Tribunal Suprême, 6 avril 2021, Monsieur J. P. D. et Madame S. F. épouse D. c/ État de Monaco

Résumé

# Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19788 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19788 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2021/04-06-19788)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige La décision rendue le 6 avril 2021 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre d'un mécanisme juridique singulier du droit domanial et immobilier monégasque : le contrat « habitation-capitalisation ». Institué par la loi n° 1.357 (parfois mentionnée dans le texte de la décision sous le numéro 357 par suite d'une coquille typographique manifeste) du 19 février 2009 et précisé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009, ce dispositif permet aux occupants de logements relevant du domaine de l'État d'acquérir, moyennant le versement d'un capital, un droit personnel d'habitation à long terme, se substituant ainsi au versement périodique d'un loyer. À l'origine du litige se trouve la situation locative et patrimoniale des époux J. P. D. et S. F. épouse D. Ces derniers résidaient depuis vingt ans au sein de l'immeuble dénommé « Les Terrasses de Fontvieille », situé à Monaco. Souhaitant stabiliser leur occupation et bénéficier des avantages patrimoniaux attachés au statut instauré par la législation de 2009, les époux D. ont entrepris des démarches auprès de l'Administration des Domaines en vue de conclure un contrat « habitation-capitalisation » portant sur l'appartement qu'ils occupaient. Une première phase administrative s'est déroulée à l'automne 2018. Par un courrier en date du 15 octobre 2018, les époux D. ont saisi l'Administration des Domaines d'une demande formelle tendant à la conclusion d'un tel contrat. L'Administration a réservé une suite favorable à cette sollicitation initiale (la décision indique dans ses motifs qu'il y a été fait droit par une décision du 15 octobre 2018, tandis que l'exposé des faits des requérants mentionne un courrier d'accueil favorable en date du 29 octobre 2018). Quoi qu'il en soit de cette légère divergence chronologique interne aux visas et motifs de l'arrêt, il est constant qu'une offre formelle a été émise par l'Administration des Domaines au profit des locataires. Cette offre administrative était toutefois assortie d'une durée de validité strictement limitée à trois mois. Pour des raisons qui ne sont pas précisées dans la décision, Monsieur et Madame D. n'ont pas été en mesure de donner suite à cette proposition dans le délai imparti, laissant ainsi l'offre initiale devenir caduque. Une seconde phase administrative s'est ouverte près d'un an plus tard. Désireux de concrétiser leur projet, les époux D. ont de nouveau sollicité l'Administration des Domaines aux mêmes fins par un courrier daté du 5 septembre 2019. Face à l'absence de réponse immédiate ou dans le cadre du suivi de leur dossier, ils ont renouvelé leur demande le 30 septembre 2019, puis une nouvelle fois le 18 octobre 2019. Or, durant le laps de temps séparant la première offre de la seconde demande, le contexte politico-administratif entourant la gestion du parc immobilier domanial avait évolué. Le 11 mars 2019, les autorités monégasques avaient adopté le « Plan National pour le Logement ». Par ailleurs, selon les éléments avancés par l'État en cours d'instance, Monsieur D. s'était inquiété d'un projet de démolition dès le mois de janvier 2019 lors des débats budgétaires, et une réunion d'information s'était tenue le 29 mars 2019, à laquelle Monsieur D. avait participé en sa qualité de Président de l'Association des résidents de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille ». C'est dans ce nouveau contexte que l'Administrateur des Domaines a pris, le 21 octobre 2019, une décision individuelle de rejet, refusant la conclusion du contrat « habitation-capitalisation » sollicité par les époux D. Pour justifier ce revirement par rapport à la position adoptée en octobre 2018, l'Administration des Domaines a opposé aux demandeurs le motif selon lequel l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » était désormais destiné à la destruction dans le cadre du programme triennal d'équipements publics annexé aux lois de budget, ce qui faisait légalement obstacle à la conclusion d'un tel contrat en application de l'article 2 de la loi du 19 février 2009 et de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 1er juillet 2009. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de ce refus, Monsieur et Madame D. ont saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours contentieux, enregistré au Greffe Général le 13 décembre 2019 sous le numéro TS 2020-02. Sur le plan procédural, l'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires. Après la requête introductive d'instance du 13 décembre 2019 et la désignation, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 16 décembre 2019, de Monsieur Stéphane Braconnier, Membre titulaire, en qualité de rapporteur, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 14 février 2020. Les requérants ont déposé une réplique le 13 mars 2020. L'instruction a été marquée par le contexte sanitaire mondial, ainsi qu'en atteste le visa de l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Le Ministre d'État a enregistré sa duplique le 