Résumé éditorial
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19775
> Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19775 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19775))
Le contentieux de la police des étrangers devant le juge administratif monégasque offre une illustration topique des équilibres qui gouvernent les rapports entre la préservation de l'ordre public, la coopération pénale internationale et les garanties procédurales accordées aux administrés résidant en Principauté. La décision rendue en Assemblée plénière par le Tribunal Suprême de Monaco le 6 avril 2021 (enregistrée sous le numéro TS 2020-03 et référencée sous le numéro 19775) en constitue un exemple caractéristique. Si cette affaire trouve une issue purement procédurale à travers le prononcé d'un non-lieu à statuer en cours d'instance, son étude approfondie présente un intérêt doctrinal et pratique certain. Elle met en lumière, d'une part, les mécanismes de déclassement administratif des titres de séjour en présence d'éléments de suspicion internationale et, d'autre part, la mécanique implacable de la disparition de l'objet du litige par la délivrance ultérieure de l'acte initialement sollicité, rendant superflue l'appréciation au fond des griefs de légalité externe et interne soulevés par le requérant.
## I. Le contexte factuel et procédural
### A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à la haute juridiction monégasque trouve son origine dans la situation administrative et judiciaire complexe de Monsieur A. A. M., ressortissant étranger (dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision) installé à Monaco avec sa famille depuis de nombreuses années. Bénéficiant jusqu'alors d'un ancrage stable en Principauté sous couvert d'une carte de séjour de résident ordinaire d'une durée de validité de trois ans, l'intéressé a entrepris, au mois de janvier 2019, des démarches auprès de la Direction de la Sûreté publique afin de consolider son statut. Sa demande revêtait un double objet ou, plus exactement, traduisait une volonté de progression dans la hiérarchie des titres de séjour : il sollicitait le renouvellement de sa carte de résident ordinaire tout en demandant, à titre principal, la délivrance d'une carte de séjour de résident privilégié, titre d'une durée de validité de dix ans régi par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté.
Toutefois, cette démarche administrative s'inscrivait dans un contexte particulier marqué par des incidents judiciaires transfrontaliers antérieurs, que le requérant expose lui-même dans ses écritures pour éclairer le sens des décisions de l'administration. En effet, le 20 octobre 2017, à la suite d'un contrôle transfrontalier effectué à l'héliport de Monaco, Monsieur A. A. M. avait fait l'objet d'une arrestation suivie d'un placement en rétention. Cette mesure coercitive résultait du signalement de son nom sur une notice rouge d'Interpol, dont la validité courait jusqu'au 5 février 2023 et qui avait fait l'objet d'une mise à jour le 5 août 2017. Cette diffusion internationale d'arrêt reposait sur un mandat d'arrêt délivré le 23 septembre 2012 par les autorités judiciaires iraniennes, plus précisément le *Téhéran Public Prosecutor's Office*, pour des faits qualifiés d'infractions d'escroquerie et de faux qui auraient été commis au cours de l'année 2005.
L'épisode de rétention fut néanmoins de très courte durée. Dès le lendemain, soit le 21 octobre 2017, il fut mis fin à la privation de liberté de Monsieur A. A. M. sur demande du Substitut du Procureur Général, en raison de l'absence de confirmation, par les autorités iraniennes, de cette demande d'arrestation provisoire en vue d'une extradition. Le processus diplomatique et judiciaire connut cependant un rebondissement quelques semaines plus tard : le 12 décembre 2017, les autorités iraniennes adressèrent officiellement une demande d'extradition à la Direction des Services Judiciaires de la Principauté, toujours sur le fondement du mandat d'arrêt précité relatif aux infractions de 2005.
Monsieur A. A. M., qui avait entrepris de contester la notice rouge d'Interpol mentionnant son nom dès qu'il en avait eu connaissance, fit alors l'objet d'une enquête judiciaire sur le territoire monégasque. Cette procédure extraditionnelle s'étendit sur plus d'une année pour s'achever le 7 mars 2019. À cette date, la Chambre du Conseil de la Cour d'appel de Monaco émit un avis défavorable à la demande d'extradition formulée par l'Iran, tirant notamment les conséquences de la suppression de la notice rouge d'Interpol qui visait l'intéressé, étant par ailleurs relevé par le requérant que le Ministère Public s'était lui-même montré défavorable à cette extradition.
