Tribunal Suprême, 4 janvier 2021, Président du Conseil National

Résumé

# Tribunal Suprême de Monaco, 04 janvier 2021, n° jp-100001 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 04 janvier 2021, n° jp-100001 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/01-04-jp-100001)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La présente décision du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre spécifique et solennel du contrôle obligatoire et a priori de la conformité à la Constitution et à la loi du Règlement intérieur de l'assemblée délibérante monégasque, le Conseil National. À l'origine de cette procédure ne se trouve donc pas un litige contentieux intersubjectif opposant deux parties aux intérêts divergents, mais l'exercice par le Conseil National de son pouvoir normatif d'organisation interne. En effet, l'assemblée a entrepris une réforme de son Règlement intérieur. Ce processus normatif interne s'est matérialisé par les travaux d'une « Commission spéciale en charge de la modification du Règlement intérieur du Conseil National ». Au nom de cette commission spéciale, un rapport a été élaboré et présenté par Monsieur Thomas Brezzo devant le Conseil National le 25 novembre 2020. À cette même date du 25 novembre 2020, le texte modifiant le Règlement intérieur a fait l'objet de débats lors de la séance publique du Conseil National, à l'issue desquels le nouveau Règlement intérieur a été adopté. Toutefois, en vertu de l'ordonnancement constitutionnel monégasque et plus particulièrement de l'article 61 de la Constitution (visé par la décision), les dispositions du Règlement intérieur du Conseil National ne peuvent entrer en vigueur avant d'avoir été soumises à l'examen du Tribunal Suprême afin que celui-ci se prononce sur leur conformité aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives. C'est cette adoption du Règlement intérieur du 25 novembre 2020 qui constitue le fait générateur exclusif de l'intervention de la haute juridiction monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'agissant d'un contrôle obligatoire de constitutionnalité et de légalité en matière constitutionnelle, la procédure suivie devant le Tribunal Suprême obéit à des règles particulières, dépourvues du caractère contradictoire classique d'un procès opposant un demandeur à un défendeur, bien que le titre de la décision fasse référence au « Président du Conseil National », autorité habilitée à saisir la juridiction (les modalités exactes et la date de la lettre de saisine ne sont pas précisées dans la décision). Le parcours procédural interne au Tribunal Suprême est en revanche précisément documenté par les visas de la décision du 4 janvier 2021 : - Par une ordonnance en date du 4 décembre 2020, le Président du Tribunal Suprême a procédé à la désignation de deux rapporteurs chargés d'instruire l'examen du texte : Monsieur Didier Ribes, Vice-Président du Tribunal Suprême, et Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire. Cette double désignation témoigne de l'importance institutionnelle attachée à l'examen de l'ensemble du Règlement intérieur révisé. - Le même jour, soit le 4 décembre 2020, Madame le Procureur Général a déposé ses réquisitions écrites (le sens et le contenu de ces réquisitions ne sont pas précisés dans la décision). - Lors de la séance de jugement (dont la date exacte d'audience n'est pas précisée si elle diffère du 4 janvier 2021), le Tribunal Suprême a entendu (« Ouï ») Monsieur Didier Ribes et Monsieur Philippe Blacher en la lecture de leurs rapports respectifs. En l'absence de parties au sens contentieux du terme, il n'existe pas de « prétentions des parties » à proprement parler. L'objet de la procédure réside exclusivement dans la vérification objective, par le juge constitutionnel monégasque, de la régularité juridique de l'intégralité des articles composant le nouveau Règlement intérieur du Conseil National adopté le 25 novembre 2020, au regard des normes supérieures que constituent la Constitution et la loi organique de facto régissant l'assemblée, à savoir la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le problème juridique central soumis à l'examen du Tribunal Suprême peut être formulé de la manière suivante : **les dispositions du nouveau Règlement intérieur du Conseil National, adoptées lors de la séance publique du 25 novembre 2020, respectent-elles l'ensemble des règles et principes de valeur constitutionnelle ainsi que les dispositions législatives régissant l'organisation et le fonctionnement de cette assemblée, en particulier au regard de l'équilibre institutionnel propre à la monarchie constitutionnelle monégasque, des prérogatives du Gouvernement, des droits des Conseillers Nationaux et des exigences de rédaction normative ?