25 mai 2020, avant que le procès-verbal de clôture ne soit dressé par le Greffier en Chef le 3 juin 2020. Par ordonnance du 17 février 2021, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 22 mars 2021, pour une lecture de la décision le 6 avril 2021. L'action des époux D. comportait un double volet : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision de l'Administrateur des Domaines du 21 octobre 2019 ; d'autre part, un recours indemnitaire tendant à la condamnation de l'État de Monaco à leur verser la somme symbolique d'un euro à titre de dommages et intérêts, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l'appui de leurs conclusions à fin d'annulation, les requérants développaient quatre moyens distincts de légalité externe et interne : 1. **Un moyen de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation :** Invoquant les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, ainsi que la jurisprudence du Tribunal Suprême (décisions des 29 novembre 2010, 9 juin 2015 *S.A.M. Patricia c/ État de Monaco*, et 28 juin 2016), les requérants soutenaient que le refus d'un avantage constituant un droit devait comporter l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait. Or, selon eux, la décision se bornait à viser la loi n° 1.357 et l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 sans préciser quelle loi de budget, quel programme d'équipement triennal précis, ni quelle opération immobilière vouait l'immeuble à la destruction. En outre, l'emploi de l'article défini (« du » programme triennal et non « d'un » programme futur) démontrait que l'Administration se référait à un programme en cours sans l'identifier. 2. **Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit :** Les époux D. faisaient valoir une mauvaise interprétation et application de la loi. Ils soulignaient qu'aucune des trois lois portant fixation du Budget Général Primitif pour les exercices 2017, 2018 et 2019 ne comportait en annexe de disposition prévoyant la destruction de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille ». Or, l'exclusion légale du dispositif « habitation-capitalisation » est strictement subordonnée à l'existence d'une telle inscription budgétaire. 3. **Un moyen de légalité interne tiré de la violation du principe de sécurité juridique :** Se prévalant de la décision du Tribunal Suprême du 29 novembre 2018 (*S.A.M. Caroli Immo c/ M. le Ministre d'État*), qui consacre le principe de sécurité juridique comme inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté en tant qu'État de droit, les requérants dénonçaient le revirement de l'Administration des Domaines entre octobre 2018 et octobre 2019, intervenu alors même que la réglementation applicable n'avait subi aucune modification. 4. **Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur de fait :** Les requérants contestaient la matérialité même de la destination de l'immeuble à la destruction. Ils soutenaient que le programme triennal annexé à la loi n° 1.460 du 22 décembre 2017 (et les programmes 2019-2021, rubrique XI) ne mentionnait qu'un projet relatif au « Centre commercial de Fontvieille ». Ils contestaient formellement que leur immeuble d'habitation fasse partie intégrante dudit centre commercial, observant que si tel avait été le cas depuis 2016, l'État ne leur aurait pas proposé un contrat en octobre 2018. Ils niaient enfin que l'information d'une destruction ait été officiellement communiquée aux résidents. Sur le volet indemnitaire, les époux D. soutenaient que ce refus illégal leur causait un préjudice constitué par la perte de chance de bénéficier des garanties et avantages du contrat « habitation-capitalisation », lequel leur aurait permis d'investir un capital au lieu de verser un loyer à fonds perdus, et leur aurait assuré la jouissance, la transmissibilité et la patrimonialisation, qualifiées par eux d'attributs du droit de propriété. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation des demandeurs aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse : 1. **Sur la motivation :** S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (décisions des 3 décembre 2012 *Sieur L. D. M. c/ Ministre d'État* et 5 décembre 2019 *Mlle K. D. O. c/ Ministre d'État*), l'État soutenait que le vice de motivation n'est constitué qu'en cas d'absence totale de mention des textes ou de motivation stéréotypée. En l'espèce, la mention de l'article 2 de la loi n° 1.357, de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 et de la circonstance que l'immeuble était destiné à la destruction dans le cadre du programme triennal suffisait à mettre les destinataires à même de vérifier le bien-fondé du refus, sans qu'il soit nécessaire de viser la loi de budget spécifique ou l'opération immobilière précise. 2. **Sur l'erreur de droit :** Le Ministre d'État articulait sa défense autour d'une lecture combinée de l'article 2 de la loi du 19 février 2009 et de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 1er juillet 2009. Selon lui, ces textes se complètent sans se contredire : l'Ordonnance Souveraine exclut du dispositif non seulement les immeubles inscrits au programme triennal en cours, mais aussi ceux qui « doivent être inscrits au plus prochain programme », c'est-à-dire ceux dont la démolition est simplement envisagée sans être encore formellement programmée. En outre, l'État affirmait que l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » et le « Centre commercial de Fontvieille » (visé à la rubrique XI du programme triennal 2019, 2020, 2021) constituaient un seul et même ensemble immobilier, les logements se situant en toiture du centre commercial. Dès lors que le principe de la démolition avait été définitivement retenu le 11 mars 2019 lors de l'adoption du Plan National pour le Logement, la démolition devait être regardée comme inscrite au programme 2019-2021 ou, à défaut, comme devant l'être au prochain programme. 