C'est précisément dans l'intervalle précédant de quelques semaines le dénouement judiciaire officiel devant la Cour d'appel que l'autorité administrative a statué sur le droit au séjour du requérant. Par une décision en date du 14 février 2019, le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur n'a fait que partiellement droit à la demande de Monsieur A. A. M. Au lieu de lui accorder la carte de résident privilégié de dix ans qu'il postulait, ou même de simplement renouveler sa carte de résident ordinaire de trois ans, l'autorité ministérielle a opéré une rétrogradation administrative en ne lui délivrant qu'une carte de séjour de résident temporaire, dont la durée de validité est limitée à un an. Bien que cet acte administratif n'ait pas exposé ses motifs, Monsieur A. A. M. fut ultérieurement informé oralement, lors de son passage dans les locaux de la Sûreté Publique le 17 avril 2019, de l'existence d'une note interne datée du 14 février 2019 le concernant. Sans que le contenu de ce document lui soit formellement communiqué, il apparut au requérant que cette note faisait vraisemblablement état d'agissements estimés incompatibles avec les conditions requises pour l'octroi du statut de résident privilégié, en lien direct avec ses démêlés liés à la procédure d'extradition iranienne.
### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Confronté à ce refus d'accéder au statut de résident privilégié doublé d'une précarisation de son titre de séjour ramené à une validité annuelle, Monsieur A. A. M. a engagé une démarche administrative préalable avant de saisir la juridiction constitutionnelle et administrative. Le 14 juin 2019, il a formé un recours gracieux auprès de l'autorité compétente, sollicitant le retrait partiel de la décision du 14 février 2019 — en tant qu'elle lui refusait le titre de dix ans — et la délivrance corrélative d'une carte de séjour de résident privilégié en lieu et place de la carte de séjour de résident temporaire qui lui avait été attribuée. Le silence gardé par l'administration monégasque pendant le délai légal de quatre mois a fait naître, le 14 octobre 2019, une décision implicite de rejet de ce recours gracieux.
Usant de son droit au recours contentieux dans le délai de deux mois suivant la naissance de cette décision implicite, Monsieur A. A. M. a déposé une requête devant le Tribunal Suprême, enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 16 décembre 2019 sous le numéro TS 2020-03. Par le ministère de son Avocat-Défenseur, Maître Christophe Ballerio, le requérant demandait à la haute juridiction, statuant en matière administrative sur le fondement du B de l'article 90 de la Constitution, de prononcer l'annulation partielle de la décision initiale du Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur du 14 février 2019 — en tant qu'elle a rejeté sa demande de carte de résident privilégié — ainsi que l'annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux intervenue le 14 octobre 2019. Il concluait en outre à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens de l'instance.
Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, le requérant articulait deux moyens distincts, relevant respectivement de la légalité externe et de la légalité interne des actes administratifs attaqués.
En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, il invoquait un vice de forme tiré du défaut de motivation de la décision du 14 février 2019. Selon lui, cet acte méconnaissait frontalement les prescriptions de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, dès lors que la décision litigieuse ne comportait aucunement l'énoncé des considérations de fait et de droit pour lesquelles l'administration avait refusé de faire droit à sa demande de carte de séjour de résident privilégié.
En second lieu, sur le terrain de la légalité interne, Monsieur A. A. M. soutenait que les décisions attaquées étaient entachées d'une erreur manifeste d'appréciation. Déduisant de l'information orale reçue le 17 avril 2019 à la Sûreté Publique que le refus reposait sur la note interne du 14 février 2019 lui prêtant des agissements incompatibles avec le statut postulé en raison de l'affaire iranienne, il s'attachait à démontrer l'inanité de ces soupçons à la date à laquelle l'administration s'était prononcée. Il faisait ainsi valoir qu'au 14 février 2019, il n'était plus placé en situation de rétention depuis près d'un an et demi, qu'il n'était plus recherché par les autorités iraniennes par le canal d'Interpol puisque la notice rouge avait été supprimée, et que le Ministère Public monégasque était lui-même opposé à son extradition, position confirmée peu après par l'avis défavorable de la Chambre du Conseil de la Cour d'appel du 7 mars 2019.