** Plus spécifiquement, au fil de l'examen minutieux des articles du Règlement intérieur, cette question générale s'est déclinée en sept sous-questions juridiques précises portant sur des dispositions déterminées : 1. L'introduction dans le Règlement intérieur (article 2) de règles ou de mentions relatives à la féminisation de certains titres, mandats ou fonctions est-elle conforme aux principes constitutionnels d'égalité (article 8) et d'éligibilité (article 54), et ne risque-t-elle pas, par une lecture *a contrario*, de restreindre l'accès des femmes aux fonctions non expressément féminisées ? 2. Le pouvoir de police et de réglementation de l'accès à l'enceinte du Conseil National conféré à son Président (article 50) peut-il s'exercer au détriment des collaborateurs, fonctionnaires et personnes qualifiées chargés d'assister le Ministre d'État et les Conseillers de Gouvernement ? 3. L'usage de la terminologie « activité parlementaire » (article 76) et « indemnité parlementaire » (articles 93, 99, 100 et 101) est-il juridiquement compatible avec la nature même du régime politique de la Principauté, défini par les articles 2 et 50 de la Constitution comme une monarchie constitutionnelle où le pouvoir législatif est partagé entre le Prince et le Conseil National ? 4. Le régime disciplinaire applicable aux Conseillers Nationaux (article 93), prévoyant notamment l'interdiction temporaire de voter en commission sur un sujet déterminé (4°) et l'exclusion temporaire (8° et 9°), porte-t-il une atteinte disproportionnée à l'exercice du mandat et à la représentation de la minorité au sein de l'assemblée ? 5. L'aménagement par le Conseil National des délais de convocation des commissions et de communication des documents en cas d'urgence (article 124) respecte-t-il les prérogatives du Ministre d'État en matière de déclaration d'urgence et d'examen des projets de loi telles qu'issues de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 ? 6. Le régime d'adoption et d'inscription à l'ordre du jour des propositions de résolution (articles 125 à 128) garantit-il le respect de l'inviolabilité de la Personne du Prince et de Ses fonctions ainsi que la priorité d'examen accordée aux projets de loi gouvernementaux par la loi n° 771 du 25 juillet 1964 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La structure formelle de la décision du 4 janvier 2021 présente une particularité rédactionnelle notable : le Tribunal Suprême n'expose pas ses motifs dans des « considérant » préalables au dispositif. Il procède par une intégration directe de sa motivation au sein même du dispositif (« DECIDE : »), sous la forme de réserves d'interprétation substantielles (« sous réserve des observations qui suivent », « Pour autant que... »). Pour asseoir son contrôle, le Tribunal Suprême mobilise un bloc de référence normatif clairement identifié dans ses visas : - **La Constitution**, et notamment ses articles 61 (fondement du contrôle du Règlement intérieur), 90 et 91 (compétence et fonctionnement du Tribunal Suprême), auxquels le corps de la décision ajoute la référence expresse aux articles 2, 8, 50 et 54. - **L'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée**, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (et son article 37 pour la délivrance de l'extrait conforme). - **La loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée**, sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National, dont les articles 21 et 34 sont expressément mobilisés dans le corps de la décision. Le raisonnement développé par la haute juridiction ne conduit à aucune censure sèche (invalidation pure et simple d'un article), mais privilégie une validation globale encadrée par sept séries de réserves d'interprétation constructives et directives, complétée par une déclaration de conformité pure et simple pour le reste du texte. #### 1. Sur la neutralité des dénominations de fonctions et l'égalité des sexes (Article 2) Le Tribunal Suprême examine l'article 2 du Règlement intérieur au prisme des articles 8 (égalité devant la loi) et 54 (conditions d'éligibilité des citoyens des deux sexes) de la Constitution. Le juge craint que l'énumération limitative, dans cet article 2, de certains mandats ou fonctions susceptibles d'être exercés par des femmes ne produise un effet pervers par une interprétation *a contrario*. Le raisonnement du Tribunal est double : - D'une part, il neutralise toute lecture restrictive en posant que l'article 2 ne saurait signifier que seuls les mandats ou fonctions qu'il cite peuvent être exercés par des personnes de sexe féminin. Il en va de même pour les fonctions administratives ou d'assistance (« agent du Conseil National », « assistant d'élu », « déontologue »), dont les dénominations au masculin ne sauraient exclure des titulaires de sexe féminin. - D'autre part, le Tribunal rappelle une règle de légistique constitutionnelle fondée sur le masculin à valeur générique neutre : en application des articles 8 et 54 de la Constitution, « il suffit de mentionner "le Conseiller National", "le Président", "le Vice-président", "le Secrétaire Général" et "le Rapporteur" dans l'ensemble des articles du Règlement intérieur ». #### 2. Sur la police de l'assemblée et l'assistance des membres du Gouvernement (Article 50) À propos de l'article 50, relatif à l'accès à