3. **Sur la sécurité juridique :** L'État opposait que les requérants ne pouvaient se prévaloir d'aucune situation acquise faute d'avoir accepté l'offre de 2018 dans le délai de validité. Le changement de position en 2019 n'était pas arbitraire mais résultait de l'évolution de la situation de l'immeuble décidée en 2019. 4. **Sur l'erreur de fait :** Le Ministre d'État maintenait que la décision de démolir avait été prise en 2019 (mentionnant septembre 2019 dans la contre-requête, puis le 11 mars 2019 dans la duplique) et que les requérants en avaient une parfaite connaissance, notamment via la réunion du 29 mars 2019 rappelée dans une lettre du 23 janvier 2020. 5. **Sur l'indemnisation :** L'État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions en annulation, estimant les demandes injustifiées. Lors de l'audience, le Procureur Général a conclu en s'en remettant à la sagesse du Tribunal Suprême. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Au cœur de cette confrontation d'arguments, la question de droit principale soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'interprétation stricte des conditions légales d'exclusion du dispositif « habitation-capitalisation » et sur l'articulation de la hiérarchie des normes entre la loi, son ordonnance souveraine d'application et les documents de planification politique. Plus précisément, le problème juridique pouvait se formuler ainsi : **L'Administration des Domaines peut-elle légalement refuser à un locataire domanial la conclusion d'un contrat « habitation-capitalisation » sur le fondement de l'article 2 de la loi n° 1.357 du 19 février 2009, au motif que le principe de la démolition de l'immeuble a été retenu lors de l'adoption d'un acte de planification générale tel que le Plan National pour le Logement, alors même que cette opération de destruction ne fait pas l'objet d'une inscription formelle et expresse dans un programme triennal d'équipement public annexé à une loi de budget ?** Subsidiairement, dans l'hypothèse où une telle décision de refus serait entachée d'excès de pouvoir et encourrait l'annulation, la seule illégalité de cet acte administratif suffit-elle à ouvrir droit à réparation au titre de la perte de chance de conclure ledit contrat, en l'absence de démonstration d'un préjudice certain et établi ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême procède avec une rigueur méthodologique classique du contentieux administratif, structurant sa décision en deux temps correspondant aux deux chefs de conclusions : les conclusions à fin d'annulation (considérants 2 et 3) et les conclusions à fin d'indemnisation (considérant 4). #### 1. Sur le contentieux de la légalité : la censure pour erreur de droit Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction prend soin de poser avec exactitude le cadre normatif applicable au litige en reproduisant les dispositions pertinentes de la loi et du règlement. Elle rappelle tout d'abord l'économie générale du contrat « habitation-capitalisation » telle que définie par l'article 1er de la loi n° 357 (lire 1.357) du 19 février 2009 : il s'agit d'une « convention de droit privé qui comporte l'engagement de l'État de conférer au titulaire du contrat un droit personnel d'habitation d'un appartement situé dans un immeuble dépendant du domaine de l'État, à titre onéreux, et pour une durée de 75 ans à l'issue de laquelle un nouveau contrat peut être conclu ». Ce rappel liminaire n'est pas neutre ; bien que le contrat lui-même soit qualifié par le législateur de convention de droit privé, la décision de l'Administrateur des Domaines refusant de le conclure constitue un acte administratif individuel détachable, pleinement soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir en vertu de l'article 90 B de la Constitution. Le Tribunal cite ensuite l'exception légale prévue à l'article 2 de cette même loi, aux termes duquel « les appartements ou les immeubles voués à la destruction, la reconstruction, la rénovation ou l'extension, pour des opérations arrêtées par les programmes triennaux d'équipement public annexés aux lois de budget » ne peuvent faire l'objet de tels contrats. Enfin, le juge reproduit intégralement l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009. La lecture attentive de cette citation par le Tribunal Suprême révèle la faille de l'argumentation gouvernementale. En effet, l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine a pour objet exclusif de définir les règles de quota permettant de « maintenir un parc locatif à but social », en plafonnant le nombre total de contrats « habitation-capitalisation » à la moitié des logements domaniaux disponibles à la location (construits avant le 1er septembre 1947). C'est uniquement « pour ce calcul » de la moitié