L'instruction de l'affaire fut immédiatement ouverte par la désignation, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 17 décembre 2019, de Monsieur Philippe Blacher, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Toutefois, le cours du litige fut fondamentalement modifié par une intervention de l'administration active en début d'année 2020. En effet, le 12 février 2020, les autorités monégasques ont finalement délivré à Monsieur A. A. M. la carte de séjour de résident privilégié qu'il réclamait, dotée d'une validité courant jusqu'au 18 février 2030.
Tirant immédiatement les conséquences contentieuses de cette régularisation administrative intégrale, le Ministre d'État, représenté par Maître François Molinié, Président de l'Ordre des Avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, a déposé un mémoire enregistré au Greffe Général le 17 février 2020. Dans ses écritures en défense, l'État de Monaco ne cherchait plus à défendre la légalité formelle ou substantielle de la décision de février 2019, mais demandait au Tribunal Suprême de constater que le requérant avait obtenu entière satisfaction par la délivrance du titre décennal et, par conséquent, de décider qu'il n'y avait plus lieu de statuer sur la requête.
La suite de la procédure fut marquée par le contexte sanitaire mondial, ainsi qu'en atteste le visa de l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Le procès-verbal de clôture de l'instruction fut dressé par Madame le Greffier en Chef le 18 mai 2020. Par une ordonnance du 17 février 2021, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 23 mars 2021. Lors de cette séance publique, au cours de laquelle le Vice-Président Didier Ribes a substitué le rapporteur initialement désigné, les conseils des parties ont été entendus, suivis par Monsieur le Procureur Général Adjoint qui a conclu à ce qu'il soit fait droit aux conclusions du Ministre d'État à fin de non-lieu, la parole ayant été donnée en dernier aux parties.
## II. La question de droit et la solution de la juridiction
### A. Le problème juridique posé
Si la requête initiale de Monsieur A. A. M. invitait le Tribunal Suprême à se prononcer sur des questions substantielles particulièrement délicates du droit administratif monégasque — à savoir, d'une part, l'applicabilité de l'obligation de motivation issue de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 aux décisions refusant l'octroi d'une carte de résident privilégié tout en accordant un titre de séjour de catégorie inférieure et, d'autre part, l'étendue du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation exercé par le juge de l'excès de pouvoir lorsque l'administration de la police des étrangers se fonde sur une procédure d'extradition étrangère en voie d'abandon —, l'évolution factuelle du dossier en cours d'instance a déplacé le centre de gravité du litige vers une question préalable d'ordre strictement processuel.
Le problème juridique effectivement tranché par l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême se résume dès lors en ces termes : la délivrance par l'autorité administrative, postérieurement à l'introduction d'un recours pour excès de pouvoir, de la carte de séjour de résident privilégié dont le refus initial faisait l'objet même de la requête en annulation, prive-t-elle le recours contentieux de son objet au point de justifier le prononcé d'un non-lieu à statuer, et quelles en sont les conséquences quant à l'imputation de la charge des dépens ?
### B. Le raisonnement et la motivation de la cour
La motivation déployée par le Tribunal Suprême dans sa décision du 6 avril 2021 se caractérise par une extrême concision et une rigueur syllogistique classique, typiques des décisions constatant l'extinction de l'instance par disparition de l'objet du litige. La haute juridiction procède en deux temps très brefs, structurés autour de deux considérants qui suffisent à vider le contentieux sans qu'il soit besoin d'examiner les moyens de légalité soulevés par le demandeur.
Dans un premier considérant, le juge administratif circonscrit avec précision le périmètre et la nature du litige dont il a été saisi. Il rappelle ainsi que, par sa décision du 14 février 2019, le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur a opposé un refus à la demande de Monsieur A. A. M. tendant à la délivrance d'une carte de séjour de résident privilégié d'une durée de validité de dix ans, refus confirmé par le rejet implicite du recours gracieux exercé contre cet acte. Le Tribunal qualifie expressément l'action introduite par le requérant de demande d'« annulation pour excès de pouvoir de ces décisions ». Il est intéressant de noter que la formulation retenue par le juge synthétise l'objet de la requête : alors que le requérant avait pris soin de préciser qu'il attaquait la décision du 14 février 2019 « en tant qu'il a rejeté sa demande » (puisque cet acte comportait également un volet positif, à savoir l'attribution d'une carte de résident temporaire d'un an), le Tribunal Suprême résume l'acte attaqué à sa seule dimension négative et faisant grief, c'est-à-dire le refus de délivrance de la carte de résident privilégié.