l'enceinte du Conseil National, le Tribunal Suprême veille à ce que l'autonomie administrative et de police interne de l'assemblée n'entrave pas le bon fonctionnement de l'exécutif lors des travaux législatifs ou budgétaires. Le juge pose ainsi deux limites impératives au pouvoir du Président du Conseil National : - En temps normal, cette disposition ne lui permet pas de refuser l'accès de l'enceinte aux fonctionnaires, agents ou toute autre personne qualifiée qui assistent le Ministre d'État ou les Conseillers de Gouvernement. - En présence de « circonstances exceptionnelles », le Président du Conseil National ne dispose pas d'un pouvoir unilatéral à l'égard de ces personnes : les modalités de leur accès doivent impérativement être « décidées d'un commun accord entre le Président du Conseil National et le Ministre d'État ». #### 3. Sur l'impropriété constitutionnelle de l'adjectif « parlementaire » (Articles 76, 93, 99, 100 et 101) C'est sur le terrain des principes fondamentaux du régime politique monégasque que le Tribunal Suprême formule ses observations relatives à l'article 76 (qui emploie l'expression « activité parlementaire ») et aux articles 93, 99, 100 et 101 (qui emploient l'expression « indemnité parlementaire »). Le raisonnement s'appuie sur les articles 2 et 50 de la Constitution qui définissent et caractérisent la Principauté comme une « monarchie constitutionnelle ». Le juge relève un constat textuel objectif : l'adjectif « parlementaire » est totalement étranger tant au texte de la Constitution qu'à celui de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée. Sans aller jusqu'à censurer ces articles pour ce motif purement terminologique, le Tribunal Suprême : - Neutralise toute portée politique ou institutionnelle de ce vocabulaire : l'emploi de ces expressions est déclaré « sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté ». - Formule une recommandation légistique expresse à l'attention du Conseil National, soulignant que les expressions « l'exercice de leur mandat » (pour l'article 76) et « indemnité de Conseiller National » (pour les articles 93, 99, 100 et 101) « serai[en]t mieux adaptée[s] à la nature de la Constitution ». #### 4. Sur l'encadrement du pouvoir disciplinaire et la protection de la minorité (Article 93) Examinant l'article 93 qui régit les sanctions disciplinaires pouvant frapper un Conseiller National, le Tribunal Suprême cherche à concilier le maintien de l'ordre interne de l'assemblée avec la protection de l'exercice effectif du mandat représentatif et le pluralisme politique. Il émet une double réserve stricte : - Concernant la sanction prévue au 4° (l'interdiction temporaire de voter en commission sur un « sujet déterminé »), le juge exige un rapport de proportionnalité et de connexité : le sujet sur lequel porte l'interdiction de vote doit impérativement être « en lien direct avec les motifs de la sanction prononcée à son encontre ». - Concernant les sanctions les plus lourdes prévues aux 8° et 9° (l'exclusion temporaire), le juge pose une limite substantielle liée aux équilibres démocratiques internes : cette exclusion ne doit pas, par sa durée, être « de nature à remettre en cause la représentation de la minorité au sein du Conseil National ». #### 5. Sur la caractérisation et le régime de l'urgence législative (Article 124) À l'occasion du contrôle de l'article 124, le Tribunal Suprême précise l'articulation entre l'organisation interne des travaux des commissions du Conseil National et les prérogatives gouvernementales en matière de procédure législative, régies notamment par l'article 21 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964. Le juge distingue deux aspects : - D'une part, s'il reconnaît la compétence du Conseil National pour déterminer les cas et modalités d'aménagement des délais de convocation des commissions et de communication de documents à leurs membres (notamment afin de respecter les délais d'examen des projets de loi fixés par l'article 21 de la loi n° 771), il rappelle avec force que « l'urgence tenant à l'examen d'un projet de loi est caractérisée par sa seule déclaration par le Ministre d'État ». Le Conseil National ne saurait donc subordonner ou apprécier lui-même la réalité de cette urgence déclarée par l'exécutif. - D'autre part, le Tribunal préserve la souplesse institutionnelle en précisant que les dispositions nouvelles de l'article 124 ne font pas obstacle à ce que le Conseil National et le Ministre d'État décident « d'un commun accord » qu'une autre situation d'urgence justifie d'écarter les délais prévus aux articles 35, 40 et 45 du Règlement intérieur pour l'examen d'un projet de loi, « notamment dans le cadre d'une session extraordinaire ». #### 6. Sur l'encadrement matériel et procédural des propositions de résolution (Articles 125 à 128) Enfin, le contrôle des articles 125 à 128, relatifs aux résolutions du Conseil National, conduit le Tribunal Suprême à rappeler la hiérarchie des normes en se fondant directement sur la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée : - Sur le plan matériel, en application de l'article 34 de ladite loi, les résolutions adoptées par l'assemblée ne peuvent en aucun cas « mett[re] en cause la Personne du Prince ou Ses fonctions ». - Sur le plan procédural, la règle interne prévoyant l'examen d'une proposition de résolution « à la plus prochaine séance publique après son dépôt » n'est conforme qu'à la condition d'être compatible avec l'application de l'article 21 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964 (qui régit les délais et priorités d'examen des textes gouvernementaux). ### C. Le dispositif Conformément aux exigences méthodologiques, le dispositif intégral de la décision rendue par le Tribunal Suprême le 4 janvier 2021 est reproduit ci-après : > « DECIDE : > Sont déclarés conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, sous réserve des observations qui suivent, les articles du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionnés : > ARTICLE 2 : Pour autant que cette disposition ne soit pas interprétée comme signifiant que seuls les mandats ou fonctions qu'elle cite peuvent être exercés par des personnes de sexe féminin, étant rappelé que, en application des articles 8 et 54 de la Constitution, il suffit de mentionner « le Conseiller National », « le Président », « le Vice-président », « le Secrétaire Général » et « le Rapporteur » dans l'ensemble des articles du Règlement intérieur, de la même manière que les termes « agent du Conseil National », « assistant d'élu » et « déontologue » ne sauraient être interprétés comme excluant que les titulaires de ces fonctions soient de sexe féminin. > ARTICLE 50 : Pour autant qu'il soit entendu que cette disposition ne permet pas au Président du Conseil National de refuser l'accès de l'enceinte du Conseil National aux fonctionnaires, aux agents ou à toute autre personne qualifiée assistant le Ministre d'État ou les Conseillers de Gouvernement et qu'en présence de circonstances exceptionnelles, les modalités d'accès de ces personnes sont décidées d'un commun accord entre le Président du Conseil National et le Ministre d'État. > ARTICLE 76 : Pour autant qu'il soit entendu que l'emploi de l'expression « activité parlementaire » est sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté, définie et caractérisée par les articles 2 et 50 de la Constitution, alors que, d'une part, l'adjectif « parlementaire » ne figure ni dans la Constitution ni dans la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée et que, d'autre part, l'expression « l'exercice de leur mandat » serait mieux adaptée à la nature de la Constitution. > ARTICLE 93 : Pour autant, d'une part, que le sujet déterminé, mentionné au 4°, sur lequel le Conseiller National sanctionné a l'interdiction temporaire de voter en commission soit en lien direct avec les motifs de la sanction prononcée à son encontre et, d'autre part, que l'exclusion temporaire, prévue aux 8° et 9°, ne soit pas, par sa durée, de nature à remettre en cause la représentation de la minorité au sein du Conseil National. > ARTICLES 93, 99, 100 et 101 : Pour autant qu'il soit entendu que l'emploi de l'expression « indemnité parlementaire » est sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté, définie et caractérisée par les articles 2 et 50 de la Constitution, alors que, d'une part, l'adjectif « parlementaire » ne figure ni dans la Constitution ni dans la loi n° 771 du 25 juillet 1964, modifiée, et que, d'autre part, l'expression « indemnité de Conseiller National » serait mieux adaptée à la nature de la Constitution. > ARTICLE 124 : Pour autant qu'il soit entendu, d'une part, que s'il appartient au Conseil National de déterminer les cas et modalités d'aménagement des délais de convocation des commissions et de communication de documents à leurs membres, en particulier pour garantir le respect des délais d'examen des projets de loi prévus par l'article 21 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, l'urgence tenant à l'examen d'un projet de loi est caractérisée par sa seule déclaration par le Ministre d'État et, d'autre part, que les dispositions nouvelles ne font pas obstacle à ce qu'il soit décidé d'un commun accord par le Conseil National et le Ministre d'État qu'une autre situation d'urgence justifie de ne pas appliquer les délais prévus aux articles 35, 40 et 45 pour l'examen d'un projet de loi, notamment dans le cadre d'une session extraordinaire. > ARTICLES 125 à 128

Règlement intérieur du Conseil National - Conformité à la Constitution Vu la Constitution, notamment ses articles 61, 90 et 91 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil National ; Vu le rapport de Monsieur Thomas BREZZO, présenté au Conseil National le 25 novembre 2020 au nom de la Commission spéciale en charge de la modification du Règlement intérieur du Conseil National ; Vu les débats de la séance publique du Conseil National du 25 novembre 2020 ; Vu l'Ordonnance du 4 décembre 2020 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier RIBES, Vice-Président, et Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire, comme rapporteurs ; Ouï Monsieur Didier RIBES, Vice-Président du Tribunal Suprême, et Monsieur Philippe BLACHER, Membre titulaire, en leurs rapports ; Vu les réquisitions écrites, en date du 4 décembre 2020, de Madame le Procureur Général ; APRES EN AVOIR DELIBERE DECIDE : Sont déclarés conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives, sous réserve des observations qui suivent, les articles du Règlement intérieur du Conseil National ci-après mentionnés : ARTICLE 2 : Pour autant que cette disposition ne soit pas interprétée comme signifiant que seuls les mandats ou fonctions qu'elle cite peuvent être exercés par des personnes de sexe féminin, étant rappelé que, en application des articles 8 et 54 de la Constitution, il suffit de mentionner « le Conseiller National », « le Président », « le Vice-président », « le Secrétaire Général » et « le Rapporteur » dans l'ensemble des articles du Règlement intérieur, de la même manière que les termes « agent du Conseil National », « assistant d'élu » et « déontologue » ne sauraient être interprétés comme excluant que les titulaires de ces fonctions soient de sexe féminin. ARTICLE 50 : Pour autant qu'il soit entendu que cette disposition ne permet pas au Président du Conseil National de refuser l'accès de l'enceinte du Conseil National aux fonctionnaires, aux agents ou à toute autre personne qualifiée assistant le Ministre d'État ou les Conseillers de Gouvernement et qu'en présence de circonstances exceptionnelles, les modalités d'accès de ces personnes sont décidées d'un commun accord entre le Président du Conseil National et le Ministre d'État. ARTICLE 76 : Pour autant qu'il soit entendu que l'emploi de l'expression « activité parlementaire » est sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté, définie et caractérisée par les articles 2 et 50 de la Constitution, alors que, d'une part, l'adjectif « parlementaire » ne figure ni dans la Constitution ni dans la loi n° 771 du 25 juillet 1964 modifiée et que, d'autre part, l'expression « l'exercice de leur mandat » serait mieux adaptée à la nature de la Constitution. ARTICLE 93 : Pour autant, d'une part, que le sujet déterminé, mentionné au 4°, sur lequel le Conseiller National sanctionné a l'interdiction temporaire de voter en commission soit en lien direct avec les motifs de la sanction prononcée à son encontre et, d'autre part, que l'exclusion temporaire, prévue aux 8° et 9°, ne soit pas, par sa durée, de nature à remettre en cause la représentation de la minorité au sein du Conseil National. ARTICLES 93, 99, 100 et 101 : Pour autant qu'il soit entendu que l'emploi de l'expression « indemnité parlementaire » est sans incidence sur la nature de monarchie constitutionnelle de la Principauté, définie et caractérisée par les articles 2 et 50 de la Constitution, alors que, d'une part, l'adjectif « parlementaire » ne figure ni dans la Constitution ni dans la loi n° 771 du 25 juillet 1964, modifiée, et que, d'autre part, l'expression « indemnité de Conseiller National » serait mieux adaptée à la nature de la Constitution. ARTICLE 124 : Pour autant qu'il soit entendu, d'une part, que s'il appartient au Conseil National de déterminer les cas et modalités d'aménagement des délais de convocation des commissions et de communication de documents à leurs membres, en particulier pour garantir le respect des délais d'examen des projets de loi prévus par l'article 21 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, l'urgence tenant à l'examen d'un projet de loi est caractérisée par sa seule déclaration par le Ministre d'État et, d'autre part, que les dispositions nouvelles ne font pas obstacle à ce qu'il soit décidé d'un commun accord par le Conseil National et le Ministre d'État qu'une autre situation d'urgence justifie de ne pas appliquer les délais prévus aux articles 35, 40 et 45 pour l'examen d'un projet de loi, notamment dans le cadre d'une session extraordinaire. ARTICLES 125 à 128 : Pour autant, d'une part, que, conformément à l'article 34 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964, modifiée, les résolutions adoptées par le Conseil National ne mettent pas en cause la Personne du Prince ou Ses fonctions et, d'autre part, que l'examen d'une proposition de résolution à la plus prochaine séance publique après son dépôt soit compatible avec l'application des dispositions de l'article 21 de la loi n° 771 du 25 juillet 1964. Sont déclarés conformes aux dispositions constitutionnelles et, le cas échéant, législatives les articles du Règlement intérieur du Conseil National non mentionnés à l'article 1er de la présente décision. La présente décision, préalablement adressée au Prince et au Président du Conseil National, sera publiée au Journal de Monaco . Pour extrait certifié conforme à l'original délivré en exécution de l'article 37 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. Voir le Règlement intérieur du Conseil National du 25 novembre 2020.

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