disponible que le troisième alinéa de l'article 1er de l'Ordonnance précise que « n'entrent pas en compte [...] les logements relevant d'immeubles destinés à une démolition ou une restructuration et qui, lors de la demande d'établissement d'un contrat définitif formulée par le locataire ou l'attributaire, soit sont inscrits au programme triennal d'équipement public en cours, soit doivent être inscrits au plus prochain programme ». Dans son troisième considérant, le Tribunal Suprême confronte les motifs avancés par l'Administration aux exigences strictes du texte législatif. Le juge relève qu'il ressort des propres écritures du Ministre d'État en défense (notamment sa duplique) que le rejet opposé en octobre 2019 aux époux D. était justifié par l'Administration par la circonstance que « le principe de la démolition de l'immeuble "Les Terrasses de Fontvieille" a été définitivement retenu le 11 mars 2019 à l'occasion de l'adoption du Plan National pour le Logement ». En opérant ce constat à partir des écritures mêmes du défendeur, le Tribunal Suprême neutralise la tentative de l'État de rattacher artificiellement l'immeuble au « Centre commercial de Fontvieille » déjà inscrit aux programmes antérieurs, ou d'invoquer les prévisions futures visées par l'Ordonnance Souveraine. Le juge ramène le débat à la seule norme de valeur législative régissant l'éligibilité intrinsèque d'un bien au contrat : l'article 2 de la loi du 19 février 2009. Le syllogisme judiciaire tombe alors avec une netteté absolue : - **Majeure :** La condition légale prévue par la loi du 19 février 2009 pour exclure un immeuble du dispositif est « l'inscription d'une opération dans un programme triennal d'équipement public annexé à la loi de budget dont il doit résulter la destruction de l'immeuble concerné ». - **Mineure :** L'Administration des Domaines s'est fondée sur le fait que le principe de la démolition avait été retenu lors de l'adoption du Plan National pour le Logement le 11 mars 2019 (acte qui n'

Compétence Contentieux administratif. Recours pour excès de pouvoir. Acte administratif individuel Logement Loi n° 357 du 19 février 2009 définissant le contrat « habitation-capitalisation » dans le secteur domanial. Administration des Domaines. Demande de conclusion d'un contrat « habitation-capitalisation ». Rejet. Principe de la démolition de l'immeuble retenu lors de l'adoption du Plan National pour le Logement. Inscription de l'opération de démolition dans un programme triennal d'équipement public annexé à la loi de budget (non). Erreur de droit. Annulation de la décision Recours en indemnisation Préjudice allégué non établi. Rejet des conclusions en indemnisation TRIBUNAL SUPRÊME TS 2020-02 Affaire : Monsieur J. P. D. et Madame S. F. épouse D. Contre : État de Monaco DÉCISION Audience du 22 mars 2021 Lecture du 6 avril 2021 Recours tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 21 octobre 2019 de l'Administrateur des Domaines refusant la conclusion du contrat « habitation-capitalisation » pour le logement occupé par les époux D. sis « Les Terrasses de Fontvieille » et à la condamnation de l'Etat à leur verser un euro à titre de dommages et intérêts. En la cause de : Monsieur J. P. D. et Madame S. F. épouse D. ; Ayant élu domicile en l'étude de Maître Christophe BALLERIO, Avocat-Défenseur près la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par ledit Avocat-défenseur ; Contre : l'État de Monaco, représenté par le Ministre d'Etat, ayant pour Avocat-Défenseur Maître Christophe SOSSO et plaidant par la SCP PIWNICA-MOLINIE, Avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation de France ; LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière Vu la requête, présentée par Monsieur J. P. D. et Madame S. F. épouse D., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 13 décembre 2019 sous le numéro TS 2020-02, tendant à l'annulation de la décision du 21 octobre 2019 de l'Administrateur des Domaines refusant la conclusion du contrat « habitation-capitalisation » pour le logement qu'ils occupent sis « Les Terrasses de Fontvieille », à la condamnation de l'État à leur verser un euro à titre de dommages et intérêts ainsi qu'à sa condamnation aux entiers dépens ; CE FAIRE : Attendu que Monsieur et Madame D. exposent qu'ils résident depuis vingt ans dans l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » à Monaco ; qu'ils ont, par courrier du 15 octobre 2018, sollicité une première fois l'Administration des Domaines en vue de conclure un contrat « habitation-capitalisation » ; que cette demande a été accueillie favorablement par ladite Administration par courrier du 29 octobre 2018 ; que Monsieur et Madame D. n'ont toutefois pas été en mesure de donner suite à l'offre, d'une durée de validité de trois mois, faite par faite par l'Administration des Domaines ; que les époux D. ont à nouveau sollicité l'Administration des Domaines afin de bénéficier du dispositif « habitation-capitalisation » par un courrier du 5 septembre 2019 et renouvelé leur demande le 30 septembre 2019, puis le 18 octobre 2019 ; que cette demande a été rejetée par l'Administration des Domaines par une décision du 21 octobre 2019 au motif que l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » était destiné à la destruction dans le cadre du programme triennal d'équipements publics annexé