Dans un second considérant, le Tribunal Suprême opère la confrontation entre cet objet contentieux initial et les éléments nouveaux versés aux débats au cours de l'instruction. Le juge relève ainsi « qu'il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 12 février 2020, une carte de séjour de résident privilégié a été délivrée à M. M. ». Sans même qu'il lui soit nécessaire de qualifier juridiquement la portée de cet acte du 12 février 2020 vis-à-vis de la décision du 14 février 2019 (retrait implicite ou abrogation pour l'avenir après réexamen de la situation), le juge administratif constate un fait objectif : le titre administratif d'une validité de dix ans, dont le refus constituait la cause unique du grief invoqué par le requérant, a été formellement accordé à ce dernier.
La conclusion logique s'impose alors d'elle-même, introduite par la locution déductive « que par suite » : « le Ministre d'État est fondé à soutenir qu'il n'y a plus lieu pour le Tribunal Suprême de statuer sur le recours formé par M. M. ». En d'autres termes, le recours pour excès de pouvoir étant devenu sans objet du fait de l'entière satisfaction obtenue par le requérant en cours d'instance, le pouvoir juridictionnel d'annulation n'a plus matière à s'exercer. L'examen des moyens tirés de la violation de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 et de l'erreur manifeste d'appréciation se trouve radicalement neutralisé par cette fin de non-recevoir survenue en cours de procédure — ou plus exactement par cet incident mettant fin à l'instance —, conformément aux conclusions concordantes du Ministre d'État et du Procureur Général Adjoint.
Enfin, bien que la décision ne consacre pas de considérant spécifique pour motiver la répartition des frais du procès, la solution retenue dans le dispositif quant aux dépens procède directement de ce même constat factuel. C'est parce que l'État a donné satisfaction au requérant postérieurement à l'enregistrement de sa requête du 16 décembre 2019 qu'il doit supporter la charge financière de l'instance que son refus initial avait rendue nécessaire.
### C. Le dispositif
Au terme de ce raisonnement épuré, le Tribunal Suprême de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, prononce la décision suivante :
> « DÉCIDE :
> Il n'y a pas lieu de statuer sur la requête de Monsieur A. A. M.
> Les dépens sont mis à la charge de l'État.
> Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. »
## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle
### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne
Bien qu'elle se solde par un non-lieu à statuer qui empêche le Tribunal Suprême de livrer une interprétation doctrinale au fond, la décision du 6 avril 2021 s'inscrit pleinement dans l'architecture du contentieux administratif monégasque et révèle, en creux, les tensions qui traversent le droit des étrangers et le droit du procès administratif. Son analyse permet de dégager plusieurs axes de réflexion majeurs au regard des normes visées dans la décision.
En premier lieu, l'affaire met en lumière la structure pyramidale et graduelle des titres de séjour telle qu'elle résulte de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Le parcours de Monsieur A. A. M. illustre l'existence de trois strates distinctes de résidents : le résident temporaire (titulaire d'une carte d'un an), le résident ordinaire (titulaire d'une carte de trois ans) et le résident privilégié (titulaire d'une carte de dix ans). La pratique administrative révélée par les faits de l'espèce est particulièrement instructive. Alors que l'étranger, installé depuis de nombreuses années avec sa famille et titulaire d'une carte de résident ordinaire de trois ans, sollicitait à la fois le renouvellement de ce titre et son accession au statut supérieur de résident privilégié, le Conseiller de Gouvernement - Ministre de l'Intérieur a utilisé son pouvoir d'appréciation pour opérer un véritable déclassement préventif. En ne lui délivrant le 14 février 2019 qu'une carte de résident temporaire d'un an, l'administration a placé l'intéressé dans une situation de probation administrative.
Ce mécanisme de rétrogradation temporaire trouve son explication dans la chronologie des événements judiciaires exposés par le requérant : au 14 février 2019, si la notice rouge d'Interpol avait fait l'objet de contestations et si la