco, au profit de la société DIGHTON FUNDS INTERNATIONAL ; que M. G. R., vendeur préempté, et la société DIGHTON FUNDS, acquéreur évincé, demandent l'annulation de la décision du 28 novembre 2018 du Ministre d'État portant exercice du droit de préemption de l'État sur ce bien ; 2° Considérant qu'aux termes de l'article 38 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000 modifiée relative aux conditions de location de certains locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947, qui a vocation à s'appliquer à l'ensemble des locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 : « Les aliénations volontaires à titre onéreux et apports en société, sous quelque forme que ce soit, portant sur un ou plusieurs locaux à usage d'habitation construits ou achevés avant le 1er septembre 1947 doivent, à peine de nullité, faire l'objet par les propriétaires ou les notaires instrumentaires d'une déclaration d'intention au Ministre d'État. Le Ministre d'État en avise le Conseil national. (...) / Cette déclaration, qui vaut offre de vente irrévocable pendant un délai d'un mois à compter de sa notification, doit comporter le prix et les principales caractéristiques de l'opération envisagée. / Dans ce délai, le Ministre d'État peut faire connaître sa décision de se porter acquéreur aux conditions fixées dans la déclaration. / Lorsque le Ministre d'État décide de se porter acquéreur, la vente doit intervenir dans un délai d'un mois à compter de la notification de cette décision. / (...) » ; 3° Considérant que l'exercice du droit de préemption par le Ministre d'État ne peut s'exercer, sous le contrôle du juge, que pour des motifs d'intérêt général qui, propres à chaque espèce, doivent correspondre à un objet suffisamment défini ; 4° Considérant qu'il ressort des termes de la décision attaquée que l'État a décidé d'exercer son droit de préemption pour un « motif urbanistique » tiré de ce que « l'immeuble est situé dans une zone de préemption prioritaire dans le périmètre de l'opération Annonciade II et le terrain en question est situé au droit d'un accès potentiel à ce futur quartier » ; que, toutefois, l'acquisition d'un seul appartement au sein de l'immeuble en cause n'est pas de nature à permettre la réalisation du motif urbanistique sur lequel la décision se fonde ; que, par suite, la décision attaquée ne peut être regardée comme fondée sur un motif d'intérêt général ; qu'ainsi, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, la décision du 28 novembre 2018 du Ministre d'État doit être annulée ; Décide : La décision du 28 novembre 2018 du Ministre d'État est annulée. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.