aux lois de budget ; Attendu qu'à l'appui de leur requête, les époux D. soutiennent, en premier lieu, que la décision du 21 octobre 2019 de l'Administrateur des Domaines est insuffisamment motivée ; qu'en vertu de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, doivent être motivées les décisions administratives à caractère individuel qui refusent une autorisation ou un agrément ou celles qui refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; que conformément à son article 2, la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ; que dans des décisions du 29 novembre 2010 et du 28 juin 2016, le Tribunal Suprême a sanctionné la méconnaissance de ces dispositions ; Attendu, d'une part, selon les requérants, que les considérations de droit ne sont pas explicitées dans la décision attaquée ; que la décision de refus est fondée sur l'article 2 de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 et l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009 ; que l'article 1er de la loi dispose que ne peuvent faire l'objet d'un contrat habitation-capitalisation les appartements ou immeubles voués à la destruction, la reconstruction, la rénovation ou l'extension, pour des opérations arrêtées par les programmes triennaux d'équipement public annexés aux lois de budget ; que l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine précise que « n'entrent pas en compte pour ce calcul, les logements relevant d'immeubles destinés à une démolition ou une restructuration et qui, lors de la demande d'établissement d'un contrat définitif formulée par le locataire ou l'attributaire, soit sont inscrits au programme triennal d'équipement public en cours, soit doivent être inscrits au plus prochain programme » ; que la décision attaquée ne précise pas quelle loi de budget, ni quel programme d'équipement triennal, ni quelle opération immobilière aurait destiné à la destruction l'immeuble « Les terrasses de Fontvieille » ; qu'une telle omission est de nature à entacher la légalité de la décision attaquée dès lors que celle-ci ne comporte pas son fondement légal ; qu'en outre, Attendu, d'autre part, que la décision attaquée ne contient aucune considération de fait en ce que cette décision n'expose pas le rattachement de l'éventuelle destruction de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » au programme immobilier qui serait envisagé par l'État de Monaco ; Attendu que les époux D. estiment, en deuxième lieu, que la décision attaquée est entachée d'une erreur de droit ; qu'en effet, elle est fondée sur une mauvaise interprétation de la loi ; qu'en effet, aucune des trois lois portant fixation du Budget Général Primitif pour les exercices 2017, 2018 et 2019 ne comporte de disposition relative à l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » ou un à projet immobilier s'y rapportant qui justifierait l'application de l'article 2 de la loi n° 1.357 et de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 prise en son article 1er ; qu'or, ces dernières dispositions excluent le bénéfice d'un contrat « habitation-capitalisation » pour des biens uniquement lorsqu'une loi de budget prévoit en annexe la destruction du bien concerné ; Attendu, en troisième lieu, que, selon les requérants, la décision attaquée méconnaît le principe de sécurité juridique consacré par le Tribunal Suprême dans sa décision du 29 novembre 2018, S.A.M. Caroli Immo c/ M. le Ministre d'État, et qui est inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté de Monaco en tant qu'État de droit ; que la méconnaissance du principe de sécurité juridique résulte du changement de position de l'Administration des Domaines entre octobre 2018 et octobre 2019 alors même que la réglementation applicable n'a pas évolué ; que c'est ainsi en méconnaissance de ce principe que l'Administration des Domaines a opposé un refus à leur demande tendant à la conclusion d'un contrat « habitation-capitalisation » en octobre 2019 alors que cette même demande avait fait l'objet d'une décision favorable en octobre 2018 ; Attendu que les requérants soutiennent, en dernier lieu, que la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait en ce qu'elle affirme que l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » était destiné à la destruction alors que le programme triennal d'équipement public annexé à la loi n° 1.460 du 22 décembre 2017 portant fixation du Budget Général Primitif de l'État ne prévoit qu'un projet relatif au centre commercial de Fontvieille ; que cette loi n'a pas fait obstacle à l'acceptation, par l'Administration des Domaines, de la conclusion d'un contrat « habitation-capitalisation » en octobre 2018 et que les programmes d'équipements public n'ont pas été modifiés pour l'année 2019 ; Attendu que les époux D. estiment, enfin, que le refus opposé par l'Administration des Domaines à leur demande leur a causé un préjudice dont ils doivent être indemnisés ; que ce préjudice serait constitué par la perte de chance de pouvoir bénéficier des garanties et avantages octroyés par la conclusion d'un contrat « habitation-capitalisation » ; que la conclusion d'un tel contrat leur aurait permis d'investir un capital dans l'appartement qu'ils occupent actuellement au lieu et place de verser un loyer ; que ce contrat leur aurait également garanti la jouissance, la transmissibilité et la patrimonialisation qui constituent des attributs du droit de propriété ; Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 14 février 2020, le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation des requérants aux entiers dépens ; Attendu qu'il fait valoir, en premier lieu, que le moyen tiré du défaut de motivation de la décision attaquée n'est pas fondé ; que dans ses décisions du 29 novembre 2010 et du 28 juin 2016, le vice de motivation retenu par le Tribunal Suprême tenait à l'absence totale de mention des textes applicables ; qu'en l'espèce, la décision attaquée précise que le rejet de la demande se fonde sur l'article 2 de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 et l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009 ; que, par suite, la décision attaquée satisfait aux exigences de la loi n° 1.312 relative à la motivation des actes administratifs, l'Administration des Domaines n'ayant pas à préciser à quel programme triennal d'équipement public ou à quelle loi de budget se rattache la démolition de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » ; que, s'agissant des considérations de fait, la jurisprudence prohibe les motivations stéréotypées ou comportant des motifs de fait formulés en termes trop généraux et imprécis ne permettant pas de s'assurer que le destinataire de la décision a été mis à même de vérifier le bien-fondé du motif de fait invoqué ; qu'en l'espèce, la décision attaquée est expressément motivée par la circonstance que l'immeuble concerné « est destiné à la destruction dans le cadre du programme triennal d'équipements publics annexés aux lois de budget » ; que l'Administration des Domaines n'avait pas à préciser l'opération immobilière à laquelle cette démolition est destinée ; qu'ainsi, aucun défaut de motivation n'entache la légalité de la décision attaquée ; Attendu, en deuxième lieu, que, selon le Ministre d'État, la décision attaquée n'est pas entachée d'une erreur de droit ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il résulte des dispositions de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009 que l'inscription d'un immeuble à un programme triennal prévoyant sa démolition ne concerne pas nécessairement un programme triennal en cours ; qu'en l'espèce, la démolition de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » relève du programme triennal d'équipement public 2019, 2020, 2021 dont la rubrique XI mentionne le « Centre commercial de Fontvieille » ; que l'immeuble fait partie intégrante du centre commercial en ce que le logement des requérants se situe en toiture de ce centre commercial ; Attendu, en troisième lieu, que le Ministre d'État affirme que le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique n'est pas davantage fondé ; qu'en effet, les requérants ne peuvent se prévaloir d'aucune situation dès lors qu'ils n'ont pas donné suite à l'offre formulée par l'Administration des Domaines en 2018 ; que le changement de position de l'Administration n'est pas arbitraire puisqu'il fait suite à une évolution de la situation règlementaire de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » qui ne pouvait plus, à partir de 2019, faire l'objet d'un contrat « habitation-capitalisation » en raison de sa future démolition ; Attendu, en quatrième lieu, que le Ministre d'État fait valoir que la démolition de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » n'était pas prévue en octobre 2018 mais a été décidée en septembre 2019, soit antérieurement à la seconde demande formulée par les requérants ; que M. D. était parfaitement informé de ce projet de démolition puisqu'il s'en est inquiété dès le mois de janvier 2019 lors des débats budgétaires ; que les requérants en ont été expressément informés lors de la réunion du 29 mars 2019 à laquelle M. D. participait en qualité de Président de l'Association des résidents de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » ; que le moyen tiré de l'erreur de fait commise par l'auteur de la décision attaquée devra dès lors être écarté par le Tribunal Suprême ; Attendu, en dernier lieu, que les conclusions indemnitaires formulées par les requérants ne sont pas justifiées et devront être rejetées par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation ; Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 13 mars 2020, par lesquels les époux D. tendent aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens ; Attendu, en premier lieu, que les époux D. contestent les affirmations du Ministre d'État selon lesquelles la loi n° 1.312 n'exigerait qu'une référence aux textes de loi sur lesquels se fonde la décision ; qu'en l'espèce, l'Administrateur des Domaines aurait dû viser la loi de budget qui est censée prévoir, notamment grâce au programme triennal d'équipement public annexé à la loi de budget, la destruction de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » ; que l'autorité administrative ne peut se fonder sur un programme triennal d'équipement public sans le viser précisément ; Attendu que les requérants font valoir, en deuxième lieu, qu'aucun programme triennal d'équipement annexé aux lois de budget de 2017, 2018 et 2019 ne comporte de dispositions relatives à la destruction de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » ; que la décision attaquée est contraire à l'esprit de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Attendu que les époux D. soutiennent, en troisième lieu, que l'Administration des Domaines, en se bornant à faire mention d'une destruction « dans le cadre du programme triennal d'équipements public annexés aux lois de budget » sans préciser quel programme précis est visé, n'a pas suffisamment motivé sa décision ; qu'ils rappellent, à cet égard, qu'aucun programme triennal d'équipement public ne prévoit expressément une telle destruction ; Attendu, en quatrième lieu, que, selon les requérants, si l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 fait effectivement référence à un programme triennal d'équipement public qui ne serait pas encore adopté, l'Administration n'a pas entendu se placer dans une telle hypothèse ; qu'à cet égard, il est indiqué dans la décision attaquée que le refus intervient dans le cadre « du » programme triennal et non « d'un » programme triennal qui interviendrait prochainement ; qu'aucun programme triennal d'équipement public en cours ne prévoit la destruction de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » ; Attendu que les époux D. précisent, en cinquième lieu, que, contrairement à ce qui est soutenu par le Ministre d'État, l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » ne fait pas partie du centre commercial de Fontvieille, lequel fait l'objet d'une mention dans le programme triennal d'équipement public 2019, 2020, 2021 à la rubrique XI ; que si la destruction de cet immeuble était inscrite dans les lois de budget depuis 2016 comme faisant partie du projet du centre commercial de Fontvieille, l'État de Monaco ne leur aurait pas proposé la signature d'un contrat « habitation-capitalisation » ; Attendu, en sixième lieu, concernant le vice de motivation, que les requérants rappellent la décision du 9 juin 2015, S.A.M Patricia c/ État de Monaco, dans laquelle le Tribunal Suprême a affirmé qu'une erreur de droit avait été commise en ce que l'auteur de la décision avait omis de préciser que les faits concernaient un texte en particulier ou un autre texte ; Attendu, en dernier lieu, que, concernant l'erreur de fait, que époux D. arguent que l'information relative à la destruction de l'immeuble n'a jamais été communiquée aux résidents ; Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 25 mai 2020, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que dans la contre-requête ; Attendu que le Ministre d'État entend, en premier lieu, rappeler que la jurisprudence du Tribunal Suprême n'exige pas que l'Administration cite expressément les textes sur lesquels elle se fonde (Tribunal Suprême, 3 décembre 2012, Sieur L. D. M. c/ Ministre d'État ; 5 décembre 2019, Mlle K. D. O. c/ Ministre d'État) ; que, par conséquent, la référence à l'article 2 de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 et à l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009 était suffisante ; Attendu qu'il estime, en deuxième lieu, que l'Administration n'était pas tenue de préciser quel programme triennal d'équipement public prévoyait une la destruction de l'immeuble ; qu'à cet égard, il est rappelé que l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 exclut du dispositif des contrats « habitation-capitalisation » les immeubles dont la démolition est envisagée même si elle n'est pas encore programmée ; Attendu, en troisième lieu, que, selon le Ministre d'État, l'article 2 de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 et l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009 se complètent sans se contredire et prévoient l'un et l'autre des cas d'exclusion du dispositif ; que sont exclus non seulement les immeubles domaniaux dont la destruction est programmée mais aussi ceux dont la destruction est envisagée sans être encore programmée ; Attendu que le Ministre d'État fait valoir, en quatrième lieu, que le centre commercial de Fontvieille et l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » constituent un seul et même ensemble immobilier ; que ce n'est qu'à partir du 11 mars 2019, avec l'adoption du Plan National pour le Logement, que le principe de démolition a été définitivement retenu ; que, dès lors, la démolition de l'immeuble doit être regardée comme inscrite au programme triennal d'équipement public 2019, 2020, 2021 ou, à défaut, comme devant l'être au prochain programme ; Attendu que le Ministre d'État maintient en dernier lieu, que le moyen tiré de l'erreur de fait, doit être écarté ; que la lettre du 23 janvier 2020 rappelait la réunion du 29 mars 2019 au cours de laquelle les résident ont été informés de la démolition future de leur immeuble ; que les requérants ne peuvent soutenir qu'ils n'ont pas été informés de cette démolition ; SUR CE, Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le B de son article 90 ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19 ; Vu la loi n° 841 du 1er mars 1968 relative aux lois de budget ; Vu la loi n° 357 du 19 février 2009 définissant le contrat « habitation-capitalisation » dans le secteur domanial ; Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009 fixant les conditions d'application de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 définissant le contrat « habitation-capitalisation » dans le secteur domanial ; Vu l'Ordonnance du 16 décembre 2019 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Stéphane BRACONNNIER, Membre titulaire, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 3 juin 2020 ; Vu l'Ordonnance du 17 février 2021 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 22 mars 2021 ; Ouï Monsieur Stéphane BRACONNIER, Membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Christophe BALLERIO, Avocat-Défenseur, pour les époux D. ; Ouï Maître Jacques MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Madame le Procureur Général en ses conclusions par lesquelles elle s'en remet à la sagesse du Tribunal Suprême ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; Après en avoir délibéré, 1. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, par une décision du 15 octobre 2018, l'Administration des Domaines a fait droit à la demande des époux D. tendant à la conclusion d'un contrat « habitation-capitalisation » pour le logement qu'ils occupent sis « Les Terrasses de Fontvieille » ; qu'ils n'ont toutefois pas été en mesure de donner suite à l'offre, d'une durée de validité de trois mois, faite par l'Administration des Domaines ; qu'en septembre 2019, les époux D. ont à nouveau sollicité l'Administration des Domaines afin de bénéficier du dispositif « habitation-capitalisation » ; que, par une décision du 21 octobre 2019, l'Administrateur des Domaines a rejeté leur demande ; que les époux D. demandent au Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir de cette décision et l'indemnisation du préjudice qu'ils estiment avoir subi ; Sur les conclusions à fin d'annulation 2. Considérant qu'en vertu de l'article 1er de la loi n° 357 du 19 février 2009 définissant le contrat « habitation-capitalisation » dans le secteur domanial, ce contrat est une convention de droit privé qui comporte l'engagement de l'État de conférer au titulaire du contrat un droit personnel d'habitation d'un appartement situé dans un immeuble dépendant du domaine de l'État, à titre onéreux, et pour une durée de 75 ans à l'issue de laquelle un nouveau contrat peut être conclu ; que l'article 2 de la même loi précise toutefois que « les appartements ou les immeubles voués à la destruction, la reconstruction, la rénovation ou l'extension, pour des opérations arrêtées par les programmes triennaux d'équipement public annexés aux lois de budget » ne peuvent faire l'objet de contrats « habitation-capitalisation » ; que l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009 fixant les conditions d'application de la loi n° 1.357 du 19 février 2009 définissant le contrat « habitation-capitalisation » dans le secteur domanial dispose : « Afin de maintenir un parc locatif à but social, le nombre total des contrats »habitation-capitalisation« ne peut excéder la moitié de celui des logements domaniaux disponibles à la location, classés par type en fonction du nombre de pièces, sans préjudice de l'application de l'article 11. / Entrent en compte pour le calcul de cette moitié, les appartements relevant d'immeubles dépendant du domaine de l'État et construits avant le 1er septembre 1947. / N'entrent pas en compte pour ce calcul, les logements relevant d'immeubles destinés à une démolition ou une restructuration et qui, lors de la demande d'établissement d'un contrat définitif formulée par le locataire ou l'attributaire, soit sont inscrits au programme triennal d'équipement public en cours, soit doivent être inscrits au plus prochain programme. / Sont réputés destinés à maintenir un parc locatif à but social et ne peuvent, à ce titre, faire l'objet de contrats » habitation-capitalisation « les appartements visés au deuxième alinéa » ; 3. Considérant qu'il ressort des écritures du Ministre d'État que l'Administration des Domaines justifie le rejet en octobre 2019 de la seconde demande de conclusion d'un contrat « habitation-capitalisation » présentée par les époux D. par la circonstance que le principe de la démolition de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » a été définitivement retenu le 11 mars 2019 à l'occasion de l'adoption du Plan National pour le Logement ; qu'en se fondant sur un tel motif, alors que la condition prévue par la loi du 19 février 2009 est l'inscription d'une opération dans un programme triennal d'équipement public annexé à la loi de budget dont il doit résulter la destruction de l'immeuble concerné, l'Administration des Domaines a entaché sa décision d'une erreur de droit ; que, par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, les époux D. sont fondés à demander l'annulation de la décision qu'ils attaquent ; Sur les conclusions à fin d'indemnisation 4. Considérant que le préjudice invoqué par les époux D. n'est pas établi ; que leurs conclusions indemnitaires ne peuvent dès lors qu'être rejetées ; DÉCIDE : La décision du 21 octobre 2019 de l'Administrateur des Domaines est annulée. Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. Les dépens sont mis à la charge de l'État. Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Didier RIBES, Vice-président, Stéphane BRACONNIER, rapporteur, Pierre de MONTALIVET, Membres titulaires, et Guillaume DRAGO, Membre suppléant ; et prononcé le six avril deux mille vingt et un en présence du Ministère public par Monsieur Didier LINOTTE, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, Greffier en Chef. Le Greffier en Chef, Le Président,

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